N. 00216/2011 REG.PROV.COLL.

N. 01512/2010 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana

(Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

ex artt. 60 e 74 cod. proc. amm.;
sul ricorso numero di registro generale 1512 del 2010 e sui relativi motivi aggiunti, proposti da Esedra s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati C B e V C, con domicilio eletto presso quest’ultimo in Firenze, via dei Rondinelli n.2;

contro

Provincia di Firenze, in persona del Presidente in carica, rappresentata e difesa dagli avvocati F D S ed E P (quanto alla costituzione in giudizio a seguito del ricorso principale), e dall’avvocato E P (in relazione alla difesa avverso i motivi aggiunti), ed elettivamente domiciliata presso il loro ufficio in Firenze, via dei Ginori n.10;
Regione Toscana, in persona del Presidente pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Giuseppe Vincelli, ed elettivamente domiciliata in Firenze, piazza dell'Unità Italiana n. 1;
Provincia di Pisa e Provincia di Livorno, in persona del rispettivo Presidente in carica, non costituite in giudizio;
Comune di Pontedera, in persona del Sindaco pro tempore, non costituito in giudizio;

nei confronti di

Gi.Oil s.r.l., in persona del legale rappresentante in carica, rappresentata e difesa dall'avv. Antonio Stancanelli, con domicilio eletto presso il suo studio in Firenze, via Masaccio n.172;

per l'annullamento (quanto al ricorso principale)

- del provvedimento della Provincia di Firenze prot. n. 190518/2010 del 14 maggio 2010, ricevuto in data 19 maggio 2010, avente ad oggetto “S.G.C. Firenze Pisa Livorno – Realizzazione aree di servizio in fregio alla viabilità. Direttive Regione Toscana. Inefficacia N.O. per impianto al km 54+200 dx Comune di Pontedera”;

- della deliberazione della Giunta Regionale n. 81 del 1° febbraio 2010 nella parte relativa all’Elaborato D) “Verbale tavolo congiunto Regione Province sulla SGC FI-PI-LI del 11/01/2010” della Direzione Generale delle Politiche Territoriali ed Ambientali di approvazione dello “Studio per l’individuazione di tratti viari idonei alla realizzazione di stazioni rifornimento carburante”, con particolare riferimento alla “Planimetria identificativa Aree di Servizio – Tratto Pisa – Tav. 5” ed alla relativa relazione;

- nonché di ogni altro atto connesso;

nonché per l’annullamento (chiesto con motivi aggiunti di ricorso)

- del provvedimento n. 29423 del 30 luglio 2010 della Provincia di Firenze, avente ad oggetto “S.R. FI-PI-LI “Strada regionale FI-PI-LI” – al Km 70, 440 lato Dx, TITIGNANO - concessione per occupazione permanente di spazi ed aree pubbliche con realizzazione impianto carburanti – Richiedente GI.OIL S.r.l. – Tipologia: Accessi Impianti Carburante – Comune: CASCINA” conosciuto dalla ricorrente in data 11 ottobre 2010;

- nonché di ogni altro atto connesso, ancorché ignoto alla ricorrente, ivi compresa, per quanto occorrer possa, la nota della Direzione Mobilità della Provincia di Firenze prot. n. 0222625/2009 dell’11 maggio 2009, relativa a “S-G.C. Firenze Pisa Livorno – Parere preliminare per la realizzazione di una stazione di servizio ubicata nel Comune di Cascina al km 70+440 dx sul ramo Pontedera-Pisa”;
nonchè di tutti gli atti impugnati con il ricorso introduttivo.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti i motivi aggiunti depositati in giudizio in data 22 novembre 2010;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Provincia di Firenze, della Regione Toscana e di Gi.Oil s.r.l.;

Viste le memorie difensive delle parti;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 17 dicembre 2010 il dott. G B e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Sentite le stesse parti ai sensi dell'art. 60 cod. proc. amm.;

Premesso quanto segue.

In data 15/7/2009 la ricorrente ha presentato al Comune di Pontedera domanda di permesso di costruire per la realizzazione di una stazione di servizio di carburanti per autotrazione ad uso pubblico in località Santa Lucia, lungo il lato destro della strada di grande comunicazione Firenze-Pisa-Livorno.

Successivamente l’istante, con richiesta del 27/7/2009, ha avviato la procedura per la realizzazione degli accessi carrabili sulla medesima strada, ottenendo dalla Provincia di Firenze, in data 18/9/2009, il nulla osta preliminare ai fini della salvaguardia della sicurezza stradale e della fluidità del traffico (costituente parere tecnico per la localizzazione dell’opera in relazione alle caratteristiche geometriche e strutturali della strada). Il predetto atto conteneva la precisazione che “la Regione…esaminerà la questione emanando le opportune direttive al riguardo, in mancanza delle quali la scrivente amministrazione non potrà rilasciare provvedimenti di concessione per apertura di nuovi accessi ad aree di servizio” e che “i termini del procedimento della richiesta pervenuta decorreranno nuovamente successivamente alla emanazione delle direttive regionali”.

E’ seguito il rilascio, da parte del Comune, del permesso di costruire n.91/2009 e dell’autorizzazione unica n.1/2009 per l’installazione e l’esercizio del nuovo impianto di distribuzione di carburanti.

La Provincia di Firenze, con provvedimento del 14/5/2010, alla luce di sopravvenute direttive approvate con deliberazione della giunta regionale n.81 del 1° febbraio 2010, ha dichiarato privo di efficacia il nulla osta già rilasciato.

Avverso tale determinazione e gli atti connessi la ricorrente è insorta deducendo:

1) violazione dell’art.97 della Costituzione, nonché degli artt.3, 13 e 22 del d.lgs. n.285/1992, dell’art.45 del D.P.R. n.495/1992, dell’art.83 bis della legge n.133/2008, del D.M. 5/11/2001 e del D.M. 19/4/2006;
eccesso di potere per travisamento dei fatti e difetto dei presupposti, incompletezza e difetto di istruttoria;

2) violazione dell’art.97 della Costituzione e degli artt.1, 3, 21 octies e 21 nonies della legge n.241/1990;
eccesso di potere per difetto di motivazione, incompletezza e difetto di istruttoria, contraddittorietà tra atti;
violazione del giusto procedimento;

3) violazione dell’art.97 della Costituzione e dell’art. 1 della legge n.241/1990;
eccesso di potere per travisamento dei fatti e difetto dei presupposti, incompletezza e difetto di istruttoria;
violazione del giusto procedimento.

Nell’ottobre 2010 la ricorrente è venuta a conoscenza del fatto che in data 15/4/2009 la società Gi.Oil aveva presentato alla Provincia di Firenze domanda di autorizzazione a realizzare una stazione di servizio sul lato destro della strada de qua, in corrispondenza del Km. 70+440, cui era seguito in data 11/5/2009 il rilascio del nulla osta preliminare (non condizionato, a differenza del nulla osta rilasciato successivamente a Esedra s.r.l., all’adozione delle direttive regionali, e dichiaratamente teso a dotare entrambe le carreggiate, sia in direzione Pontedera che in direzione Pisa, degli stessi servizi) e in data 30/7/2010 la concessione per la realizzazione degli accessi alla realizzanda stazione di rifornimento.

La Provincia, con nota dell’11/10/2010 (documento n.26 depositato in giudizio dalla deducente) ha precisato che l’impianto proposto dalla controinteressata rappresenta, secondo i criteri adottati dai dirigenti dell’epoca, una corretta uniformità del livello di servizio offerto sul ramo Pontedera-Pisa, sul quale esistono due aree di servizio sulla carreggiata sinistra e una sola sulla carreggiata destra, cosicchè l’impianto di Gi.Oil s.r.l. va a completare la situazione sul tracciato della Firenze-Pisa-Livorno, dove gli impianti esistenti hanno il rispettivo corrispondente sulla carreggiata opposta.

La sequenza cronologica degli atti caratterizzante la vicenda in esame è così riassumibile: a) in data 15/4/2009 la controinteressata ha presentato alla Provincia domanda di autorizzazione (per realizzazione di stazione di servizio al km.70+440, lato destro, sul ramo Pontedera Pisa);
b) in data 11/5/2009 la Provincia ha rilasciato alla controinteressata stessa il nulla osta (parere preliminare) alla realizzazione dell’impianto, con prescrizioni (documenti n.1 depositato in giudizio da quest’ultima);
c) in data 27/7/2009 la ricorrente ha presentato domanda di autorizzazione alla Provincia (per stazione di servizio al km.54+200, lato destro, sul ramo Firenze Pontedera);
d) in data 18/9/2009 la Provincia ha rilasciato alla ricorrente stessa nulla osta preliminare, con l’avvertenza che in mancanza di direttive regionali non sarà possibile rilasciare concessioni per apertura di nuovi accessi ad aree di servizio (documento n.6 dell’esponente);
e) nel novembre 2009 è stata redatta relazione tecnica, per la Regione e le province di Firenze, Pisa e Livorno, con la quale sono stati definiti i criteri d’individuazione dei tratti idonei alla localizzazione di stazioni di rifornimento di carburanti (documento n.15/a della deducente);
f) in data 11/1/2010 la Regione e le province di Firenze, Pisa e Livorno, riunite in tavolo congiunto avente ad oggetto la S.G.C. Firenze – Pisa - Livorno, nell’affrontare il tema delle richieste di apertura di nuove aree di ristoro/carburante pervenute alla Provincia di Firenze in seguito all’entrata in vigore della legge n.133/2008, hanno indicato come possibile soluzione quella di permettere l’apertura di 2 nuove aree carburante (una per senso di marcia) onde garantire un adeguato livello di servizio, e hanno ipotizzato l’indizione di gara con parametri di valutazione legati, ad esempio, all’ubicazione e ad aspetti urbanistici e ambientali (documento n.14 della ricorrente);
g) in data 1/2/2010 la giunta regionale, con deliberazione n.81, ha approvato il verbale relativo al suddetto tavolo congiunto (documento n.14 depositato in giudizio contestualmente al gravame);
h) in data 14/5/2010 la Provincia, ad esito della citata deliberazione regionale n.81 del 1/2/2010, ha dichiarato l’inefficacia del nulla osta preliminare rilasciato alla ricorrente (documento n.12 depositato con il ricorso);
i) in data 30/7/2010 la Provincia ha rilasciato alla controinteressata Gi. Oil la concessione avente ad oggetto l’occupazione permanente di spazi e aree pubbliche per la realizzazione della stazione di rifornimento (documento n.29 depositato dall’esponente).

Quest’ultimo provvedimento è stato impugnato dalla ricorrente con motivi aggiunti, deducendo:

4) violazione dell’art.97 della Costituzione, nonché degli artt.3, 13 e 22 del d.lgs. n.285/1992, dell’art.45 del D.P.R. n.495/1992, del D.M. 5/11/2001 e del D.M. 19/4/2006;
eccesso di potere;

5) violazione dell’art.97 della Costituzione;
eccesso di potere per irragionevolezza, illogicità manifesta e disparità di trattamento.

Si sono costituiti in giudizio la Provincia di Firenze, la Regione Toscana e la società controinteressata.

Alla camera di consiglio del 17 dicembre 2010 la causa è stata posta in decisione.

Ciò premesso, il Collegio osserva quanto segue.

In via preliminare occorre soffermarsi sulle questioni in rito.

E’ stata eccepita l’inammissibilità dei motivi aggiunti per carenza di interesse, sull’assunto che gli impianti della ricorrente e della controinteressata distano tra loro oltre 16 km. e sono separati da due altre stazioni di servizio e da sei uscite/entrate dalla/nella strada, cosicchè interessano bacini di utenza diversi tra loro.

L’obiezione è infondata.

Il Collegio non ignora l’orientamento secondo cui impianti lontani tra loro e separati da varie uscite/entrate lungo la strada interessano flussi veicolari diversi, con conseguente difetto del requisito della vicinitas (TAR Toscana, III, 6/11/2007, n.3575).

Tuttavia occorre considerare che nel caso di specie rileva un contingentamento delle concessioni, palesato nel nulla osta preliminare rilasciato alla ricorrente (“questa amministrazione…ritiene rientri nell’ambito discrezionale dell’ente proprietario…l’individuazione del numero delle aree di servizio…” - documento n.6 -) e legittimo se suffragato da ragioni di salvaguardia della sicurezza e fluidità del traffico sulle quali può interferire la concentrazione di stazioni di rifornimento. La limitazione numerica trova conferma nel verbale di riunione del tavolo congiunto dell’11/1/2010, approvato dalla giunta regionale con deliberazione n.81 del 1/2/2010 (“Si affronta il tema delle richieste di apertura di nuove aree di ristoro/carburante sulla S.G.C. Fi-Pi-Li che sono pervenute alla Provincia di Firenze, in buon numero in seguito all’entrata in vigore della legge n.133/2008…In seguito indica come possibile soluzione, al fine di garantire un adeguato livello di servizio, quella di permettere l’apertura di 2 nuove aree di carburante, una per senso di marcia…Valutazioni su un ulteriore aumento delle aree di servizio potranno essere possibili solo quando lo stato dell’infrastruttura sarà a regime e si potrà valutare in modo diverso il suo livello di servizio”), costituente il documento n.14 depositato in giudizio dalla deducente.

Sotto quest’ultimo profilo sussiste pertanto l’interesse a proporre i motivi aggiunti.

Entrando nel merito della trattazione della causa, si osserva quanto segue.

Con la prima censura la ricorrente contesta, tra l’altro, la legittimità della motivazione dell’impugnata declaratoria di inefficacia, costituita dall’ipotesi di indire una gara per la scelta della localizzazione con parametri di valutazione ancora da definire, e lamenta l’erronea applicazione dei criteri dettati dall’art.45 del D.P.R. n.495/1992 e dai D.M. 19/4/2006 e 5/11/2001, evidenziando che il proprio progetto è coerente con il punto 2 delle norme tecniche allegate alla circolare A.N.A.S. n.3 del 2008 e deducendo quindi, tra l’altro, l’incompletezza e il difetto di istruttoria.

Il rilievo è fondato nei sensi appresso indicati.

La Regione Toscana, con deliberazione di giunta n.81/2010, in approvazione del verbale del tavolo congiunto tra Regione e Province dell’11/1/2010, ha prospettato la soluzione di permettere l’apertura di due nuove aree di rifornimento di carburante (una per senso di marcia), ipotizzando allo scopo l’indizione di gara (pagina 5 della memoria depositata in giudizio dalla Regione in data 24/9/2010). Tale deliberazione, al tempo stesso, assume a presupposto una distanza minima di mille metri tra le aree previste per stazioni di rifornimento e intersezioni, ma non prende a riferimento per la misurazione l’asse di intersezione ex D.M.19/4/2006: la relazione tecnica assunta a presupposto della deliberazione regionale (documento n.15/a della società istante) da un lato si prefigge di individuare i tratti idonei, in termini di sicurezza della circolazione, ad accogliere stazioni di rifornimento di carburante, facendo dichiarata applicazione del citato D.M., dall’altro valuta le distanze dal punto di termine della corsia di accelerazione della discontinuità al punto di inizio della corsia di decelerazione della successiva discontinuità, e non tra l’asse dell’accesso e l’asse dell’intersezione cui fa riferimento il D.M. medesimo.

L’art.83 bis del d.l. n.112/2008, convertito nella legge n.133/2008, stabilisce al comma 17 che, in ossequio al principio di tutela della concorrenza, l’installazione di un impianto di distribuzione di carburanti non può essere subordinato al rispetto di vincoli, con finalità commerciali, relativi a contingentamenti numerici.

Ciò premesso, si osserva che la limitazione quantitativa delle stazioni di servizio e relativi accessi da autorizzare è possibile solo allorquando vi siano documentate ragioni di sicurezza o di tutela della fluidità della circolazione e della visibilità della strada, ai sensi dell’art.24, comma 4, del d.lgs. n.285/1992, nonché dell’art.60, commi 3 e 4, del D.P.R. n.495/1992, costituenti le norme di riferimento per l’installazione di aree di servizio per il rifornimento, nonché, quanto ai relativi accessi sulla strada pubblica, ai sensi dell’art.22 del d.lgs.n.285/1992 e dell’art. 45, comma 6, del D.P.R. n.495/1992 (per l’applicabilità di quest’ultimi due articoli agli accessi a servizio di impianti di distribuzione di carburanti: TAR Lazio, Latina, 9/11/2004, n.1165).

L’art.45, comma 6, del D.P.R. n.495/1992 lascia, all’ente proprietario della strada, un margine di apprezzamento discrezionale nella valutazione delle condizioni di sicurezza e di non intralcio alla circolazione che devono essere assicurate nella realizzazione degli accessi (compresi quelli riguardanti gli impianti di rifornimento di carburanti).

Tale discrezionalità può pervenire nel caso concreto anche al risultato di determinare in mille metri di distanza dalle intersezioni la localizzazione della pertinenza di servizio (TAR Lazio, Latina, 9/11/2004, n.1165), e di stabilire un criterio di computo delle distanze più restrittivo di quello previsto dal D.M. 19/4/2006 per la costruzione di nuove intersezioni (il quale, alla nota 3 del punto 7.1.1, prevede che rilevi la distanza intercorrente tra asse dell’accesso e asse dell’intersezione), sulla base, però, di esauriente istruttoria.

La necessità di un’attività istruttoria particolarmente puntuale deriva, in particolare, quanto al caso di specie, dal fatto che il D.M. 19/4/2006 è stato richiamato negli atti preparatori della deliberazione regionale e che la società controinteressata, per l’accesso di stazione di distribuzione di carburanti sulla stessa strada, si è vista sostanzialmente applicare, in via analogica, le norme tecniche di cui alle circolari n.27740/2009 e n.3/2008 approvate dall’ANAS per la localizzazione di aree di servizio e relativi accessi lungo le autostrade e le strade extraurbane principali gestite dall’Anas stessa (documento n.17 depositato contestualmente al gravame), norme meno restrittive di quelle applicate ad Esedra s.r.l..

In altre parole, nel contesto dei predetti atti le impugnate decisione della Provincia e deliberazione regionale, in quanto deroganti a criteri generali, devono essere supportate da adeguata istruttoria che dia conto delle ragioni per le quali si sceglie di applicare un criterio più rigoroso sia di quello risultante dal punto 7 del D.M. 19/4/2006, sia di quello indicato nelle norme tecniche di cui alle circolari n.27740/2009 e n.3/2008 approvate dall’ANAS per le autostrade e le strade extraurbane principali (ancorchè quest’ultime norme siano riferite ai percorsi gestiti dalla stessa ANAS).

Nel caso di specie gli atti preparatori danno atto dell’esistenza di un traffico di tipo autostradale, sull’assunto che la strada de qua assolve ad un ruolo analogo a quello dell’autostrada A 11, e concludono deducendo la necessità di prendere a riferimento il quadro tecnico relativo alle strade extraurbane principali, senza però precisare adeguatamente gli aspetti e le problematiche che inducono ad introdurre criteri più stringenti di quelli previsti dalle predette norme generali per quest’ultima tipologia di strade (si veda la relazione tecnica costituente il documento n.15/a depositato in giudizio dalla ricorrente, che, come visto, da un lato richiama il D.M. 19/4/2006, dall’altro computa le distanze secondo criteri più rigorosi di quello ivi stabilito).

La necessità di un’istruttoria più approfondita è confermata dal fatto che la Provincia di Firenze ha rilasciato alla controinteressata Gi.Oil la concessione per stazione di rifornimento costituente pertinenza di servizio sul lato destro della strada in questione (ovvero sulla stessa direzione di marcia su cui si affaccia l’impianto progettato dalla ricorrente) senza applicare gli stessi parametri di distanza dalle intersezioni ritenuti ostativi all’accoglimento della domanda di Esedra.

Al riguardo la tesi sostenuta dall’amministrazione provinciale (documento n.1 depositato dalla controinteressata il 14/12/2010 e documento n.26 depositato dall’esponente), secondo cui il provvedimento concernente Gi.Oil trova giustificazione nell’esigenza di assicurare uniformità del livello di servizio su entrambi i lati della strada, in modo che tutti gli impianti preesistenti abbiano un corrispondente impianto sulla carreggiata opposta, non ha pregio, in quanto trattasi di criterio non rilevante ai fini della positiva valutazione della sicurezza e fluidità della circolazione da assumere a presupposto dell’autorizzazione di accessi e pertinenze di servizio ex artt. 45, comma 6, e 60, comma 1, del D.P.R. n.495/1992.

Pertanto, il ricorso introduttivo va accolto, restando assorbite le censure non esaminate.

Quanto ai motivi aggiunti il Collegio osserva quanto segue.

Con la prima parte della quarta doglianza (costituente la prima censura sollevata con i motivi aggiunti) la ricorrente deduce che non sussistono ragioni per non applicare alla controinteressata le prescrizioni approvate con la deliberazione della giunta regionale n.81 del 1° febbraio 2010.

Il rilievo è condivisibile.

Lo studio commissionato dalla Regione per l’individuazione di tratti viari idonei, il tavolo congiunto tra Regione e Province di Firenze, Pisa e Livorno e la conseguente deliberazione regionale (il primo redatto nel novembre 2009, il secondo tenutosi in data 11 gennaio 2010, la terza adottata il 1° febbraio 2010) sono incentrati su preminenti ragioni di tutela della fluidità del traffico e della sicurezza stradale valevoli anche per il tratto di strada identificato al km. 70 + 440 e risalgono a periodi in cui era pendente il procedimento preordinato al rilascio della concessione a Gi.Oil s.r.l., avvenuto in data 30/7/2010, e quindi erano suscettibili di applicazione anche alla pratica attivata da quest’ultima, nonostante il pregresso rilascio (in data 11/5/2009) alla stessa Gi. Oil di nulla osta (o parere preliminare) non espressamente condizionato a future direttive regionali.

In relazione a tale profilo risulta anche fondata la quinta censura, incentrata sulla disparità di trattamento, l’illogicità e l’irragionevolezza quali elementi sintomatici di eccesso di potere.

Invero l’applicazione di criteri di localizzazione assai diversi tra loro, nei confronti di due progetti di stazioni di rifornimento (con relativi accessi) che pongono analoghe problematiche in ordine alla fluidità e alla sicurezza della circolazione (in quanto ciascuno di essi interessa la stessa direzione di marcia della stessa strada), dà luogo a disparità di trattamento o comunque ad un elemento sintomatico di irragionevolezza e manifesta illogicità dell’azione amministrativa.

In conclusione, il ricorso principale ed i motivi aggiunti vanno accolti, restando assorbite le censure non esaminate. Per l’effetto, vanno annullati i contestati provvedimenti, ai fini del riesame.

Le spese di giudizio sono complessivamente determinate in euro 3.000 (tremila) più IVA e CPA, da porre a carico, per metà ciascuno, della Provincia di Firenze e della Regione. Sussistono giusti motivi per compensare le spese di giudizio tra ricorrente e società controinteressata.