Pubblicato il 23/12/2021

N. 02344/2021 REG.PROV.COLL.

N. 00996/2021 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Calabria

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 996 del 2021, proposto da
L.A.B. Laboratorio Analisi Cliniche s.r.l., Laboratorio Analisi dott. Salvatore via s.r.l., Laboratorio Analisi Cliniche s.r.l. e Laboratorio Analisi Cliniche dr. Angelo Tomasso s.a.s., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentate e difese dagli avvocati M G F e V G, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio V G in Diamante, C.Da Vaccuta, loc. Piantine snc;

contro

Commissario ad acta per il Piano di Rientro dai Disavanzi del Settore sanitario della Regione Calabria, rappresentato e difeso dall’Avvocatura Distrettuale Catanzaro, domiciliataria ex lege in Catanzaro, via G. Da Fiore n. 34;
Regione Calabria, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’avvocato Angela Marafioti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Azienda Sanitaria Provinciale di Crotone, non costituita in giudizio;

nei confronti

di Laboratorio Analisi Cliniche Altomari s.r.l., non costituita in giudizio;

per l’annullamento

1) del decreto del Commissario ad acta per l’attuazione del Piano di rientro dai disavanzi del Servizio sanitario Calabrese n. 68 del 5 maggio 2021, avente ad oggetto « Modificazione ed integrazione DCA 82/2020 in applicazione DCA 142/2017 - Aggiornamento domande di aggregazione o di Attività Autonoma - Rete Regionale Laboratori Privati », (a) nella parte in cui prevede – al punto 05 dell’Allegato 1.3 – che l’aggregazione “Biodiagnostica in Rete”, proposta dalle ricorrenti con istanza del 29 dicembre 2020, sarebbe “non conforme”, (b) nella parte in cui rileva – nell’Allegato 3 – la “anomalia” n. 7 (« Scadenza della rete alla data del 31 dic 2020, come previsto da atto notarile di costituzione, depositato in fase di aggregazione. Non risulta pervenuto alcun nuovo atto costitutivo, per cui, conseguentemente, le strutture ad essa afferenti sono da considerare Laboratori Autonomi tutti sottosoglia ») per tutte le ricorrenti e (c) nella parte in cui – al punto 28 dell’Allegato 1.3 – continua a ritenere Laboratorio Analisi Cliniche dr. Tomasso s.a.s. quale componente della “Rete Ippocrate”;

2) della nota pec del 17 maggio 2021 della Regione Calabria;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Commissario ad acta per il Piano di Rientro dai Disavanzi del Settore sanitario della Regione Calabria e della Regione Calabria;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 14 dicembre 2021 la dott.ssa M A e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Le società L.A.B. Laboratorio di Analisi Cliniche s.r.l., Laboratorio Analisi dott. Salvatore Via s.r.l., Laboratorio Analisi Cliniche s.r.l. e Laboratorio Analisi Cliniche dr. Angelo Tomasso s.a.s. hanno impugnato il D.C.A. n. 68 del 5 maggio 2021 di aggiornamento dell’elenco delle reti di laboratori legittimate a operare per conto del servizio sanitario regionale, nella parte in cui non ha riconosciuto la nuova “Biodiagnostica in Rete” (d’ora innanzi anche Rete), nonché la successiva nota regionale del 17 maggio 2021, con cui sono state respinte le osservazioni difensive delle ricorrenti.

1.1. Ai fini della decisione è necessario riassumere le vicende che hanno precorso la costituzione della Rete.

Con D.C.A. n. 142/2017 il Commissario ad acta per il Piano di Rientro dai Disavanzi sanitari regionali ha imposto, ai fini del riconoscimento della legittimazione a operare per conto del servizio sanitario regionale, l’aggregazione in rete dei laboratori privati accreditati che da soli non fossero in grado di raggiungere una soglia minima di attività.

In ottemperanza a tale D.C.A., nel 2017 le società ricorrenti hanno costituito due reti di durata triennale:

- la ex Biodiagnostica in Rete, costituita da L.A.B. Laboratorio di Analisi Cliniche s.r.l., Laboratorio Analisi dott. Salvatore Via s.r.l. e Laboratorio Analisi Cliniche s.r.l.;

- la Rete Ippocrate, di cui faceva parte Laboratorio Analisi Cliniche dr. Angelo Tomasso s.a.s.

In vista della scadenza delle reti al 31 dicembre 2020 la società Laboratorio Analisi Cliniche dr. Angelo Tomasso s.a.s. e le altre società già facenti parte della ex Biodiagnostica in Rete hanno deciso di aggregarsi per l’ulteriore triennio e di tale circostanza hanno notiziato la Regione – ente incaricato dell’istruttoria procedimentale – con nota del 29 dicembre 2020, trasmessa dal rappresentante della ex Biodiagnostica in Rete.

Tuttavia, la costituzione della nuova Biodiagnostica in Rete, nella composizione allargata e destinata a durare per ulteriori tre anni, è avvenuta con atto notarile del 31 marzo 2021, trasmesso alla Regione con nota del 3 aprile 2021, con il quale le società hanno concluso un “contratto di rete senza soggettività giuridica” ai sensi dell’art. 3, commi 4 ter , 4 quater , 4 quinquies , d.l. 5/2009 conv. in l. 33/2009.

1.2. Tanto premesso, con il D.C.A. n. 68/2021, di ricognizione degli aggregati laboratoriali legittimati a operare per conto del servizio sanitario regionale, il Commissario ad acta non ha riconosciuto la nuova Rete perché non era pervenuto tempestivamente l’atto istitutivo e, stante l’intervenuta scadenza delle precedenti reti, ha considerato le società quali laboratori autonomi con attività “sotto soglia”, perciò privi della legittimazione a erogare prestazioni sanitarie a carico della spesa pubblica.

1.3. Le ricorrenti hanno presentato le proprie osservazioni alla Regione Calabria che, però, con nota del 17 maggio 2021 ha risposto che « il Settore si è basato solo su quanto ricevuto nei termini ed in coerenza con le norme del DCA 142 del 2017 », evidenziando che « la nuova rete è stata costituita da atto notarile solamente in data 31 marzo 2021 » e che « l’istruttoria delle autocertificazioni e delle nuove costituende reti è stata effettuata nel mese di febbraio 2021, entro tale data il contratto di rete non era stato né notificato né inoltrato ».

2. Con il ricorso in epigrafe, le società hanno lamentato l’illegittimità del D.C.A. n. 68/2021 e della successiva nota regionale contestando:

- con il primo motivo, l’erroneità dei rilievi mossi dalle autorità e la sussistenza di tutti i presupposti per il riconoscimento della nuova Rete;

- con il secondo motivo, l’ingiustizia manifesta del mancato riconoscimento della Rete, poiché genererebbe un azzeramento dell’accreditamento dei laboratori che la compongono.

3. Si sono costituiti in giudizio sia il Commissario ad acta per il Piano di Rientro dai Disavanzi sanitari sia la Regione Calabria, chiedendo il rigetto del ricorso.

4. La causa è passata in decisione all’udienza pubblica del 14 dicembre 2021.

DIRITTO

5. Come premesso, è in contestazione il mancato riconoscimento della Biodiagnostica in Rete, costituita dalle odierne ricorrenti in sostituzione delle precedenti ex Biodiagnostica in Rete e Rete Ippocrate, ormai cessate per scadenza del termine triennale di durata.

6. Con il primo motivo di ricorso le ricorrenti evidenziano di aver tempestivamente comunicato alla Regione Calabria l’istituzione della nuova Biagnostica in Rete in composizione allargata presentando apposita domanda di riconoscimento secondo il modello contenuto all’Allegato 3 al D.C.A. n. 142/2017, adempimento sufficiente allo scopo, poiché tale D.C.A. non prevede un termine decadenziale per la formalizzazione dell’aggregazione con atto notarile. In ogni caso, tale atto è stato stipulato prima del D.C.A. n. 68/2021 e immediatamente trasmesso alla Regione, che avrebbe dovuto tenerne conto ai fini dell’istruttoria procedimentale.

6.1. Il motivo è infondato, il Collegio ritenendo insuperabile, ai fini del riconoscimento, la mancata costituzione della Rete entro la fine dell’anno 2020, ossia in tempo utile per la programmazione dell’attività sanitaria del 2021.

6.1.1. Come anticipato, il D.C.A. n. 142/2017 ha dato avvio a un processo di efficientamento dell’offerta laboratoriale per mezzo della concentrazione della stessa in capo a strutture ad alto volume di attività. In particolare, solo i laboratori accreditati che, autonomamente o in forma aggregata, raggiungono la soglia minima di 200.000 esami di laboratorio complessivamente erogati per anno possono concludere i contratti ex art. 8 quinquies d.lgs. 502/1992 per l’acquisto delle prestazioni sanitarie.

Sinteticamente, il D.C.A. n. 142/2017 ha previsto che:

1) a partire dal 2017 tutti i laboratori accreditati da soli incapaci di rispettare le soglie devono aggregarsi in rete, scegliendo tra i quattro modelli tipologici messi a disposizione dal D.C.A.;

2) tali strutture devono trasmettere alla Regione, per il tramite del soggetto giuridico che rappresenta la rete, « l’atto con il quale è stata regolamentata la Rete » accompagnato da una « comunicazione contenente:

- il modello organizzativo adottato;

- la natura giuridica dell’aggregazione in Rete costituita;

- l’indicazione delle strutture aggregate e dei soggetti giuridici compongono la Rete, con specifica del ruolo assunto da ciascuna struttura e del numero di prestazioni rese da ciascuna;

- la sede legale del soggetto giuridico dotato di rappresentanza, i dati del legale rappresentante;

- i dati del referente clinico organizzativo;

- la durata della Rete che non può essere inferiore a tre anni;

- copia di eventuali contratti che regolamentano il trasferimento dell’esecuzione di esami presso altre sedi;

- il cronoprogramma di realizzazione degli interventi/adeguamenti se necessari » (punto 2.9 Allegato 1 al D.C.A. n. 142/2017);

3) sulla scorta dell’istruttoria regionale, il Commissario ad acta adotta un atto di ricognizione dei soggetti legittimati a operare per conto del servizio sanitario (funzione, questa, svolta per l’anno corrente dal D.C.A. n. 68/2021 qui in contestazione);

4) sulla base della ricognizione effettuata, il Commissario ad acta attribuisce alle varie Aziende sanitarie (A.S.P.) le risorse necessarie per l’acquisito, per ciascun anno, delle prestazioni dai laboratori accreditati riconosciuti;

5) infine, le A.S.P. concludono, con ciascun rappresentante delle reti, i contratti per l’acquisto annuale di prestazioni laboratoriali a carico del servizio sanitario.

6.1.2. Per quanto sopra esposto, il sistema (a partire dal parametro di valutazione della soglia di attività) è impostato su base annuale e ciò è funzionale a garantire l’ordinata programmazione della spesa sanitaria, anch’essa svolta su base annuale, e la contrattualizzazione, sempre di anno in anno, delle strutture private. A riprova di ciò, il D.C.A. n. 142/2017 stabilisce altresì che « ogni struttura può esercitare il diritto di recesso che ha efficacia solo alla scadenza naturale del contratto di remunerazione sottoscritto dalla Rete » e che « l’eventuale adesione ad altra Rete non può avvenire in corso d’anno, ma esclusivamente alla scadenza naturale del contratto di remunerazione sottoscritto dalla Rete » (punto 2.5 Allegato 1 al D.C.A. n. 142/2017). Dalla disposizione si evince che ciascuna aggregazione deve essere cristallizzata per ciascun anno, sicché i recessi e le adesioni, ancorché esercitati nel corso dell’esercizio, hanno efficacia alla fine dello stesso e valgono per l’anno successivo.

6.1.3. Ne consegue che anche le nuove reti devono essere costituite entro la fine di ciascun anno per poi poter essere riconosciute, contemplate nella programmazione della spesa sanitaria e, infine, contrattualizzate. Se è vero che il D.C.A. non prevede un termine puntuale di decadenza per la trasmissione dell’atto istitutivo della rete, è anche vero che la necessità di costituirsi in tempo utile per la programmazione sanitaria si ricava dal sistema. Allo stesso modo avviene, del resto, per l’accreditamento ex art. 8 quater d.lgs. 502/1992: ove, infatti, una struttura sanitaria venga accreditata nel corso dell’anno, deve comunque attendere l’anno successivo per essere contemplata nella determinazione dei tetti di spesa e per essere poi contrattualizzata.

6.1.4. Senonché parte ricorrente sostiene che, affinché la nuova Rete possa essere contemplata nel D.C.A. di ricognizione dell’anno venturo, sia sufficiente inviare alla Regione, entro la fine dell’anno precedente, la domanda di riconoscimento, ritenendo che dal D.C.A. n. 142/2017 emerga « un’articolazione temporale bifasica per la costituzione di una nuova Rete: una prima fase in cui si manifesta la volontà di costituire una nuova Rete, una seconda fase in cui si dà luogo alla formale costituzione della nuova Rete », rispondendo inoltre « a logica che, prima di procedere alla formalizzazione con atto notarile, la “Domanda di Adesione alla riorganizzazione della Rete dei laboratori analisi privati”, attraverso la quale è stata manifestata la volontà di costituire una nuova Rete, abbia avuto l’approvazione commissariale » (cfr. memoria difensiva depositata in vista dell’udienza di discussione). La tesi, per quanto suggestiva e ben argomentata, non può essere condivisa.

6.1.5. Il punto 2.9 dell’Allegato 1 al D.C.A. n. 142/2017, innanzi riportato, stabilisce che le aggregazioni laboratoriali che intendono ottenere il riconoscimento devono trasmettere alla Regione sia « l’atto con il quale è stata regolamentata la Rete » sia una « comunicazione » contenente le informazioni principali della rete. Ebbene, la « comunicazione » in discorso altro non è che la domanda di riconoscimento, poiché le informazioni in essa contenute (per come indicate nel modello di domanda di cui all’Allegato 3 al D.C.A.) sono le medesime elencate al punto 2.9. Altra cosa è, dunque, « l’atto con il quale è stata regolamentata la Rete », che corrisponde all’atto costitutivo della stessa e che – come si ricava anche dall’utilizzo della locuzione « è stata regolamentata » – non può seguire l’invio della domanda di riconoscimento. In senso contrario non milita il fatto che nel modello di domanda di riconoscimento è previsto che le strutture laboratoristiche debbano dichiarare che « il Laboratorio Aggregato si impegna a realizzare … il modello organizzativo » (cfr. Allegato 3 al D.C.A. n. 142/2017): la “realizzazione” oggetto della dichiarazione d’impegno non è la costituzione della rete, ma la sua attuazione concreta mediante la dotazione della strumentazione, del personale e dei punti fisici deputati allo svolgimento dell’attività nonché l’esecuzione delle prestazioni laboratoriali.

6.1.6. In definitiva, è lo stesso D.C.A. a prescrivere la trasmissione dell’atto istitutivo della rete assieme alla domanda di riconoscimento. Si badi che tale prescrizione non è meramente formalistica, essendo al contrario rispondente alla funzione ricognitiva del provvedimento demandato all’organo commissariale e, più in generale, alla corretta programmazione della spesa sanitaria. Infatti, contrariamente a quanto prospettato dalle ricorrenti, il decreto commissariale (quivi assunto con D.C.A. n. 68/2021) è un atto “ricognitivo” e non “autorizzatorio”: esso non assente ex ante la costituzione di una nuova rete – posto che non è previsto un controllo preventivo pubblico su siffatto atto di autonomia negoziale – bensì riconosce ex post l’intervenuta formazione dell’aggregazione. Inoltre, giacché il riconoscimento è strumentale a individuare la platea dei soggetti che possono operare per conto del servizio sanitario e, dunque, la base per distribuire le risorse annuali alle A.S.P., è imprescindibile che questi siano costituiti già all’inizio dell’anno. Del resto, non potrebbero operare per il servizio pubblico né essere remunerati per il periodo in cui non si sono ancora aggregati. In conclusione, affinché la rete possa essere riconosciuta ai fini della pianificazione e contrattualizzazione del 2021, è necessario che essa sia stata già costituita entro la fine del 2020.

6.1.7. Da ultimo, occorre precisare che non può ammettersi il riconoscimento di una rete “informale” (i.e. costituita in forma orale) che venga successivamente recepita in un atto notarile. La formalizzazione del contratto quantomeno per iscritto è richiesta dal medesimo D.C.A. n. 142/2017, laddove impone di trasmettere alla Regione « l’atto con il quale è stata regolamentata la Rete » (punto 2.9 Allegato 1 al D.C.A. n. 142/2017). Ma, più in generale, il contratto di rete, quand’anche non dia vita a un nuovo soggetto giuridico, deve comunque rivestire una forma per consentirne l’iscrizione al registro delle imprese. L’art. 3, comma 4 quater , d.l. 5/2009 conv. in l. 33/2009 stabilisce che « il contratto di rete è soggetto a iscrizione nella sezione del registro delle imprese presso cui è iscritto ciascun partecipante e l’efficacia del contratto inizia a decorrere da quando è stata eseguita l’ultima delle iscrizioni prescritte a carico di tutti coloro che ne sono stati sottoscrittori originari ». La disposizione in esame si riferisce specificamente alle reti “deboli” (i.e. senza soggettività giuridica), perché per le reti “forti” è prescritta espressamente la forma dell’atto pubblico, della scrittura privata autenticata o dell’atto firmato digitalmente (cfr. art. 3, comma 4 quater , ultimo periodo). L’iscrizione al registro delle imprese, che è possibile in tanto in quanto l’atto sia rivestito della forma minima ad publicitatem , cioè la scrittura privata autenticata (cfr. artt. 2189, comma 2, cod. civ. e 11, comma 4, d.p.r. 581/1995), costituisce, dunque, presupposto di efficacia ex nunc del contratto, quantomeno nei confronti dei terzi. Pertanto, fino a che non sia dotato della forma richiesta e non sia iscritto a carico di ciascun componente, il contratto di rete – quand’anche già concluso in forma orale o per facta concludentia – è inopponibile all’amministrazione. Ne consegue che una rete informale è insuscettibile di riconoscimento ai fini della programmazione sanitaria e della contrattualizzazione.

7. Si procede dunque all’analisi del secondo motivo di ricorso, sviluppato in subordine rispetto al primo. Con esso si sostiene che, poiché le società sono tutte accreditate ma da sole non raggiungono la soglia minima di attività, la possibilità aggregativa debba essere loro massimamente garantita. Non sarebbe legittimo privare del riconoscimento una rete dotata di tutti i requisiti sostanziali per ragioni puramente formali (i.e. la mancata stipula dell’atto notarile entro il 31 dicembre 2020), poiché ciò equivarrebbe ad azzerare il valore dell’accreditamento. Il riscontro di un deficit formale avrebbe al più imposto all’amministrazione di attivare il soccorso istruttorio, invitando le società alla formalizzazione della rete.

7.1. Il motivo è infondato per ragioni in parte già espresse. La tempestiva stipula dell’atto notarile di costituzione della rete (o, quantomeno, di un atto scritto documentabile e idoneo a far acquisire efficacia al contratto) non è un adempimento formale, bensì essenziale alla ricognizione delle strutture in tempo utile per la corretta programmazione della spesa sanitaria. Inoltre, poiché la rete costituita informalmente è inopponibile all’amministrazione, la mancanza di tale atto impedisce di riscontrare un’aggregazione efficace e, come tale, idonea a operare per conto del servizio sanitario, determinando un deficit non di forma ma di sostanza, non recuperabile, dunque, neppure con il soccorso istruttorio.

7.2. Il mancato riconoscimento non determina, al contempo, l’azzeramento dell’accreditamento, poiché, da un lato, quest’ultimo è condizione necessaria ma non sufficiente per l’erogazione di prestazioni laboratoriali, e, dall’altro lato, proprio la perduranza dell’accreditamento permette alle strutture di aggregarsi per l’anno successivo senza necessità di preventivi atti di assenso.

8. S’impone, dunque, il rigetto del ricorso. Tuttavia, stante la novità e la complessità delle questioni affrontate, le spese processuali vengono compensate.