TAR Cagliari, sez. II, sentenza 2016-02-03, n. 201600098

N. 00098/2016 REG.PROV.COLL.

N. 00637/2015 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 637 del 2015, proposto da:
la Regione Autonoma della Sardegna, in persona del Presidente p.t., rappresentata e difesa dagli avv.ti F I e A C, con domicilio eletto presso l’Ufficio Legale della Regione Sarda in Cagliari, viale Trento n. 69;

contro

il Comune di Tortolì, in persona del Sindaco p.t., rappresentato e difeso dall'avv. S P S, con domicilio eletto in Cagliari presso lo studio del medesimo legale, Via Libeccio n. 32;

il Ministero per i Beni e le Attività Culturali, in persona del Ministro in carica,
la Soprintendenza Belle Arti e Paesaggio per le Province di Cagliari, Oristano - Medio Campidano – Carbonia - Iglesias e Ogliastra,
rappresentati e difesi per legge dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato di Cagliari, domiciliati in Cagliari presso gli uffici della medesima, Via Dante n. 23;

per l'annullamento

- della deliberazione del Consiglio Comunale di Tortolì n. 14 del 23.4.2015, con la quale nel prendere atto dei chiarimenti, delle correzioni e delle integrazioni predisposti dall’Ufficio del Piano in risposta alla determinazione n. 3673 dell’8.11.2013 della Direzione Generale della Pianificazione Urbanistica Regionale, di rinvio per la rimozione dei vizi e delle incoerenze rilevate dall’Amministrazione Regionale in sede di verifica di coerenza, è stato integrato il Piano Urbanistico del Comune di Tortolì, adottato in via definitiva con deliberazione del Consiglio Comunale n. 17 del 3.4.2013 ed è stata disposta la trasmissione all’Amministrazione Regionale dei nuovi elaborati del Piano e la pubblicazione della deliberazione sul BURAS ai fini della entrata in vigore del Piano Urbanistico Comunale, con dichiarazione di immediata eseguibilità, nonché dei relativi allegati costituenti il PUC;

- della nota del responsabile dell’Area del Governo del Territorio Edilizia Privata del Comune di Tortolì, in data 23.4.2015, pubblicata sul BURAS n. 24 del 26.5.2015, con la quale si rende noto che il Consiglio Comunale ha approvato le integrazioni al Piano Urbanistico del Comune di Tortolì, adottato in via definitiva con deliberazione del C.C. n. 17/2013 al fine di uniformarsi alle segnalazioni contenute nella determinazione del Direttore Generale della Pianificazione Urbanistica Territoriale e della Vigilanza Edilizia dell’Assessorato EE. LL., Finanze e Urbanistica n. 3673/DG dell’8.11.2013, nei termini essa indicati e che il Piano Urbanistico comunale adottato in via definitiva con la citata deliberazione entra in vigore, ai sensi dell’articolo 20 della Legge Regionale n. 45 del 1989, dal giorno della pubblicazione dello stesso avviso sul BURAS (28 maggio 2015);

- ove occorre, delle deliberazioni del Consiglio Comunale di Tortolì, di approvazione definitiva del PUC del 3 aprile 2013 n. 17, e di adozione del 9 aprile 2010 n. 24, nonché dei relativi allegati costituenti il PUC;

- di tutti gli atti ad essi presupposti e connessi.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Tortoli' e dell’Amministrazione statale intimata;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 16 dicembre 2015 il dott. T A e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con delibera n. 37/6 del 6 settembre 2006 la Giunta regionale ha approvato il PPR al quale, in quanto strumento di pianificazione sovraordinato, si devono conformare - ai sensi dell’art. 145 del D.Lgvo 22.1.2004 n. 42 e della legge regionale n. 8 del 25.11.2004 - gli strumenti urbanistici comunali.

Con delibera del Consiglio comunale n. 24 del 9 aprile 2010 il Comune di Tortolì, ai fini del predetto adeguamento, ha adottato il nuovo PUC e, una volta ottenuti i prescritti pareri in materia di VAS, VINCA e compatibilità idraulica, geologica e geotecnica, l’ha approvato in via definitiva con delibera del Consiglio comunale n. 17 del 3 aprile 2013.

Quindi, con nota n. 9799 del 24 aprile 2013 l’ha trasmesso alla Regione per la verifica di coerenza prevista dall’art. 31, comma 5, della legge regionale 22.4.2002 n. 7, ai sensi del quale “… La verifica di coerenza sugli atti di pianificazione urbanistica generale degli enti locali di cui alla lettera c) del comma 3, è svolta, in via transitoria e sulla base degli indirizzi politico - amministrativi emanati dalla Giunta regionale, dal direttore generale della pianificazione urbanistica territoriale, previo parere del CTRU di cui all'articolo 32 della legge regionale 22 dicembre 1989, n. 45, da esprimere entro il termine di 30 giorni dalla data di ricevimento della richiesta. La determinazione del direttore generale deve essere assunta entro il termine di 90 giorni dalla ricezione della delibera di adozione definitiva del piano urbanistico. Qualora il piano contrasti con gli strumenti sovraordinati di governo del territorio e con le direttive regionali di cui alla lettera c) del comma 3, viene rimesso dal direttore generale della pianificazione territoriale urbanistica all'ente locale per l'eliminazione dei vizi verificati… ”.

La Regione, con determinazione n. 3164 del 20.9.2013 della Direzione generale della pianificazione urbanistica, successivamente rettificata con determinazione n. 3673 dell’8.11.2013, dopo aver acquisito il prescritto parere del CTRU reso nella seduta del 19.9.2013, ha rimesso gli atti al Comune di Tortolì per la rimozione dei vizi evidenziati e per la correzione e l’integrazione dell’atto di pianificazione ritenendolo dunque, nel complesso, non coerente.

A seguito della ricezione di tali atti l’ufficio comunale si è attivato per il superamento dei rilievi mossi.

A conclusione del relativo iter procedimentale il Consiglio comunale, con delibera n. 14 del 23 aprile 2015 dava atto di aver proceduto (in parte) alla correzione e all’integrazione degli elaborati del piano e, in pari data, il Responsabile dell’ufficio comunale chiedeva di pubblicare l’avviso dell’approvazione definitiva del PUC nel BURAS.

Appreso della decisione di voler procedere alla pubblicazione della delibera del consiglio comunale di approvazione definitiva del PUC senza previamente (ri)sottoporla alla verifica di coerenza di cui alla legge regionale n. 7/2002, la Regione avviava con il Comune di Tortoli una nuova interlocuzione, accompagnata dallo scambio di note con le quali – invero - le parti manifestavano ampia disponibilità alla composizione dei punti di contrasto ma all’esito della quale, malgrado un formale incontro svoltosi il 6 maggio 2015, non si addiveniva a soluzioni condivise.

L’interruzione della procedura di composizione del contrasto si concretizzava, infine, con la pubblicazione del PUC del Comune di Tortoli sul BURAS n. 24 del 28 maggio 2015, malgrado non tutti i rilievi sollevati dall’ufficio regionale fossero stati recepiti.

Di qui il ricorso in esame affidato ad una serie ampia e articolata di motivi - su cui ci si soffermerà analiticamente nella parte in diritto - con richiesta di annullamento, previa sospensiva, degli atti impugnati e vittoria delle spese.

Per resistere al ricorso si è costituito il Comune di Tortoli che con articolate difese, dopo aver contestato le stesse modalità di svolgimento del procedimento di verifica di coerenza seguito dall’amministrazione regionale, ha replicato nel merito a tutti i rilievi sollevati dalla Regione Sarda concludendo, infine, per la sua reiezione, vinte le spese.

Con ordinanza n. 214 del 16 settembre 2015 il Tribunale, senza sospendere il provvedimento impugnato, ha fissato direttamente l’esame del merito della causa, in vista del quale le parti hanno depositato ulteriori memorie difensive.

Alla pubblica udienza del 16 dicembre 2015, sentiti i difensori delle parti, la causa è stata posta in decisione.

DIRITTO

Preliminarmente deve rilevarsi l’infondatezza delle argomentazioni della difesa comunale secondo le quali la Regione avrebbe operato un’indebita rinnovazione della verifica di coerenza (a suo avviso definitivamente conclusa con determinazione n. 3673 dell’8.11.2013) attraverso un “nuovo” esame dello strumento urbanistico comunale che, all’esito, avrebbe portato a sollevare obiezioni e a evidenziare punti di criticità su aspetti che, invece, avevano superato indenni la “prima” (e unica ammissibile) verifica di coerenza.

Deve invero rilevarsi che la “verifica di coerenza” è la procedura diretta alla verifica della conformità degli atti di programmazione urbanistica generale degli Enti Locali con gli strumenti sovraordinati di governo del territorio e con le direttive regionali in materia urbanistica.

La sua finalità è, dunque, quella di garantire il corretto e ordinato assetto del territorio regionale e di perseguire la tutela e la valorizzazione dei beni e dei valori paesistico - ambientali in coerenza con le prospettiva di sviluppo sostenibile delineate dalla pianificazione sovraordinata.

Nell’ambito di tale procedimento, ove l’attività di riscontro affidata all’ufficio regionale richieda, rispetto all’impianto originario dello strumento urbanistico esaminato, interventi correttivi e/o integrativi al fine di addivenire, nell’ottica di un procedimento di maturazione del consenso a formazione progressiva, a soluzioni condivise, deve ritenersi che, allorquando l’amministrazione comunale abbia apportato modifche incidenti sulle linee direttrici del piano, derivanti dal recepimento in tutto o in parte dei rilievi avanzati dall’ufficio regionale, quest’ultimo possa procedere al riesame dello strumento urbanistico nel suo assetto definitivo, senza preclusioni o limitazioni rispetto a quanto emerso in sede di primo esame, rendendosi necessario procedere ad una verifica di compatibilità della complessiva disciplina urbanistica comunale così come conclusivamente approvata dall’ente locale.

Pertanto, a prescindere dalla questione dibattuta dalle parti se i rilievi sollevati in seconda battuta dall’ufficio regionale fossero o meno compresi in quelli immediatamente rilevati e comunicati al Comune di Tortoli per il necessario adeguamento, deve ritenersi legittima la verifica condotta dall’ufficio regionale sul testo definitivo dello strumento comunale se non altro per l’ovvia considerazione che, opinando diversamente, le modifiche introdotte e, soprattutto, la loro correlazione e l’incidenza sull’impianto complessivo del piano resterebbe sottratta alla verifica dell’ufficio regionale, con palese violazione dell’art. 31, comma 5, legge regionale n. 7/2002.

Di qui l’infondatezza dell’argomento

Del pari priva di rilievo decisivo è la tesi difensiva secondo la quale il comportamento del Comune, di procedere all’immediata pubblicazione del piano in mancanza di un positivo riscontro regionale, troverebbe fondamento nell’orientamento giurisprudenziale - seguito anche da questo TAR - secondo il quale il venir meno del sistema dei controlli avrebbe depotenziato il procedimento di verifica di coerenza a mera attività di collaborazione sostanzialmente priva di sanzione per il caso di inadempimento da parte dell’ente locale ai rilievi dell’ufficio regionale.

Ed invero, anche a prescindere dall’applicabilità alla vicenda per cui è causa, ratione temporis, della novella di cui all’art. 22, comma 1°, della legge regionale n. 8/2015, in vigore dal 30 aprile 2015, per il quale “ Dopo il comma 5-quater dell'articolo 31 della legge regionale 22 aprile 2002, n. 7 (legge finanziaria 2002), e successive modifiche ed integrazioni, è aggiunto il seguente:

"5-quinquies. Salva l'ipotesi di cui al comma 5-ter, la pubblicazione del provvedimento di approvazione definitiva del piano sul Buras, in assenza di positiva conclusione del procedimento di cui al comma 5, determina l'annullabilità del piano per violazione di legge .", va senz’altro riconosciuta la legittimazione della Regione Sardegna alla proposizione, come nel caso di specie e come espressamente fatto salvo dal precitato orientamento giurisprudenziale, di un’impugnativa in sede giurisdizionale al fine di far valere, ed a prescindere dalla specifica formulazione delle osservazioni formulate in sede procedimentale, l’illegittimità del piano urbanistico comunale per contrasto con gli atti di pianificazione sovraordinata posti a presidio di valori tutelati e normativamente affidati alla sua vigilanza, rivelandosi dunque l’argomento comunale privo di rilievo decisivo con riguardo alla vicenda impugnatoria che qui occupa.

Può quindi passarsi all’esame delle singole questioni sollevate dalla Regione ricorrente, premettendo che l’attenzione del Collegio sarà concentrata esclusivamente sull’esame delle singole censure volte a evidenziare ben definiti profili di contrasto della disciplina urbanistica comunale col quadro normativo di riferimento, senza soffermarsi, in quanto estranee alle competenze di questo giudice, su considerazioni della parte ricorrente tese ad esprimere, in termini generali ed astratti, giudizi di valore sulle decisioni di politica urbanistica attuata dal Comune di Tortoli.

L’esame di ogni questione, peraltro, deve tener conto del fatto che il territorio del Comune di Tortolì, vincolato con DM del 16 giugno 1966, ricade quasi interamente all’interno della fascia costiera che, ai sensi dell’art. 19 delle NTA del PPR, rappresenta “bene paesaggistico d’insieme ed è considerato risorsa strategica fondamentale per lo sviluppo sostenibile del territorio sardo”, prevedendosi una sua tutela massima rispetto ai rischi della sua compromissione.

A) La prima questione sollevata dalla Regione attiene alle nuove esigenze abitative.

Il Comune di Tortolì ha attualmente circa 11.000 abitanti (dagli atti risultano 10.609 censiti al 31.12.2008).

Le previsioni del PUC, riferite ad un periodo decennale (2011-2021), stimano una popolazione residente al 31 dicembre 2021 pari a 15.282 abitanti.

L’art 4 del cd. decreto Floris (DA n. 2266/U del 1983) indica, per gli abitanti presumibilmente insediabili nelle zone A, B e C, e salvo diversa dimostrazione in sede di strumento urbanistico comunale, il parametro di 100 mc. ad abitante.

Nel nuovo PUC del Comune di Tortoli, tenuto conto delle diverse tipologie edilizie tipiche dell’abitato, tale indice è stato innalzato a 280 mc/ad abitante.

Osserva la Regione che nelle aree urbane A, B e C attuate sarebbero complessivamente allocabili circa 3.790.755 mc. sicché, secondo l’indice del nuovo PUC di Tortoli, sarebbero insediabili solo 13.538 abitanti (3.790.755 : 280 = 13.538), mentre applicando il parametro del decreto Floris ne sarebbero insediabili ben 37.907 (3.790755 : 100 = 37.907).

Dunque, in sostanza, l’argomento della Regione sottende il rilievo che applicando rigorosamente i parametri del decreto Floris non sarebbe neanche necessario procedere all’individuazione di nuove aree di espansione residenziale.

Le previsioni del PUC, invece, che come detto stimano al 31.12.2021 una popolazione di 15.282 abitanti, per i 1744 nuovi abitanti (15.282 – 13.538 = 1744) hanno reso necessario procedere all’individuazione di nuove aree trasformabili.

Per le nuove zone C di espansione si è quindi previsto un parametro di 200 mc/abitante e un indice di edificabilità medio di 0,50 mc/mq. (fino a 0,25 in zona C6), laddove il decreto Floris consente un indice territoriale massimo di 1,50 mc/mq.

In funzione delle esigenze di 1744 nuovi abitanti si è previsto, cioè, l’utilizzo a fini residenziali di un’area pari a circa 350.000 mq., con forte incremento della superficie dedicata alle zone di espansione residenziale complessivamente passata, come afferma la regione, da 1.457.774 mq del previgente PRG a 2.446.313 mq del nuovo PUC “… soprattutto a causa della decisione di inserire una grande quantità di aree periferiche solo in parte già interessate dall’edificazione, prevedendo densità edificatorie molto basse… ”(pag. 28 della relazione istruttoria della Regione).

In relazione a quanto sopra non sembra dubbio che le determinazioni assunte dal Comune di Tortolì presentino palesi profili di contrasto con la normativa di riferimento sia con riguardo al difetto di motivazione in ordine alle scelte compiute e sia con riguardo alle prescrizioni del PPR che impongono il minimo consumo del territorio.

Anzitutto, infatti, la previsione di un parametro di insediamento abitativo pari a 280 mc/abitante (per le zone A, B e C1), di 250 mc/abitante (C2) di 200 mc/abitante (C3, C4, C5 e C6), seppur astrattamente consentito dall’art. 4 del decreto Floris, che non detta una prescrizione vincolante, per la particolare incidenza sul dimensionamento delle varie zone ben avrebbe richiesto una motivazione più pregnante sia in ordine alle ragioni di un così consistente incremento del parametro medio indicato dal decreto Floris (100mc/mq) e sia in ordine alle ragioni per le quali non è stata ritenuto congrua la proposta della Regione che nel tentativo di addivenire ad una soluzione condivisa aveva proposto di inserire il parametro di 150 mc/abitante.

Stessa carenza motivazionale non può non rilevarsi in relazione all’indice di edificabilità fissato per le zone C di espansione residenziale, il cui sensibile incremento, a scapito di ambiti periurbani caratterizzati da una forte vocazione agricola e con sottovalutazione dei costi – in ultima analisi da addossare alla collettività - di realizzazione e gestione delle opere di infrastrutturazione di una così estesa zona residenziale, avrebbe richiesto sia una dettagliata indagine dell’esistente al fine di ottimizzarne l’utilizzo e sia un’accurata ponderazione in ordine alle conseguenze sul territorio di una siffatta scelta urbanistica.

Per contro, il mero riferimento all’esigenza di confermare, anche nelle zone dei nuovi insediamenti, caratteristiche costruttive delle abitazioni sorte in periodi di più ampia disponibilità del territorio e di minore densità abitativa si pone in palese contrasto con le prescrizioni di cui alle norme tecniche di attuazione del PPR ricordate dalla difesa regionale, e precisamente:

Art. 3 (rubricato: Principi del P.P.R) per il quale ( per quanto qui rileva) “ I principi contenuti nel P.P.R., assunti a base delle azioni da attuare per il perseguimento dei fini di tutela paesaggistica, costituiscono il quadro di riferimento e coordinamento per lo sviluppo sostenibile del territorio regionale, fondato su un rapporto equilibrato tra i bisogni sociali, l’attività economica e l’ambiente, in coerenza con la Convenzione Europea del Paesaggio e con lo Schema di Sviluppo dello Spazio Europeo.