Pubblicato il 13/01/2023

N. 00046/2023 REG.PROV.COLL.

N. 00408/2019 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Piemonte

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 408 del 2019, integrato da motivi aggiunti, proposto da
Strada dei Parchi S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati A C, V F e S D C, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato P M C A D G in Torino, corso Re Umberto, n. 23;

contro

Autorità di Regolazione dei Trasporti, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa ex lege dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato di Torino e presso la stessa domiciliata in Torino, via dell'Arsenale, n. 21;

nei confronti

Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, non costituito in giudizio;

per l'annullamento

I. Per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

- della Delibera n. 16/2019 posta in consultazione dall'Autorità di Regolazione dei Trasporti avente ad oggetto il “Sistema tariffario di pedaggio relativo alle concessioni di cui all'art. 43, del D.L. 201/2011 come richiamato dall'art. 37 del medesimo decreto”.

II. Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati in data 25 settembre 2019:

- della delibera dell'Autorità di Regolazione dei Trasporti n. 66/2019 del 19.6.2019, ivi incluso l'allegato A, avente ad oggetto il “Sistema tariffario di pedaggio relativo alla Convenzione Unica ANAS S.p.A. – Strada dei Parchi S.p.A.”, e la presupposta Relazione istruttoria degli uffici;

- di ogni atto presupposto, consequenziale o comunque connesso rispetto a quelli impugnati.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio dell’Autorità di Regolazione dei Trasporti;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 12 ottobre 2022 la dott.ssa Valentina Caccamo e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Strada dei Parchi S.p.A. (di seguito solo “Strada dei Parchi”) è l’attuale concessionaria della rete autostradale costituita dalle Autostrade A24 ed A25, come tale individuata a seguito di una procedura selettiva condotta da ANAS S.p.A. ai sensi della legge n. 104/1994 per l’affidamento della gestione della rete autostradale costituita dalle Autostrade A24 ed A25, nonché per la progettazione e costruzione della seconda carreggiata nel tratto Villa Vomano – Teramo e per l’adeguamento a tre corsie del tratto della A24 tra la barriera di Lunghezza (Roma Est) e Via Palmiro Togliatti. I rapporti tra il concedente e la società concessionaria sono stati regolati con la sottoscrizione della Convenzione Unica del 18.11.2009 (di seguito solo “Convenzione”).

2. Con gli odierni ricorsi, Strada dei Parchi ha impugnato i provvedimenti, meglio indicati in epigrafe, con cui l’Autorità di Regolazione dei Trasporti (di seguito solo “ART” o “Autorità”) ha avviato, istruito e concluso il procedimento per l’approvazione del nuovo sistema tariffario di pedaggio da applicarsi alla citata Convenzione. Il nuovo sistema è basato sul metodo del price cap, con determinazione dell'indicatore di produttività X a cadenza quinquennale per ciascuna concessione, ai sensi dell’articolo 37, comma 2, lettera g), del D.L. n. 201/2011, come modificato dall’articolo 16, comma 1, del D.L. n. 109/2018, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 130/2018.

3. Con il gravame introduttivo, Strada dei Parchi ha impugnato la delibera ART n. 16/2019 di avvio del procedimento per la definizione del nuovo meccanismo di pedaggio, articolando un unico motivo di ricorso rubricato “ violazione e falsa applicazione di legge: artt. 37 e 43, D.L. 6.12.2011, n. 201; art. 16, comma 1, lett. a), D.L. 28.9.2018 n. 109; art. 3, legge n. 241/1990 violazione della convenzione unica del 18.11.2009 eccesso di potere per sviamento, manifesta carenza di istruttoria, difetto di motivazione, contraddittorietà incompetenza e nullità per carenza assoluta di attribuzione ”, nel quale vengono contestati plurimi profili di incostituzionalità e incompatibilità con il diritto eurounitario del nuovo sistema tariffario, nonché taluni aspetti tecnici della regolamentazione introdotta dall’Autorità.

4. Con ricorso per motivi aggiunti, viene impugnata la delibera dell’ART n. 66/2019 avente ad oggetto il “ Sistema tariffario di pedaggio relativo alla Convenzione Unica ANAS S.p.A. – Strada dei Parchi S.p.A. ”, reiterando le doglianze già sviluppate nel ricorso introduttivo e deducendo ulteriori censure attinenti alla costruzione del modello tariffario.

5. Si è costituita in giudizio l’ART per resistere al gravame, eccependo preliminarmente l’inammissibilità del ricorso per carenza di interesse, in quanto il nuovo sistema tariffario entrerà in vigore solo all’esito del procedimento ancora in corso previsto dall’art 43, del D.L. 201/2011, e chiedendo il rigetto del ricorso nel merito in quanto infondato.

6. All’udienza pubblica del 12.10.2022 la causa è stata trattenuta in decisione.

7. Precisa preliminarmente il Collegio che, per maggiore chiarezza espositiva, le censure con analogo contenuto articolate nel ricorso introduttivo e in quello per motivi aggiunti verranno scrutinate unitariamente.

7.1. Ciò detto, si può prescindere dall’esame dell’eccezione preliminare di inammissibilità del gravame introduttivo per carenza di interesse, formulata dall’ART, perché l’impugnativa è complessivamente infondata e deve essere respinta nel merito, come di seguito illustrato.

8. Con un primo ordine di censure (motivo 1, punti I.a e I.a.1 del ricorso introduttivo e dei motivi aggiunti), la ricorrente lamenta che la delibera ART n. 16/2019 si ingerirebbe d’imperio nel rapporto concessorio in essere con il concedente, pretendendo di modificare autoritativamente e unilateralmente il procedimento di calcolo del regime tariffario previsto in Convenzione. In questo modo, il provvedimento impugnato verrebbe a incidere sulla sostenibilità e sulla complessiva programmazione finanziaria del rapporto concessorio, sovvertendo l’assetto di interessi pattuito fra le parti, in contrasto con il fondamentale principio pacta sunt servanda . Inoltre, una lettura dell’art. 37, comma 2, lett. g), del D.L. n. 201/2011 orientata alla luce del diritto eurounitario e dei precetti costituzionali di certezza del diritto e legittimo affidamento imporrebbe di limitare l’ammissibilità del potere regolatorio dell’ART in materia tariffaria solo alle “nuove concessioni”, non a quelle già assentite; nella fase di esecuzione del rapporto negoziale, infatti, sarebbe illegittimo l’esercizio di qualunque potere che vada ad incidere sulle clausole contrattuali. La delibera impugnata, poi, sarebbe viziata anche da sviamento di potere atteso che, avendo Strada dei Parchi ottenuto l’aggiudicazione della concessione a seguito di una procedura ad evidenza pubblica, non vi sarebbe esigenza di “ stimolare la concorrenza per confronto ” e, anzi, ammettendo oggi un intervento autoritativo di modifica unilaterale del regime tariffario, si finirebbe per falsare i termini del meccanismo competitivo esplicatosi in sede di gara.

Infine, la ricorrente lamenta il contrasto con il diritto euro-unitario e con la Costituzione dell’art. 37, comma 2, lett. g), D.L. 6.12.2011, n. 201, ove interpretabile nel senso fatto proprio dall’Autorità. Infatti, dette fonti sovraordinate escluderebbero la possibilità, nei rapporti di durata, di modificare unilateralmente l’equilibrio del rapporto e le condizioni in forza delle quali l’aggiudicatario ha maturato un affidamento legittimo nelle decisioni pubbliche.

Le doglianze non sono condivisibili.

8.1 Rileva il Collegio come le censure sopra sintetizzate siano state scrutinate e ritenute infondate nella sentenza del Consiglio di Stato del 5.10.2022, n. 3484, resa con riferimento ad altra concessione autostradale in un caso analogo a quello oggi sub iudice , le cui argomentazioni possono essere estese anche alla presente vicenda contenziosa.

8.2. L’art. 37, comma 2, lett.a) del D.L. n. 201/2011 attribuisce all’ART il compito di garantire “ secondo metodologie che incentivino la concorrenza, l'efficienza produttiva delle gestioni e il contenimento dei costi per gli utenti, le imprese e i consumatori, condizioni di accesso eque e non discriminatorie alle infrastrutture ferroviarie, portuali, aeroportuali e alle reti autostradali ”, definendo “ i criteri per la fissazione da parte dei soggetti competenti delle tariffe, dei canoni, dei pedaggi, tenendo conto dell'esigenza di assicurare l'equilibrio economico delle imprese regolate, l'efficienza produttiva delle gestioni e il contenimento dei costi per gli utenti, le imprese, i consumatori ”. La norma stabilisce che, con particolare riferimento al settore autostradale, i sistemi tariffari dei pedaggi siano “ basati sul metodo del price cap, con determinazione dell'indicatore di produttività' X a cadenza quinquennale per ciascuna concessione”. Come evidenziato dal Consiglio di Stato nel ribadire la legittimazione dell’ART nella regolamentazione dei sistemi tariffari autostradali, “ si è pertanto in presenza di un potere di intervento attribuito all’Autorità ed esercitato dalla stessa mantenendosi all’interno del perimetro definito dalle disposizioni normative che lo regolano ”.