Pubblicato il 26/05/2023

N. 08916/2023 REG.PROV.COLL.

N. 11166/2022 REG.RIC.

N. 11461/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 11166 del 2022, proposto da
Vms Investment Llc, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati A M, F V, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio F V in Roma, via Varrone 9;

contro

Ministero degli Affari Esteri e della Cooperazione Internazionale, Ambasciata D'Italia A Nur-Sultan (Kazakhstan), non costituiti in giudizio;
Ministero degli affari esteri e della cooperazione internazionale, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

nei confronti

Bls International Services Limited, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Paolo Tittarelli, Emanuele Torcoletti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Marta Lettieri in Roma, Lungotevere Flaminio 44;

sul ricorso numero di registro generale 11461 del 2022, proposto da
Vf Worldwide Holdings Ltd, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Antonio Feroleto, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero degli Affari Esteri e della Cooperazione Internazionale, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

nei confronti

Bls International Services Limited, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Paolo Tittarelli, Emanuele Torcoletti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Marta Lettieri in Roma, Lungotevere Flaminio 44;

per l'annullamento

quanto al ricorso n. 11166 del 2022:

- del decreto n. 13 del 26.8.2022, con cui l'Ambasciata d'Italia a Nur-Sultan (Kazakistan) ha disposto l'aggiudicazione della gara “ per l'assegnazione di un contratto di concessione per l'esternalizzazione di servizi relativi allo svolgimento di attività ausiliarie al rilascio di visti d'ingresso in Italia e nell'area Schengen – Cig n. 8828823F35 ” alla società BLS International Services Limited;
del verbale prot. n. 609 del 28.7.2022;
del bando di gara n. 622 pubblicato il 12.8.2021;
del contratto di appalto con la società BLS lnternational Services Limited, ove stipulato;
di ogni atto presupposto, connesso e conseguenziale;
nonché per la condanna del Ministero intimato al risarcimento del danno, in forma specifica o per equivalente monetario..

quanto al ricorso n. 11461 del 2022:

Decreto n. 13 del 26 agosto 2022 a firma dell'Ambasciatore d'Italia a Nur Sultan con cui è stata approvata la proposta di aggiudicazione alla controinteressata BLS International Services LTD , previo scorrimento della graduatoria, relativa alla procedura di gara avente ad oggetto “Esternalizzazione di servizi relativi allo svolgimento di attività connesse al rilascio dei visti d'ingresso in Italia".

Visti i ricorsi e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Bls International Services Limited e di Ministero degli affari esteri e della cooperazione internazionale e di Ministero degli Affari Esteri e della Cooperazione Internazionale e di Bls International Services Limited;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 24 maggio 2023 il dott. R M e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Le società VMS INVESTMENT LLC (già VISA MANAGEMENT SERVICE), e VF WORLDWIDE HOLDINGS LTD. (in seguito VFS) con i ricorsi in epigrafe hanno impugnato il decreto n. 13/2022 del 26 agosto 2022 con il quale l’Ambasciata d’Italia a Nur-Sultan (Kazakistan), per mezzo del suo Ambasciatore, ha aggiudicato la gara “ per l’assegnazione di un contratto di concessione per l’esternalizzazione di servizi relativi allo svolgimento di attività ausiliarie al rilascio di visti d’ingresso in Italia e nell’area Schengen – Cig n. 8828823F35” alla società BLS International Services Limited, revocando il decreto n. 9/2022 con il quale tale procedura era stata aggiudicata a favore del consorzio non ancora costituito VF Worldwide Holdings Ltd.-Visa Management Service S.r.l., oltre a tutti gli atti ad essa correlati.

2. Espongono le ricorrenti che, con bando di gara n. 622 pubblicato il 12 agosto 2021 e successive integrazioni, l’Ambasciata d’Italia a Nur-Sultan (Kazakistan) indiceva la gara “ per l’assegnazione di un contratto di concessione per l’esternalizzazione di servizi relativi allo svolgimento di attività ausiliarie al rilascio di visti d’ingresso in Italia e nell’area Schengen;”

3. Partecipava alla gara il consorzio non costituito composto da VF Worldwide Holdings Ltd. (mandataria), e Visa Management Service Ltd (mandante) nonché la società BLS lnternational Services Limited.

4. Con verbale n. 167 del 3 marzo 2022 la Commissione giudicatrice collocava al primo posto della graduatoria l’offerta presentata dal Consorzio non costituito composto da VF Worldwide Holdings Ltd-Visa Management Service S.r.l., avendo questo conseguito il punteggio complessivo di 89 punti e proponeva al Capo Missione l'aggiudicazione della gara al predetto operatore.

5. Con decreto n. 9/2022 del 1 aprile 2022 il Capo Missione, in accoglimento della proposta di aggiudicazione, aggiudicava la gara al Consorzio VFS/VMS, demandando al RUP le operazioni di verifica dei requisiti ex art. 32 Codice degli Appalti.

6. Sennonchè, con verbale prot. n. 609 del 28 luglio 2022, il Responsabile Unico del Procedimento rappresentava l'esito negativo delle verifiche condotte sulla documentazione amministrativa presentata dalle società VF Worldwide Holdings Ltd. e dalla società mandante Visa Management Service Ltd., dichiarava decaduto il precedente decreto di aggiudicazione n. 9/2022, e proponeva al Capo Missione lo scorrimento della graduatoria e l'aggiudicazione al secondo operatore classificatosi, ossia alla società BLS lnternational Services Limited.

7. Tali determinazioni venivano assunte in ragione del fatto che in seno al Consorzio era presente Visa Management Service Ltd, società russa e ciò avrebbe determinato l’applicazione delle misure restrittive e sanzionatorie introdotte nei confronti della Federazione Russa contenute nel Regolamento (UE) 576/2022 ed in particolare dall’art. 5 duodecies, con conseguente emersione di una situazione di impossibilità sopravvenuta alla stipula del contratto con il consorzio.

8. All’esito dell’infruttuosa interlocuzione con i legali del costituendo Consorzio che evidenziavano l’inapplicabilità della normativa in questione al caso di specie, essendo questa sopravvenuta al decreto di aggiudicazione, l’intervenuto trasferimento della sede legale dell’operatore mandante VMS in Dubai e la conseguente assenza di qualsiasi legame con la federazione Russa, nonchè la disponibilità a contenere la partecipazione della VMS, nell’ambito del raggruppamento temporaneo, entro limiti percentuali inferiori al 10%, l’amministrazione resistente, con decreto n. 13/2022 del 26 agosto 2022, aggiudicava la gara alla seconda classificata società BLS International Services Limited.

9. Le ricorrenti insorgevano proponendo due distinti ricorsi (contraddistinti con il n° 11166/2022 con riferimento al gravame incardinato dalla VMS investment LLC e col nrg 11461/20221 avuto riguardo all’impugnativa proposta dalla VF Worldwide Holdings Ltd.).

9.1. Con il primo motivo di ricorso, la VMS investment LLC deduceva la violazione e/o falsa applicazione del Regolamento UE 576/2022 del Consiglio, emendativo del Regolamento UE N. 833/2014;
eccesso di potere per difetto assoluto dei presupposti;
difetto di istruttoria;
illogicità ed ingiustizia manifesta, manifesta irragionevolezza;
violazione e/o falsa applicazione dell’art. 97 della Costituzione.

9.1.1. L’esponente si doleva del fatto che la Stazione Appaltante avrebbe erroneamente applicato l’art. 5 duodecies del Regolamento UE 833/2014 introdotto dal Regolamento UE n. 576/2022 in quanto ne avrebbe travisato il significato e la ratio.

In particolare, evidenziava che la società Visa Management Service Ltd, anche prima della sua incorporazione in VMS Investment LLC, non era una società esclusivamente “stabilita” in Russia né vi erano quote della società di proprietà di cittadini russi, in quanto, pur essendo stata costituita in Russia, le quote di proprietà della società appartenevano a soli cittadini italiani.

Per tali ragioni, pertanto, alla ricorrente non avrebbe dovuto trovare applicazione l’art. 5 duodecies introdotto dal Regolamento comunitario.

9.2. Con il secondo motivo di gravame, la ricorrente censurava la violazione e/o falsa applicazione del Regolamento (UE) 576/2022 del Consiglio che aveva modificato il Regolamento (UE) n. 833/2014;
violazione e/o falsa applicazione dell’art. 11 del Codice Civile;
carenza di potere, incompetenza, eccesso di potere per difetto assoluto dei presupposti, difetto di istruttoria;
illogicità ed ingiustizia manifesta e manifesta irragionevolezza;
violazione e/o falsa applicazione dell’art. 97 della Costituzione.

9.2.1. Deduceva l’esponente che le verifiche amministrative successive all’aggiudicazione avrebbero dovuto essere condotte con riferimento alla situazione esistente al momento dell’aggiudicazione, senza tenere conto della normativa medio tempore intervenuta in quanto il provvedimento di aggiudicazione era intervenuto prima dell’entrata in vigore della nuova normativa europea.

In ragione di quanto sopra, la Stazione Appaltante avrebbe dovuto stipulare con VFS/VMS il contratto d’appalto che avrebbe potuto sussistere legalmente sino al 10 ottobre 2022, in ragione della norma transitoria prevista dallo stesso Regolamento UE 2022/576 che, a giudizio dell’esponente, perseguiva la finalità di concedere un lasso di tempo (appunto fino al 10 ottobre 2022) per consentire agli operatori commerciali di recidere ogni legame con la Russia al fine di non incorrere nel divieto di cui alla disciplina in parola.

9.3. Con un terzo ordine di censure, l’esponente si doleva della violazione e/o falsa applicazione degli artt. 32 c. 7 e 33 del D. LGS. N. 50/2016;
violazione dell’art. 21 quinquies della L. 241/90;
eccesso di potere per sviamento e difetto dei presupposti, incompetenza, difetto di motivazione e carenza di istruttoria.

9.3.1. Nello specifico, veniva evidenziato dalla ricorrente che l’impugnato decreto con il quale era stata disposta l’aggiudicazione a favore dell’odierna controinteressata non era stato preceduto dalla revoca di quello precedente e che tale atto non era stato adottato a valle di un’apposita istruttoria che tenesse conto dell’affidamento del privato ai sensi dell’art 21 quinques L. 241/90.

Inoltre, ad avviso dell’esponente, il RUP non avrebbe avuto la competenza per dichiarare decaduta l’aggiudicazione.

9.4. Infine, con il quarto e ultimo motivo di ricorso del ricorso 11146 proposto da VMS, questa deduceva la violazione e/o falsa applicazione degli artt. 16 e della Carta dei Diritti Fondamentali dell’Unione Europea (CARTA DI NIZZA) e dell’art. 41 della Costituzione;
eccesso di potere per difetto assoluto dei presupposti, difetto di istruttoria, illogicità ed ingiustizia manifesta, manifesta irragionevolezza.

9.4.1. Lamentava la ricorrente il fatto che il provvedimento impugnato si sarebbe posto in contrasto con gli artt. 16 e 17 della Carta Europea dei Diritti fondamentali, a mente dei quali è riconosciuta la libertà d’impresa, conformemente al diritto comunitario e alle legislazioni e prassi nazionali e con l’art. 41 della Costituzione italiana che, a tutela della libertà d’impresa, sancisce che l’iniziativa economica privata è libera.

10. Con il ricorso 11461/2022 la mandataria VF WORLDWIDE HOLDINGS ltd proponeva 5 motivi di doglianza.

10.1. Con il primo motivo deduceva la violazione dell’art. 48, commi 8, 17, 19 ter del D. lgs. n. 50/2016. Violazione dell’art.