Pubblicato il 06/09/2016

N. 09557/2016 REG.PROV.COLL.

N. 04226/2015 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Seconda Ter)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4226 del 2015, integrato da motivi aggiunti, proposto da:
C M, B G, M B, M A, R M, A J A, C W, K A A, K A H, rappresentati e difesi dall'avv. M L, con domicilio eletto presso M L in Roma, Via Monte Bianco, 87;

contro

Roma Capitale, rappresentata e difesa dall'avv. R R, con domicilio eletto presso Rosalba Rocchi in Roma, Avvocatura Comune di Roma Capitale;

nei confronti di

Z A G, non costituita;

per l'annullamento

delle note del 14/01/15 e 22/01/15 recanti il rigetto delle richieste di prosecuzione dell'attività di pittore/ritrattista/caricaturista in piazza Navona – Roma.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Roma Capitale;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 14 giugno 2016 il cons. Giuseppe Rotondo e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Gli odierni ricorrenti dichiarano di svolgere l’attività di pittori, ritrattisti e caricaturisti in Piazza Navona, Roma in virtù di una serie di concessioni di suolo pubblico rilasciate nel corso degli anni dall’Amministrazione capitolina all’esito dell’approvazione delle graduatorie comunali, segnatamente: D.D. n. 2440/2002 sig. B, D.D. 2408/2002 sig. K, D.D. n. 2387/2002 sig. M, D.D. n. 2390/2002 sig. Milite, D.D. n. 2392/2002 sig. M, D.D. n. 2400/2002 sig. A J, D.D. n. 2451/2002 sig. Ch, D.D. n. 2429/2002 sig. R, D.D. n. 2407/2002 sig. K.

Premettono, più precisamente, che in data 31 maggio 2002, con D.D. n. 01356 prot. n. 44249, veniva divulgato l’avviso pubblico per l’assegnazione di suolo pubblico da occuparsi da parte di pittori e caricaturisti/ritrattisti operanti in Piazza Navona ed in altre località del Centro Storico.

Requisito necessario per partecipare all’assegnazione dei posti era l’iscrizione presso l’Albo dei pittori e caricaturisti ritrattisti che veniva istituito con DD di poco successiva (nr. 1522 del 18 giugno 2002), cui i ricorrenti accedevano (cfr. pag. 3 ricorso introduttivo).

Presentata domanda per l’assegnazione dei posti, il sig. M conseguiva la posizione n. 22, il sig. Milite la posizione n. 24, il sig. M la posizione n. 27, il sig. R la posizione n. 38 ed il sig. C la posizione n. 36 della graduatoria pittori;
mentre il sig. A J conseguiva la posizione n. 1, il sig. K la posizione n. 2 ed il sig. K la posizione n. 20 della graduatoria ritrattisti.

A fronte delle concessioni rilasciate dall’Amministrazione, i ricorrenti asseriscono di avere sempre pagato nel corso degli anni il canone Cosap;
che le concessioni Osp, pur avendo originariamente durata biennale, sarebbero tuttora in vigore per effetto dell’ultrattività e delle proroghe attribuite con D.D. n. 236/2005 e G.C. n. 40 del 7 febbraio 2007.

Lamentano che, successivamente al varo della D.D. n. 236/2005, l’intimata Amministrazione sia rimasta del tutto inerte, senza adottare alcun provvedimento volto a dare seguito al bando per l’assegnazione delle postazioni per i pittori/ritrattisti/caricaturisti. Inerzia protrattasi anche a fronte della successiva delibera di G.C. n. 40/2007 con la quale l’Amministrazione si era impegnata a definire, con apposito provvedimento, i criteri e le modalità di assegnazione delle postazioni.

A distanza di circa otto anni dalla deliberazione n. 40/2007, censurano il comportamento omissivo di Roma Capitale che ad oggi non avrebbe ancora definito i criteri e le modalità di assegnazione delle postazioni né adottato alcun provvedimento attuativo della deliberazione stessa.

Tale inerzia, riferiscono i ricorrenti, prosegue nonostante la domanda indirizzata a Roma Capitale per la prosecuzione dell’attività lavorativa, a cui l’Amministrazione ha dato riscontro negativo con le note impugnate a mezzo del ricorso introduttivo. La richiesta dei ricorrenti, volta ad ottenere l’assenso alla prosecuzione dell’attività, è stata, infatti, denegata dagli Uffici amministrativi per l’assenza della delibera di indirizzi da parte della Giunta capitolina.

Il ricorso introduttivo viene affidato ad un unico, articolato motivo di gravame per violazione di legge ed eccesso di potere.

I ricorrenti lamentano la violazione degli artt. 3, 9, 33 e 97 Cost.;
violazione dei principi generali dell’ordinamento in tema di procedimento amministrativo;
violazione del principio di doverosità dell’azione amministrativa;
violazione dell’art. 107 del D.Lgs n. 267/2000;
vizio di motivazione;
sviamento, illogicità, ingiustizia manifesta, travisamento dei fatti, contraddittorietà, violazione del principio del legittimo affidamento.

Censurano l’inerzia dell’intimata Amministrazione che, a distanza di otto anni dalla deliberazione della G.C. n. 40 del 2007, non avrebbe ancora “definito i suddetti criteri di assegnazione delle postazioni individuate bel provvedimento né adottato alcun provvedimento, atto o procedura attuativa della delibera così come invece previsto nella stessa”.

Essi precisano di essere in possesso dei requisiti per la prosecuzione della loro attività artistica e segnatamente: sono iscritti all’albo municipale dei pittori, caricaturisti e ritrattisti, avendo superato la relativa prova di artista;
hanno vinto l’avviso pubblico per la concessione di Osp del 2002;
hanno versato negli anni il canone Osp;
hanno continuato ad esercitare l’attività in Piazza in virtù della D.D. n. 236/2005.

Nelle more del giudizio, Roma Capitale ha adottato la D.D. n. rep. CA/2006/015 del 7 luglio 2015 avente ad oggetto “assegnazione provvisoria dei posteggi ai pittori, ritrattisti e caricaturisti in Piazza Navona – criteri e procedura”.

Successivamente alla suddetta determinazione dirigenziale, l’intimata Amministrazione ha provveduto, con note del 27 luglio 2015, alla comunicazione di avvio del procedimento per il rilascio di concessioni temporanee di occupazione suolo pubblico.

I ricorrenti si sono gravati avverso i suddetti atti mediante proposizione di motivi aggiunti con i quali deducono il medesimo, unico ed articolato motivo di diritto di cui al ricorso introduttivo.

Come seguono le censure.

A)Con la deliberazione n. 233 del 30/7/2014, posta a fondamento della D.D. impugnata, la Giunta capitolina, sulla base dell’accordo ex art 15, L. n. 241 del 1990 tra MIBAC e Roma Capitale avente ad oggetto “l’istituzione di un tavolo tecnico per il decoro”, ha stabilito gli indirizzi da attuare per la realizzazione della “rilocalizzazione temporanea di alcune attività commerciali con posteggio su area pubblica in diverse aree della Città”. Sennonché, l’accordo in parola ricomprenderebbe in modo del tutto incomprensibile tra le tipologie commerciali oggetto di esame del tavolo tecnico, anche le attività di pittori, ritrattisti e caricaturisti, che invece non potrebbero, per la loro natura, ragionevolmente essere ricomprese tra le categorie oggetto di riordino delle “attività commerciali” non avendo esse attinenza con il commercio (si tratterebbe di disciplina dell’arte).

B)Con la deliberazione n. 233 del 30/7/2014. l’Amministrazione capitolina ha dimezzato il numero complessivo di postazioni in Piazza Navona (da 44 a 25) ponendosi in contrasto con la D.D. n. 236/2005.

C)La limitazione a n. 25 dei posti sarebbe iniqua.

D)Illegittimo sarebbe il requisito del pagamento del canone Osp a partire dall’anno 2005.

Nel corso del giudizio, Roma Capitale ha adottato la D.D. n. rep. CA/3850/2015 del 10 novembre 2015, recante “concessione temporanea di occupazione suolo pubblico per l’attività di pittore, ritrattista e caricaturista in Piazza Navona, ai sensi della D.D. 2006 del 7 luglio 2015”.

I ricorrenti impugnano, con secondi motivi aggiunti, anche la suddetta determinazione dirigenziale deducendo, sostanzialmente, gli stessi profili di diritto e le medesime censure..

Si è costituita in giudizio Roma Capitale che, oltre a chiedere il rigetto del gravame, eccepisce sia l’inammissibilità del ricorso collettivo, nei termini proposto, sia l’inammissibilità del gravame per non essere stato notificato ai contro interessati.

Le parti hanno depositato documenti e memorie difensive.

Con ordinanza n. 638/2016, è stata respinta la domanda cautelare di sospensione degli atti impugnati e fissato contestualmente il merito del ricorso per l’udienza pubblica del 14 giugno 2016, in considerazione3 della complessità e delicatezza della questione.

Con la stessa ordinanza, sono stati ordinati incombenti istruttori a Roma Capitale consistenti nella necessità di “provvedere ad una verifica contabile ... in ordine all’avvenuto pagamento da parte dei ricorrenti del canone Cosap per ciascuna delle annualità di riferimento ...”.

L’intimata Amministrazione ha adempiuto l’incombente con nota 16 marzo 2016, n. 44480 nella quale si dà atto che:

-il sig. R ha effettuato i versamenti Cosap relativi agli anni 2009/2010/2011/2012 che risultano tutti pagati nel 2015;

-il sig. B ha effettuato i pagamenti relativi agli anni 2009/2011/2012 che risultano tutti pagati nel 2015;

-il sig. A J ha effettuato i versamenti Cosap relativi agli anni 2009/2010/2011/2012 che risultano tutti pagati nel 2015;

-il sig. K ha effettuato il pagamento Cosap relativo all’anno 2009, che risulta pagato nell’anno 2015;

-il sig. K ha effettuato i versamenti Cosap relativi agli anni 2009/2010/2011/2012 che risultano tutti pagati nel 2015;

-il sig. Milite ha esibito all’Amministrazione gli originali relativi agli anni dal 2005 al 2015;

-il sig. M ha esibito all’Amministrazione gli originali relativi agli anni dal 2005 al 2015;

-il sig. M, sebbene invitato con nota 26/11/2015 a presentare la documentazione in suo possesso, non vi ha provveduto: dai controlli effettuati a partire dal 2009 non risultano i versamenti Cosap relativi agli anni 2010-2011-2012;

-il sig. Ch, sebbene invitato con nota 26/11/2015 a presentare la documentazione in suo possesso, non vi ha provveduto: dai controlli effettuati a partire dal 2009 non risultano i versamenti Cosap relativi agli anni 2011-2012.

L’Amministrazione ha anche precisato, con nota del 25 marzo 2015, che:

con D.D. n. 3850/2015 sono state rilasciate concessioni temporanee di o.s.p. per l’attività di pittore, ritrattista e caricaturista in Piazza Navona a 20 artisti, in quanto sulla base della graduatoria del bando del 2002 hanno dimostrato il possesso dei tre requisiti richiesti con la D.D. n. 2006/2015, ovvero: a)risultino utilmente collocati nella graduatoria definitiva;
b)siano iscritti all’albo municipale;
c)abbiano provveduto ad effettuare nei termini dell’art. 10 del regolamento Cosap il pagamento delle somme dovute a titolo di o.s.p. a partire dall’anno 2005 e fino al 2015;
a seguito dei controlli effettuati d’ufficio sulle copie dei bollettini di pagamento dell’indennità di occupazione, prodotti dagli interessati, gli stessi sono stati invitati ad esibire gli originali dei pagamenti per verificarne la conformità con le copie presentate;
all’esito di tale accertamento, atteso che la documentazione prodotta da alcuni artisti non è risultata veritiera, sono state effettuate delle verifiche contabili con l’ufficio entrate del Municipio competente sui pagamenti degli operatori, ed a seguito dell’ordinanza del TAR n. 638/2016 tali verifiche sono state estese a tutti i vincitori del bando del 2002;
la verifica sulla regolarità del versamento a titolo di indennità di occupazione si è resa necessaria per dimostrare la continuità della presenza degli operatori sulla Piazza fin dal 2005, come si evince dalla lettura congiunta delle due D.D. n. 236/2005 e D.D., n. 2006/2015;
la continuità, con le verifiche effettuate, è stata riscontrata per soli 8 artisti;
dal 2009 al 2015 secondo le risultanze del sistema informatico in uso dell’ufficio del Municipio I, mentre per gli anni precedenti attraverso il confronto delle copie prodotte con gli originali esibiti e che è risultato corrispondente.

Il dirigente capitolino conclude la nota in commento con l’affermazione che “Si procederà quindi agli avvii di procedimento di revoca per le concessioni non risultate regolari e contestuale modifica della D.D. n.3850/2015”. Nell’elenco degli otto artisti per i quali è stata riscontrata la regolarità dei pagamenti comparirebbe anche il sig. M B (unico tra i ricorrenti).

Alla pubblica udienza del 19 aprile 2016 la causa è stata trattenuta in decisione

Come esposto in premessa, i ricorrenti lamentano l’illegittimità delle determinazioni capitoline con le quali sono state rilasciate (soltanto) n. 20 concessioni temporanee ad altrettanti operatori (su 25 postazioni individuate come disponibili nella Piazza con la deliberazione di G.C. n. 233 del 30/7/2014).

L’atto introduttivo di ricorso reca ad oggetto l’impugnativa della risposta interlocutoria, ma da qualificarsi di arresto procedimentale e perciò immediatamente lesiva, con la quale Roma Capitale non ha accolto la richiesta dei ricorrenti volta ad ottenere l’assenso alla prosecuzione dell’attività in Piazza Navona (per assenza di indirizzi da parte della Giunta capitolina).

Con i successivi due motivi aggiunti, i ricorrenti hanno impugnato le determinazioni con le quali l’intimata Amministrazione ha individuato e assegnato, con formali concessioni provvisorie (fino al prossimo mese di dicembre), soltanto 20 posteggi sulla base della graduatoria del 2002 e del possesso di tre requisiti individuati con la D.D. n. 2006 del 2015.

Riassumendo, ed enucleando il punto centrale della controversia, i ricorrenti si dolgono dell’illegittimità degli atti impugnati con i quali Roma Capitale avrebbe leso le aspettative delle stesse parti a conseguire lo scorrimento della graduatoria e l’assegnazione di una concessione.

Il ricorso è infondato, e ciò consente al Collegio di tralasciare l’esame delle eccezioni in rito che ha sollevato la difesa dell’Amministrazione capitolina.

La complessa fattispecie è regolata dalle sentenze n. 12973/2014 e nr. 6762/2015, le quali – a vario titolo - hanno sancito a carico di Roma Capitale l’obbligo di provvedere a conferire alla fruizione dello spazio pubblico di Piazza Navona da parte degli artisti a suo tempo iscritti nell’apposito Albo – quali gli odierni ricorrenti – una adeguata e compiuta regolamentazione.

Si deve evidenziare che le Determinazioni oggetto delle domande di annullamento proposte con i motivi aggiunti hanno provveduto ad apprestare una regolamentazione solamente in via temporanea e provvisoria.

Il Collegio ritiene che tale orientamento non sia incompatibile né elusivo dell’obbligo di provvedere accertato dalla sentenza n. 6762/2015, dal momento che una disciplina provvisoria dell’area è comunque idonea a conferire un assetto immediato e chiaro degli interessi in esame, sia pure nelle more della elaborazione della regolamentazione definitiva ed in vista di quella.

Tale circostanza, unitamente al rilievo appena esposto, comporterebbe l’improcedibilità del ricorso introduttivo per sopravvenuta carenza di interesse.

Ad ogni modo, le doglianze s’appalesano infondate.

Ed invero, nei descritti termini, coerente con la regolamentazione interinale risulta essere la scelta dell’Amministrazione di aver preferito nell’assegnazione dei posti disponibili (sul cui numero si tornerà oltre) coloro i quali fossero iscritti all’apposito Albo, nonché già titolari di una concessione OSP biennale nel periodo 2002-2004, e che avessero corrisposto regolarmente la indennità per l’intero periodo di occupazione.

Va evidenziata, a quest’ultimo proposito, la circostanza che, con determinazione n. 236 dell’11 febbraio 2005, nell’occasione della revisione dell’Albo, veniva stabilito che nelle more dell’espletamento delle procedure per l’assegnazione dei posteggi in regime di rinnovo di quanto già previsto per il biennio 2002-2004, gli artisti già titolari di concessione temporanea, senza che ciò costituisse titolo per ottenere il rinnovo, potevano comunque permanere nella concessione temporanea mediante la regolare corresponsione dei relativi canoni annuali.

Ne deriva che l’odierna graduatoria (provvisoria) è stata non implausibilmente formata riconoscendo prevalenza a coloro i quali, trovandosi nel possesso dei requisiti di cui sopra, potevano ragionevolmente vantare una legittima aspettativa al perdurare dell’occupazione, mentre, altrettanto ragionevolmente, è stata ritenuta recessiva la condizione di coloro i quali non avevano mai ottenuto un provvedimento di assegnazione temporanea o che, pur avendolo ottenuto, al momento dell’avvio della selezione non si trovavano in regola con il pagamento dei canoni OSP (adempimento che costituiva condizione per la prosecuzione della fruizione dell’area, da valutarsi ai sensi e nei termini di cui al combinato disposto di cui all’art. 10 e 21 del regolamento COSAP).

Va altresì precisato che l’ordine di preferenze che si è esaminato sin qui è compatibile solamente con una disciplina provvisoria dell’occupazione, che si giustifica per evidenti ragioni di economia e celerità procedimentale e adeguatezza dei tempi e dei modi di tutela dell’interesse pubblico, nelle more dell’adozione di una regolamentazione definitiva, essendo necessaria per quest’ultima l’elaborazione di criteri più complessi, atti ad assicurare un effettivo confronto concorrenziale tra i diversi artisti che sono o possono essere interessati ad accedere alla Piazza.

Ciò comporta, a sua volta, che i posti che non sono stati assegnati mediante la procedura provvisoria potranno essere ancora utilizzati a tali fini, previa adozione di ulteriori criteri di scorrimento o selezione e ciò rappresenta una facoltà per la P.A.;
invece, permane l’obbligo per quest’ultima di provvedere alla individuazione ed organizzazione di requisiti e procedure per la regolamentazione a regime dell’area, come è già stato sancito dalle sentenze nr. 12973/2014 e 6762/2015, la cui esecuzione – relativamente a ciò - potrà essere sollecitata dalle parti ricorrenti con i necessari strumenti processuali.

Venendo alle singole posizione dei ricorrenti, la documentazione versata in atti dall’intimata Amministrazione ha chiarito che quasi tutti i ricorrenti sono risultati, al riscontro contabile, non in regola con i pagamenti dei canoni Cosap fino all’annualità 2015, vuoi perché alcune annualità erano state omesse vuoi perché al momento dell’avvio della selezione non si trovavano in regola con il pagamento dei canoni OSP, avendo regolarizzato la propria posizione solo successivamente.

Tra costoro, solo il sig. Milite ed il sig. M risulterebbero in regola con i pagamenti.

Tuttavia, entrambi occupano nella graduatoria del 2002 - legittimamente utilizzata dall’Amministrazione per regolarizzare in via provvisoria i rapporti - una posizione postergata (n. 24 il Milite;
n. 27 il M) rispetto al numero dei posteggi allo stato disponibili ed assegnati dall’Amministrazione (20), dunque non utile per rivendicare positivamente il riconoscimento del titolo.

Quanto alle censure rivolte alla collocazione delle attività in questioni tra le “tipologie commerciali con posteggio su area pubblica in diverse aree della città” - di cui alla deliberazione n. 233/2014 ed all’accordo ex art. 125, L. n. 241 del 1990 tra il MIBAC e Roma Capitale – che i ricorrenti ritengono irragionevole -, il Collegio osserva che la individuazione del numero di postazioni assentibili è frutto di determinazioni consolidate che, sul punto, non essendo impugnate, sono definitive.

La mancata impugnazione della deliberazione n. 233/2014 dovrebbe comportare, pertanto, l’inammissibilità del gravame in parte qua.

Ad ogni modo, i motivi di ricorso s’appalesano infondati nella considerazione che lo svolgimento dell’attività di pittore/ritrattista/caricaturista, siccome esercitata su beni appartenenti al demanio comunale, plausibilmente è stata regolamentata nei divisati sensi tenuto conto dei concorrenti interessi della collettività alla fruizione degli spazi pubblici e dei beni monumentali.

Per quanto sin qui argomentato, il ricorso in esame va dichiarato, parte improcedibile (ricorso introduttivo) e parte infondato (motivi aggiunti).

Sussistono giuste ragioni per disporre la piena compensazione delle spese di lite tra le parti, attesa la natura non definitiva delle regolamentazioni oggetto degli atti impugnati ed il perdurare dell’obbligo di Roma Capitale di provvedere in via definitiva sui criteri per l’assegnazione delle postazioni.