Pubblicato il 26/04/2023

N. 07190/2023 REG.PROV.COLL.

N. 09305/2018 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 9305 del 2018, proposto da -OMISSIS- – Società Cooperativa, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati F S M, A S D, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avv. F S M in Roma, via di Villa Sacchetti n. 9;

contro

Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali, in persona del Ministro in carica, A – Agenzia Nazionale per Le Politiche Attive del Lavoro, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

per la condanna dell'ANPAL e del Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali al risarcimento dei danni subiti da -OMISSIS- per effetto del provvedimento adottato dall'ANPAL -OMISSIS-, con il quale è stata disposta la revoca dell'autorizzazione provvisoria all'esercizio di tutte le attività di somministrazione, rilasciata alla ricorrente con provvedimento -OMISSIS-, e la contestuale cancellazione dall'Albo delle Agenzie di Somministrazione, la cui illegittimità è stata accertata dal Tar Lazio-Roma, sez. III-bis, con sentenza in forma semplificata -OMISSIS-, depositata in data 12.3.2018, notificata in data 22.3.2018 e passata in giudicato.

Visti il ricorso e i relativi allegati.

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali e di A – Agenzia Nazionale per Le Politiche Attive del Lavoro.

Visti tutti gli atti della causa.

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 10 marzo 2023 la dott.ssa I T e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale.

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Con ricorso notificato in data 30 luglio 2018, la ricorrente – ancora in bonis al momento della proposizione del gravame – ha intimato in giudizio ai sensi dell’art. 30 c.p.a. l’Agenzia nazionale per le politiche attive del lavoro (A.N.P.A.L.) - e il Ministero del lavoro e delle politiche sociali, onde sentirli condannare in solido al risarcimento dei danni subiti per effetto del provvedimento adottato dall’A.N.P.A.L. in data -OMISSIS-, con il quale era stata disposta la revoca dell’autorizzazione provvisoria all’esercizio di tutte le attività di somministrazione lavoro pe rilasciata con provvedimento del -OMISSIS-, dichiarato illegittimo e, quindi, annullato dalla sentenza di questo Tribunale (sez. III-bis) del 12 marzo 2018 n. 2733, resa nell’ambito del ricorso integrato con motivi aggiunti R.G. n. 7167/2017 e passata in giudicato.

Nella specie, sulla sola scorta di una perizia contabile di parte allegata al ricorso introduttivo, la ricorrente ha avanzato una domanda risarcitoria di complessivi € 40.732.675,00 a titolo di

- perdita dei fatturati (e dei relativi margini) e redditività in conseguenza del provvedimento di revoca, per complessivi € 9.757.301,21;

- danno derivante dalla perdita di avviamento nelle relazioni con i clienti, per complessivi € 9.757.301,21;

- azzeramento della capacità di attrazione di nuovi clienti a causa del provvedimento di revoca (danno all’immagine) e danni derivanti dalla diminuzione della reputazione aziendale a seguito della “destabilizzazione” della base-clienti, determinato in via equitativa in € 21.218.072,55.

Il gravame si fonda sulla medesima vicenda procedimentale e processuale vagliata nell’ambito del ricorso -OMISSIS- celebratosi innanzi a questo Tribunale, circostanza che rende opportuno procedere alla ricostruzione fattuale contenuta nel pronunciamento che l’ha definita e che qui di seguito si trascrive:

“ la società -OMISSIS- ha impugnato con il ricorso introduttivo del presente giudizio il provvedimento del Direttore generale dell'Agenzia Nazionale Politiche Attive del Lavoro (di seguito solo A.N.P.A.L.), di cui al prot. n. -OMISSIS-, con cui è stata prorogata la sospensione della ricorrente dall'autorizzazione provvisoria all'esercizio dell'attività di somministrazione e di lavoro e dalla relativa iscrizione alla sezione I dell'Albo informatico di cui al d.lgs. n. 276 del 2003 nonché il presupposto provvedimento di sospensione, di cui all’atto del medesimo Direttore -OMISSIS- e ha chiesto l'accertamento dell'illegittimità del D.U.R.C. irregolare emesso nei suoi confronti in riscontro alla richiesta del 13.6.2017 e pure a seguito della regolarizzazione effettuata in data 15-16 giugno 2017, pubblicato sul portale D.U.R.C. on-line in data -OMISSIS-.

La società ha premesso, in punto di fatto, che:

- è una società cooperativa finalizzata allo svolgimento dell’attività di somministrazione di lavoro di cui all’art. 5 del d.lgs. n. 276 del 2003 e, oltre alle sedi centrali di Roma, dispone di altre 9 sedi dislocate su tutto il territorio nazionale;

- l’attività viene svolta principalmente tramite la sottoscrizione di contratti di somministrazione a tempo determinato, tramite è fornita manodopera su espressa richiesta della società utilizzatrice di tal che il dipendente somministrato viene regolarmente assunto dalla ricorrente con contratto individuale di somministrazione, al quale viene applicato il C.C.N.L. di riferimento della società utilizzatrice, riconoscendo allo stesso il trattamento retributivo e contributivo con riferimento al livello di inquadramento corrispondente;

- ha all’attivo allo stato circa 200 contratti di somministrazione sottoscritti con altrettante ditte utilizzatrici, in cui vengono impiegati circa 400 dipendenti, nonché soci lavoratori della Cooperativa;

- in data 5.10.2016, ha chiesto al Ministero del Lavoro l’autorizzazione provvisoria allo svolgimento delle attività di somministrazione di lavoro, ai sensi dell’art. 2, comma 1, lett. a), e dell’art. 4, comma 1, lett. a) e comma 2, del d.lgs. n. 276 del 2003, e dell’art. 5 del d.m. 23 dicembre 2003;

- con provvedimento del Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali - Direzione Generale per le politiche attive, i servizi per il lavoro e la formazione di cui al -OMISSIS-, è stata autorizzata all’esercizio provvisorio dell’attività di somministrazione di lavoro di cui all’art. 2, comma 1, lett. a), del d.lgs. n. 276 del 2003, e contestualmente è stata iscritta alla sezione I dell’Albo Informatico della Agenzie del lavoro, ai sensi dell’art. 4, comma 1, lettera a), del medesimo d.lgs.;

- in data 7.3.2017 l’A.N.P.A.L., istituita con il d.lgs. n. 150 del 2015 e succeduta alla predetta Direzione Generale del Ministero, le ha notificato l’atto di diffida di cui al -OMISSIS-, evidenziando come all’esito degli accertamenti di competenza, svolti in coordinamento con ulteriori verifiche ispettive disposte dall’Ispettorato Nazionale del Lavoro, fossero emersi profili di criticità nello svolgimento dell’attività di somministrazione, con particolare riferimento a reiterate inadempienze contributive e all’omesso versamento delle ritenute previdenziali e assistenziali operate sulle retribuzioni dei dipendenti;

- è stata dunque invitata a inviare una relazione descrittiva delle attività svolte a partire dal conseguimento dell’autorizzazione, cui ha dato riscontro con la P.E.C. del 5.4.2017, inviando la dettagliata relazione con le informazioni richieste e ha dato atto di avere completamente regolarizzato la posizione con l’I.N.P.S. e che il mancato rilascio del D.U.R.C. regolare dipendeva e esclusivamente da disguidi interni all’I.N.P.S., più volte contattato per risolvere il problema consistente nella circostanza che i flussi uniemens accumulati - riferiti a contributi denunciati e versati - non sarebbero stati smistati dall’Ente ai singoli lavoratori;

- con atto di cui al -OMISSIS-, ricevuto in data -OMISSIS-, l’A.N.P.A.L. ha disposto la sospensione della ricorrente dall’iscrizione all’Albo informatico e dall’autorizzazione provvisoria, rilevando che, dal riscontro alla diffida, non sarebbero emersi chiarimenti o documentazione “a supporto di irregolarità sanate o atti interlocutori a ciò finalizzati con le competenti autorità (ITL e INPS)”, e considerando, in particolare, “che alla data del presente atto non risulta ancora sanata la posizione previdenziale della Società e, dunque, la sua regolarità contributiva” e, inoltre, la cooperativa non avrebbe dato adeguato riscontro alle criticità inerenti il trattamento dei lavoratori addetti ai call center, il rapporto intercorrente con la società -OMISSIS- Holding s.r.l., non abilitata alla somministrazione, il mancato versamento dei fondi per la formazione e integrazione del reddito ex art. 5, comma 2, lett. d), del d.lgs. n. 276 del 2003;

- la Cooperativa è stata, quindi, contestualmente invitata ad adeguarsi alle richieste dell’Agenzia entro i successivi 60 giorni, pena la revoca dell’autorizzazione;

- si è, quindi, attivata immediatamente sia per riscontrare compiutamente quanto richiesto dall’A.N.P.A.L. sia per definire definitivamente le criticità inerenti la posizione contributiva;

- quanto alla regolarizzazione della posizione contributiva, già a seguito di notifica di verbale di accertamento ispettivo-OMISSIS- dell’Ispettorato territoriale del lavoro di Roma, con cui la società veniva diffidata a pagare la somma totale di € 866.835,84 inerenti il periodo dal 1.10.2012 al 31.10.2012, e a fronte del rischio della sopravvenienza di altri verbali similari, la ricorrente aveva contattato ripetutamente gli uffici dell’I.N.P.S., al fine di superare definitivamente la situazione debitoria;

- dopo un primo incontro in data 9.3.2017 presso la Sede Inps Tiburtino, in cui la Cooperativa veniva invitata a rivolgersi al Servizio Informatico I.N.P.S. per probabili problemi di natura telematica nell’acquisizione dei dati, quest’ultima cercava ripetutamente un contatto o un appuntamento con i funzionari competenti dell’Ente, specie a seguito della ricezione del provvedimento di sospensione dell’autorizzazione provvisoria;

- finalmente, a seguito di incontri in data 23.5.2017 e 25.5.2017, la ricorrente aveva ottenuto dall’I.N.P.S. il resoconto della situazione debitoria globale, comprese le somme già passate alla riscossione;
in particolare: i) le somme non iscritte a ruolo sono state quantificate con la ratifica del funzionario I.N.P.S. in € 830.902,99;
ii) le somme iscritte a ruolo sono state quantificate in € 643.507,47 tra capitale, interessi e compensi di riscossione;

- con riferimento alle somme non iscritte a ruolo, la ricorrente formalizzava domanda e atto di impegno per il pagamento dilazionato dei contributi in fase amministrativa (-OMISSIS-), che veniva accolta in data 13.6.2017 (dilazione in 24 rate per complessivi € 1.339.217,00 incluse sanzioni civili e interessi);
in pari data la Cooperativa provvedeva al pagamento della prima rata di importo pari a € 110.869,00;

- con riferimento alle somme iscritte a ruolo, la ricorrente presentava a Equitalia istanza di rateazione prot. -OMISSIS- che veniva accolta con un piano di ammortamento di 72 rate;
in data 9.6.2017 la ricorrente provvedeva dunque al pagamento della prima rata;

- in data 13.6.2017 la ricorrente presentava quindi nuova richiesta di D.U.R.C., alla quale, sorprendentemente, seguiva un ulteriore preavviso di D.U.R.C. irregolare, con invito alla regolarizzazione per ulteriori € 778.076,99, non compresi nel precedente piano di dilazione (sebbene i funzionari I.N.P.S. avessero ratificato che lo stesso comprendesse l’intero ammontare delle somme non iscritte a ruolo);

- nell’intento di risolvere definitivamente la situazione, specie in ragione della disposta sospensione dell’autorizzazione proprio a fronte della pretesa irregolarità contributiva, la ricorrente provvedeva tempestivamente, i successivi 15 e 16 giugno 2017, al pagamento di tutte le ulteriori somme richieste e all’adempimento delle regolarizzazioni formali;

- in data 20.6.2017 la ricorrente relazionava il tutto all’A.N.P.A.L., dando atto dell’intervenuta regolarizzazione della posizione I.N.P.S., I.N.A.I.L., e Cassa Edile di Roma e Provincia, allegando le ricevute di versamento degli F24;
la ricorrente depositava altresì documentazione idonea a superare le ulteriori criticità riscontrate nel provvedimento di sospensione, e in particolare: i) l’attestato di regolarità contributiva FormaTemp (ai fini del versamento dei fondi per la formazione e integrazione del reddito ex art. 5, comma 2, lett. d), del d.lgs. n. 276 del 2003);
ii) documentazione attestante il regolare livello di inquadramento di tutti i lavoratori come da C.C.N.L., ivi compresi gli addetti ai call center, precisando di aver proceduto a sistemare secondo il proprio livello di inquadramento tutti i lavoratori trovati intenti al lavoro dai vari enti ispettivi e contestati nei verbali di accertamento, parimenti allegati alla predetta nota di riscontro;
iii) documentazione attestante l’assenza di rapporti intercorrenti tra -OMISSIS- Coop. Multiservizi e la -OMISSIS- S.r.l.;
iv) elenco di tutti i verbali di accertamento delle competenti autorità ispettive (I.T.L. e I.N.P.S.), dando atto di quali sanzioni irrogate fossero state ritualmente pagate e quali invece fossero state contestate nei modi e tempi di legge;

- con atto di cui al prot. n. -OMISSIS-, l’A.N.P.A.L. prorogava fino al-OMISSIS- la sospensione della ricorrente dall’autorizzazione alla somministrazione di lavoro e dall’iscrizione all’Albo informatico, dando atto della “necessità di verificare la documentazione da Voi consegnata a mano il giorno 20 giugno u.s., nonché di ricevere ulteriore documentazione e notizie da altri uffici pubblici”;

- alla data del 4 luglio 2017, infatti, nonostante il tempestivo adempimento dell’invito a regolarizzare, il D.U.R.C. risultava ancora in verifica;

- in data 13.7.2017 veniva emesso di nuovo un D.U.R.C. irregolare, per pretesa irregolarità nel versamento di contributi e accessori I.N.P.S. pari a € 82.506,79, e per pretesa irregolarità nel versamento di contributi e accessori I.N.A.I.L. pari a € 10.000

Tanto premesso in punto di fatto, la ricorrente ha dedotto, in punto di diritto, l’illegittimità degli atti impugnati per i seguenti motivi di censura: (…)”.

In estrema sintesi con il ricorso introduttivo – depositato in data 26 luglio 2017 - la ricorrente aveva impugnato la -OMISSIS- con la quale l’A.N.P.A.L. aveva prorogato a tutto il-OMISSIS- il provvedimento di sospensione dell’attività di somministrazione lavoro e di iscrizione dall’albo dei soggetti autorizzati a svolgere siffatta attività, precedentemente disposto dalla medesima autorità con nota del 13 aprile 2017 n. 52, per riscontrate e diffuse criticità sotto il profilo della regolarità contributiva, assicurativa e previdenziale.

Nelle more della definizione del gravame era quindi intervenuta la nota A.N.P.A.L. -OMISSIS- recante il definitivo provvedimento di revoca dell’autorizzazione all’esercizio dell’attività di somministrazione lavoro, motivato sulla scorta di sopravvenute criticità sempre in ambito contributivo, assicurativo e previdenziale.

Il provvedimento di revoca (la cui rilevata illegittimità funge da presupposto alla presente azione risarcitoria) è stato quindi gravato con motivi aggiunti depositati in data 16 ottobre 2017 e corredati da apposita istanza cautelare, la cui discussione è avvenuta all’udienza camerale del 15 dicembre 2017 dove, registrata la regolare costituzione di tutte le parti intimate il gravame è stato introitato per la decisione in forma semplificata.

Da tanto era discesa la Sentenza del 12 marzo 2018 n. 2733 che qui di seguito si riporta nella parte motiva:

“… quanto, invece, al merito del ricorso introduttivo e del successivo ricorso per motivi aggiunti, valgono le considerazioni di cui di seguito.

Con il provvedimento dell’A.N.P.A.L. di cui al -OMISSIS- è stata disposta la sospensione del provvedimento di autorizzazione provvisoria rilasciata alla ricorrente e la relativa iscrizione alla sezione I dell’Albo informatico ai sensi e per gli effetti di cui alle disposizioni dell’articolo 7 del D.M. 23 dicembre 2003 in quanto “non appaiono sussistere i requisiti di legge per il mantenimento dell’autorizzazione provvisoria in particolare riguardo il mancato rispetto dell’articolo 5, comma 2, lettera d) del decreto legislativo n. 276/2003, in tutto il suo articolato e anche in coordinamento con la disposizione di cui all’articolo 12, commi 1 e 2, del medesimo decreto” con l’avvertimento che “Trascorsi sessanta giorni dalla data del presente decreto, in assenza di adeguamento rispetto a quanto richiesto, questa amministrazione adotterà i conseguenti provvedimenti di cancellazione dall’Albo e di revoca definitiva dell’autorizzazione.”.

Con il provvedimento dell’A.N.P.A.L. di cui al prot. n. -OMISSIS- è stato disposto che “Si comunica che questa Amministrazione, al fine di poter procedere alla verifica dei requisiti necessari al mantenimento dell’autorizzazione alla somministrazione ai sensi dell’art. 5 del decreto legislativo n. 276/2003, preliminare alle ulteriori determinazioni di competenza, ha necessità di verificare la documentazione da Voi consegnata a mano il giorno 20 giugno u.s., nonché di ricevere ulteriore documentazione e notizie da altri uffici pubblici. Pertanto, vista la necessità di disporre di un quadro completo ed esauriente per consentire il completamento della istruttoria in corso, il termine del provvedimento di sospensione (prot. n. -OMISSIS-) è prorogato sino al 31 luglio p.v., ai sensi dell’articolo 21 – quater della legge n.241/1990 e s.m.i..”.

Infine con il provvedimento dell’A.N.P.A.L. di cui al prot. -OMISSIS- è stata disposta la revoca dell’autorizzazione provvisoria “CONSIDERATE le comunicazioni dell’Ispettorato nazionale del lavoro con note del 27 luglio 2017 (prot. n.-OMISSIS-), circa l’aggiornamento sugli esiti degli accertamenti ispettivi dell’IIL di Milano, Napoli e Roma in cui risulta che la società non ha esercitato correttamente ed in modo conforme alla legge l’attività autorizzata ai sensi degli artt. 4 e 5 del decreto legislativo n. 276/2003 e dei decreti ministeriali del 23 dicembre 2003 e del 5 maggio 2004 e che tuttora, in molti casi, non risulta aver ottemperato ai verbali ispettivi;

CONSIDERATA la comunicazione dell’INPS, pervenuta via pec in data 27 luglio 2017, in cui si certifica che il DURC rilasciato alla società in data -OMISSIS- è negativo;

CONSIDERATA la comunicazione dell’INAIL, pervenuta via pec in data 28 luglio 2017, in cui si certifica che la situazione della società è tale da compromettere il rilascio della regolarità contributiva, anche in considerazione della non onorata proposta di rateazione dei premi assicurativi omessi o non corrisposti;

PRESO ATTO, pertanto, che alla data del presente atto non risulta ancora sanata la posizione contributiva e assicurativa della Società;

CONSIDERATO che, per i motivi esposti, non sussistono più i requisiti di legge di cui all’art. 5, commi 1 lett. d) e 2, lett. d) del decreto legislativo n. 276/2003, ai fini del mantenimento dell’autorizzazione provvisoria allo svolgimento dell’attività di somministrazione di personale di cui alla sezione I dell’albo delle agenzie per il lavoro;

CONSIDERATO che la revoca costituisce, ai sensi dell’art. 7 del decreto ministeriale”.

L’art. 5 del D.M. 23/12/2003 del Ministero del lavoro e delle politiche sociali avente a oggetto le “Modalità di presentazione delle richieste di autorizzazione per l'iscrizione all'Albo delle agenzie per il lavoro”, e rubricato “5. Autorizzazione provvisoria.”, dispone che “1. Contestualmente alla richiesta di iscrizione all'Albo, i soggetti interessati debbono richiedere l'autorizzazione provvisoria all'esercizio delle attività per le quali viene fatta richiesta di autorizzazione. ….”.

Il successivo art. 7, rubricato “Sospensione e revoca della autorizzazione”, dispone che “1. Il direttore generale della Direzione sospende, dandone comunicazione all'agenzia, l'autorizzazione provvisoria o definitiva, per i soggetti che risultino non avere ottemperato agli adempimenti previsti dal decreto legislativo, dalle norme ordinarie sul collocamento e dalla regolamentazione attuativa emanata dal Ministero del lavoro e delle politiche sociali.

2. La Direzione vigila, anche attraverso gli organi periferici del Ministero, al fine di verificare periodicamente … il regolare versamento dei contributi previdenziali e assistenziali e il rispetto degli obblighi previsti dal contratto collettivo nazionale delle imprese di somministrazione di lavoro applicabile.

3. La Direzione informa l'agenzia interessata delle eventuali irregolarità riscontrate nell'esercizio dei compiti di vigilanza, ed assegna un termine non inferiore a trenta giorni affinché l'agenzia medesima provveda a sanare le irregolarità riscontrate o a fornire eventuali chiarimenti.

4. Ove l'agenzia non dimostri di essersi adeguata a quanto richiesto, entro il termine di sessanta giorni, ovvero i chiarimenti vengano ritenuti insufficienti, il direttore generale per l'impiego dispone la cancellazione dall'Albo e la revoca definitiva dell'autorizzazione.”.

Secondo la prospettazione di parte ricorrente il potere di sospensione dell’autorizzazione è infatti previsto e regolamentato da una disciplina speciale, e in particolare dall’art. 7 del d.m. 23 dicembre 2003, in attuazione dell’art. 4 del d.lgs. n. 276 del 2003 e tali norme non prevedono esplicitamente la possibilità di proroga del provvedimento di sospensione dell’autorizzazione, ma impongono invece all’A.N.P.A.L. di terminare l’istruttoria confermando o revocando l’autorizzazione, a tal fine verificando l’adeguamento dell’Agenzia a quanto richiesto in sede di sospensione e nel termine ivi indicato, con la conseguenza che, nel caso di specie, l’A.N.P.A.L. avrebbe dovuto verificare la documentazione depositata dalla ricorrente in data 20 giugno 2017, e dunque entro il termine di 60 giorni previsto dal provvedimento di sospensione per l’adeguamento, e all’esito adottare i provvedimenti di competenza, ma non avrebbe potuto certo disporre una “proroga” della predetta sospensione.

Si premette che l’impugnata proroga è stata esplicitamente adottata ai sensi dell’art. 21 quater della legge n. 241 del 1990.

E l’art. 21 quater della legge n. 241 del 1990 dispone che “2. L'efficacia ovvero l'esecuzione del provvedimento amministrativo può essere sospesa, per gravi ragioni e per il tempo strettamente necessario, dallo stesso organo che lo ha emanato ovvero da altro organo previsto dalla legge. Il termine della sospensione è esplicitamente indicato nell'atto che la dispone e può essere prorogato o differito per una sola volta, nonché ridotto per sopravvenute esigenze. La sospensione non può comunque essere disposta o perdurare oltre i termini per l'esercizio del potere di annullamento di cui all'articolo 21-nonies.”.

La possibilità della P.A. di sospensione degli effetti di un atto amministrativo precedentemente adottato è, quindi, disciplinato, in linea generale, dall'art. 21 quater della L. n. 241/1990. Ne consegue che, trattandosi, appunto, di una norma di carattere generale, la medesima trova applicazione laddove non è specificatamente disposto in modo differenziato. E l’invocato art. 7 del D.M. citato, che rappresenta comunque una norma di livello secondario, disciplina in modo specifico la sospensione dell’autorizzazione provvisoria individuandone in modo puntuale i relativi presupposti nonché anche in via indiretta il relativo termine di scadenza, la cui individuazione, in concreto, non è, pertanto, rimessa alla valutazione discrezionale dell’amministrazione procedente.

La norma secondaria, tuttavia, nulla dispone in ordine alla possibilità di proroga del termine di sospensione e, specificatamente, non prevede espressamente che la proroga della sospensione non è ammessa.

Di tal che deve ritenersi che anche la sospensione dell’autorizzazione provvisoria di cui trattasi è assoggettata alla disciplina di carattere generale di cui all’art. 21 quater della l. n. 241 del 1990.

Tanto premesso, si rileva ulteriormente quanto segue in ordine alla sospensione e alla proroga dei suoi effetti.

La sospensione in via amministrativa concreta un provvedimento di autotutela decisoria “di specie cautelare”;
imprescindibili sono, pertanto, i requisiti a cui l'esercizio del potere di sospensione risulta subordinato, tra i quali figurano in primis la natura cautelare e la durata temporanea;
e, infatti, proprio la necessità della prefissazione di un termine è da ritenersi strumentale all'esigenza di salvaguardia della certezza della posizione giuridica delle parti.

Secondo un consolidato orientamento giurisprudenziale in materia, la proroga di un termine può, pertanto, essere accordata soltanto in pendenza del termine stesso e non, invece, dopo la sua scadenza.

Ne consegue che la proroga presuppone che la sospensione dell’efficacia del provvedimento amministrativo sia in corso e che il termine non sia decorso.

E, quindi, nel caso in cui la proroga sia adottata dopo la scadenza del termine, effettivamente, nel caso in cui la legge lo consenta, si tratta, in realtà, di una rinnovazione che consiste in un nuovo atto identico a quello scaduto, autonomamente impugnabile e la cui legittimità va verificata al momento della sua adozione.

E, con specifico riferimento all’ipotesi di cui trattasi, dalla lettura testuale dell’art. 21 quater emerge che il divieto di reiterare l’atto volto a impedire una “stabilizzazione” degli effetti della sospensione investe soltanto proroga e differimento ma non invece la sospensione in sé.

Ne consegue che una nuova sospensione degli effetti del provvedimento amministrativo favorevole non è in sé e per sé illegittima e, nella fattispecie, la “rinnovazione” della sospensione è stata disposta principalmente ed esplicitamente - sebbene sempre sulla base sostanziale della pretesa irregolarità contributiva della ricorrente - in considerazione dell’intervenuto deposito dei richiesti documentati chiarimenti da parte della ricorrente soltanto il giorno antecedente alla scadenza del termine ultimo di efficacia del provvedimento cautelare della sospensione di tal che la predetta “rinnovazione” della sospensione è esente dalle censure dedotte nel ricorso introduttivo, tenuto, altresì, conto che individua espressamente il termine di scadenza dei suoi effetti al 31.7.2017 che appare compatibile con l’esigenza di verifica sottesa.

Il ricorso per motivi aggiunti è invece fondato nel merito e deve pertanto essere accolto per le considerazioni che seguono che si incentrano essenzialmente sulla circostanza che i motivi posti a sostegno dei due provvedimenti di proroga/rinnovazione della sospensione dell’autorizzazione provvisoria e di revoca definitiva della medesima sono sostanzialmente differenti, con conseguente vulnus delle garanzie partecipative e difensive della ricorrente.

Il provvedimento di revoca è, infatti, testualmente basato sulle note ricevute in data pacificamente successiva all’adozione della proroga/rinnovazione da parte dell’I.T.L., dall’I.N.P.S e dall’I.N.A.I.L.. E, infatti, il provvedimento del 4.7.2017 richiama “le comunicazioni dell’Ispettorato nazionale del lavoro con note del 27 luglio 2017 (prot. n.-OMISSIS-)”, “la comunicazione dell’INPS, pervenuta via pec in data 27 luglio 2017” nonché “la comunicazione dell’INAIL, pervenuta via pec in data 28 luglio 2017”.

Il richiamato art. 7 del d.m. in materia impone effettivamente un’interlocuzione con l’operatore, che deve pertanto avere a oggetto le criticità evidenziate nel provvedimento di sospensione, e rispetto a detti profili deve concentrarsi la successiva valutazione dell’A.N.P.A.L. ai fini del mantenimento dell’autorizzazione o della relativa revoca, di tal che il sopravvenire di circostanze nuove e diverse rispetto a quelle contestate in sospensione, avrebbe dovuto dunque determinare l’A.N.P.A.L. a riaprire il procedimento, e sospendere nuovamente l’autorizzazione sulla base delle predette nuove circostanze, consentendo alla parte di sanare le irregolarità riscontrate e soprattutto di esercitare il contraddittorio sugli individuati nuovi profili di criticità emersi successivamente alla sospensione e alla relativa proroga/rinnovazione, al fine di potere non incorrere nella revoca dell’autorizzazione.

Né colgono nel segno le deduzioni di cui alla memoria difensiva dell’A.N.P.A.L. laddove si appunta sulla natura vincolata della decisione, a fronte dell’acquisizione del D.U.R.C. irregolare, per privare di rilevanza la pacifica circostanza che la revoca è stata basata su fatti emersi successivamente alla proroga/rinnovazione e non resi oggetto di contraddittorio con la parte, atteso che il procedimento di sospensione dell’autorizzazione è esattamente il mezzo attraverso il quale l’interessato è messo nelle condizioni di sanare le eventuali irregolarità riscontrate con la conseguenza che - considerato che il D.U.R.C. irregolare è intervenuto in data successiva alla sospensione e alla proroga/rinnovazione - su di esso la ricorrente non aveva potuto tempestivamente attivarsi prima della revoca, e, pertanto, l’A.N.P.A.L. avrebbe dovuto avviare un nuovo procedimento, per consentire alla ricorrente di attivarsi presso gli Istituti competenti, al fine di ottenere un D.U.R.C. regolare, in modo tale da evitare la revoca definitiva dell’autorizzazione provvisoria. Non può, quindi, sostenersi la natura vincolata della revoca e la legittimità della stessa ai sensi dell’art. 21-octies della l. n. 241 del 1990, come dedotto da parte dell’A.N.P.A.L. sempre nei propri scritti difensivi.

E, infatti, in senso contrario a quanto prospettato da parte dell’A.N.P.A.L. , la normativa speciale di settore di cui al richiamato d.m. del 2003 impone che, al riscontro di irregolarità della tipologia di quelle di cui trattasi nel presente giudizio, l’A.N.P.A.L. , debba aprire l’interlocuzione con l’operatore, consentendogli di sanare la propria posizione.

Il ricorso per motivi aggiunti, pertanto, assorbiti gli ulteriori motivi di censura, è fondato sotto il motivo di censura di cui sopra ”.

Attraverso la surriportata sentenza, quindi, questo Tribunale ha ritenuto legittima la sospensione dell’autorizzazione all’esercizio dell’attività di somministrazione lavoro disposta da A.N.P.A.L con precedente nota del 13 aprile 2017 n. 53 e la sua successiva proroga a tutto il-OMISSIS-, mentre ha sancito l’illegittimità della nota A.N.P.A.L. del -OMISSIS- recante il provvedimento di definitiva revoca della summenzionata autorizzazione.

E ciò rilevando:

- che l’attività provvedimentale di tipo soprassessorio posta in essere da A.N.P.A.L. a partire dal 13 aprile 2017 era stata sorretta da adeguate ragioni giustificative (in considerazione della situazione di diffusa irregolarità sotto il profilo contributivo, assicurativo e previdenziale riscontrata in capo alla ricorrente), sulle quali si era pure registrato un adeguato contraddittorio infraprocedimentale con la ricorrente;

- che, invece, il provvedimento di revoca in data-OMISSIS- aveva valorizzato circostanze diverse (e sopravvenute) rispetto alla menzionata attività soprassessoria e, proprio per questo, era stato adottato in violazione delle prerogative procedimentali della ricorrente, alla quale non era stato consentito di interloquire sulle (rinnovate) contestazioni che l’amministrazione procedente aveva posto alla base della propria attività di secondo grado.

Esaurito l’esame della vicenda procedimentale e processuale presupposta, l’azione risarcitoria prosegue esponendo in punto di fatto che otto giorni dopo la pubblicazione della Sentenza del 12 marzo 2018 n. 2733, con nota del 20 marzo 2018 n. 36 A.N.P.A.L.

- ha riattivato l’autorizzazione provvisoria all’esercizio dell’attività di somministrazione lavoro detenuta dalla ricorrente;

- l’ha contestualmente diffidata a “ fornire prova dell’avvenuta regolarizzazione della propria posizione contributiva e assicurativa entro e non oltre 30 giorni dalla notifica del presente decreto ”.

In riscontro, la ricorrente:

- con nota del 29 marzo 2018 ha depositato l’ordinanza ex art. 669-terdecies c.p.c. emessa in data 12 febbraio 2018 dal Tribunale Civile di Roma e a suo dire comprovante la propria situazione di regolarità contributiva (ma, in realtà, recante una mera affermazione incidenter tantum della illegittimità di un D.U.R.C. emesso da I.N.P.S. in data 5 ottobre 2017 e, quindi, successivamente ai fatti di causa);

- in data 6 aprile 2018 (diciassette giorni dopo l’attivazione del procedimento istruttorio da parte di A.N.P.A.L.) “ non avendo ricevuto alcun riscontro, e oltremodo danneggiata dai comportamenti illegittimi e colpevoli delle Amministrazioni coinvolte ” ha unilateralmente rinunciato all’autorizzazione all’esercizio dell’attività di somministrazione.

Sulla base di tale rinuncia, con atto del giorno -OMISSIS- A.N.P.A.L. ha disposto la definitiva cancellazione della ricorrente dall’albo informatico delle agenzie di somministrazione lavoro con decorrenza a partire dal 6 aprile 2018.

A valle della descritta attività amministrativa e processuale, la ricorrente ha quindi proposto il ricorso ex art. 30 c.p.a. oggetto della presente pronuncia, ravvisando un nesso di causalità diretta tra la nota A.N.P.A.L. -OMISSIS- - con la quale era stata revocata la propria autorizzazione all’esercizio dell’attività di somministrazione lavoro - e il mancato esercizio di siffatta attività per l’intero intervallo temporale corrente tra l’adozione del provvedimento impugnato (appunto, il-OMISSIS-) e il giorno 22 marzo 2018, data in cui l’agenzia – in ottemperanza alla pronuncia di questo Tribunale– ha reso di nuovo efficace l’autorizzazione e, nel contempo, avviato il contraddittorio sulla sussistenza dei requisiti di regolarità contributiva, assicurativa e previdenziale necessari per la sua permanenza in essere (contraddittorio che, come detto, non si è mai instaurato in ragione della scelta della ricorrente di rinunciare unilateralmente all’autorizzazione, a far data dal 06 aprile 2018).

Nella specie la ricorrente ha articolato la menzionata istanza risarcitoria di € 40.732.675,00 ritenendo sussistenti “tutti i presupposti per il riconoscimento della tutela risarcitoria … a) sotto il profilo soggettivo, la colpa dell’Amministrazione nell’adozione del provvedimento dichiarato illegittimo;
b) sotto il profilo oggettivo, un danno ingiusto conseguente al mancato esercizio dell’attività di somministrazione dalla data di adozione della revoca fino alla sentenza di questo Collegio, sia in termini di danno emergente da perdita di fatturato e di redditività, sia in termini di lucro cessante in ragione della perdita di avviamento nella relazione con i propri clienti, sia in termini di danno all’immagine e alla reputazione aziendale;
c) sotto il profilo del nesso causale, la diretta e immediata imputabilità del danno ingiusto al provvedimento illegittimo adottato con colpa dall’ANPAL ”.

In tal senso, la ricorrente ha anche riproposto i mezzi di gravame avverso il provvedimento di revoca (formalizzati con motivi aggiunti depositati in data 16 ottobre 2017 già precedentemente trascritti così come riportati in Sentenza), onde sottoporli al vaglio del Collegio “ ai fini del sindacato sulla presente azione risarcitoria ”.

Si sono costituiti in corso di causa l’ANPAL e il Ministero del lavoro e delle politiche sociali – per il tramite dell’avvocatura erariale – inizialmente con mere memorie di stile ancorché corredate da documenti tra cui – in particolare – la nota I.N.A.I.L. del -OMISSIS- la quale, nel rispondere all’espresso quesito di conoscere “ la situazione debitoria aggiornata della -OMISSIS- Coop. Multiservizi (di seguito -OMISSIS-) in relazione alla sua posizione contributiva e previdenziale… al fine di presentare elementi difensivi nell’ambito del contenzioso instaurato dalla Società in oggetto dinanzi al TAR Lazio ex art. 30 CPA ”, ha espressamente rappresentato la situazione debitoria riportata nello schema che segue

Anno Mese Dipendenti Somma debito Somma credito Saldo

2018 05 1 1.557,00 0,00 1.557,00

2018 04 1 265,00 0,00 265,00

2018 03 1 1.477,00 0,00 1.477,00

2018 02 1 613,00 0,00 613,00

2018 01 1 673,00 0,00 673,00

2017 12 1 669,00 0,00 669,00

2017 11 4.612 1.946.695,00 85.731,00 1.860.964,00

2017 10 1 346,00 0,00 346,00

2017 09 6.505 2.551.829,00 110.876,00 2.440.953,00

2017 08 8 3.453,00 0,00 3.453,00

2017 07 8 3.387,00 0,00 3.387,00

2017 06 8 3.897,00 1,00 3.897,00

Con la medesima nota – ritualmente prodotta in atti e rimasta incontestata - l’I.N.A.I.L ha inoltre rappresentato la presenza di diffuse criticità afferenti

- l’intervallo temporale oggetto del presente giudizio (“ allo stato, ogni richiesta di