TAR Bari, sez. II, sentenza 2024-06-20, n. 202400785

Pubblicato il 20/06/2024

N. 00785/2024 REG.PROV.COLL.

N. 01388/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1388 del 2023, proposto da -OMISSIS-, rappresentato e difeso - dalla società tra professionisti Alfa Legal S.r.l., in persona del suo legale rappresentante p. t., avv. A M, e per essa dal socio individuato e nominato, avv. F L, elettivamente domiciliato in Bari, via Fiore n. 14, con domicilio digitale p.e.c., come da Registri di Giustizia;

contro

Ministero dell’Interno, in persona del Ministro p. t., Ufficio Territoriale del Governo - Prefettura di Barletta Andria Trani, in persona del Prefetto p. t., Questura di Barletta-Andria-Trani, in persona del Questore p. t., e Comando Provinciale Carabinieri B.A.T., in persona del Comandante p. t., rappresentati e difesi dall’Avvocatura distrettuale dello Stato, con domicilio legale in Bari, via Melo n. 97;

nei confronti

Consorzio di vigilanza rurale “-OMISSIS-”, in persona del legale rappresentante p. t., non costituito in giudizio;

per l'annullamento

previa concessione di idonea misura cautelare

dei seguenti atti: 1) il decreto relativo al procedimento n. 03813/2022/16B/Area 1^, emesso dal U.T.G. - Prefettura della provincia di Barletta-Andria-Trani in data 18 ottobre 2023 e notificato in data 20 ottobre 2023, con il quale il Prefetto comminava al ricorrente il divieto di detenere armi e munizioni e respingeva l’istanza di rinnovo dei titoli autorizzatori per l’esercizio delle funzioni di guardia particolare giurata, ovvero del decreto di approvazione della nomina a detta qualifica e della licenza di porto di pistola a tassa ridotta;
2) il provvedimento n. 16315/2023 del U.T.G. - Prefettura della provincia di Barletta-Andria-Trani, emesso in data 5 aprile 2023 e notificato in data 20 aprile 2023, avente a oggetto la “ comunicazione di avvio del procedimento amministrativo tendente al rigetto dell’istanza di rinnovo dei titoli di polizia quale Guardia Particolare Giurata (decreto di nomina alla qualifica e licenza di porto di pistola a tassa ridotta)... - provvedimento di divieto di detenere armi e munizioni ed esplosivi ai sensi dell’art. 39 T.U.L.P.S. ”, a firma del Viceprefetto vicario;
3) la nota prot. n. 0034401 del 23 agosto 2023 emessa dalla Questura di B.A.T. con la quale si esprimeva parere negativo in merito al rinnovo del titolo di polizia richiesto e delle autorizzazioni ad esso connesse;
4) la nota prot. n. 0040659 del 6 ottobre 2023 emessa dalla Questura di B.A.T. con la quale si integrava la precedente nota, esprimendo parere favorevole all’adozione, a carico del sig. -OMISSIS-, del divieto di detenzione di armi e munizioni;
5) ogni altro atto presupposto, consequenziale e connesso, ancorché non conosciuto, con espressa riserva di proporre motivi aggiunti;
nonché per il risarcimento dei danni patiti dal ricorrente a causa del provvedimento impugnato;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio di Ministero dell'Interno e di U.T.G. - Prefettura di Barletta Andria Trani e di Questura Barletta Andria Trani;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore, nell'udienza pubblica del giorno 18 giugno 2024, il dott. O C e uditi l'avv. F L per il ricorrente, e l'Avvocato dello Stato R I per la difesa erariale;

Ritenuto e considerato, in fatto e diritto, quanto segue.

FATTO e DIRITTO

I - Il ricorrente, guardia particolare giurata presso il Consorzio di Vigilanza Rurale “-OMISSIS-”, con contratto di lavoro a tempo indeterminato dal 1° gennaio 2017, veniva proposto dal datore di lavoro all’Ufficio territoriale del Governo (U.T.G.) - Prefettura di Barletta Andria Trani (B.A.T.), per il rinnovo dei titoli di polizia.

Sennonché, il Viceprefetto vicario dell’U.T.G., con atto n. 0016315 del 5 aprile 2023, preannunciava il diniego dell’istanza, comunicando i motivi ostativi all’accoglimento, sulla base di note informative del Comando Provinciale Carabinieri e della Questura di B.A.T., tra cui una nota del 5 dicembre 2022, nella quale era riferita e valorizzata una vicenda penale risalente al 31 ottobre 2012 a carico dell’odierno ricorrente (una denuncia per estorsione e danneggiamento in concorso, definita nel 2016 con pronuncia di non doversi procedere). Il Comando Provinciale dei Carabinieri, nella stessa nota, portava all’attenzione della Prefettura un altro procedimento penale, originato da denuncia-querela per minacce (a seguito di litigio con un collega), culminata in un decreto penale di condanna alla multa di € 1.350,00, emesso dal G.I.P. del Tribunale di Foggia, in cui si disponeva la sospensione condizionale della pena;
decreto opposto dal ricorrente e per il quale il giudizio è tuttora pendente dinanzi al Tribunale di Foggia.

Il ricorrente, per il tramite del suo legale, presentava le proprie osservazioni, con memoria difensiva del 27 aprile 2023, rimarcando il carattere non definitivo della condanna subita con decreto penale e l’insussistenza di altri precedenti o pendenze penali.

Stante la paventata possibilità di diniego di rinnovo di titoli ed autorizzazioni essenziali per lo svolgimento dell’attività lavorativa di guardia particolare giurata, il Consorzio “-OMISSIS-” disponeva la sospensione del ricorrente, senza retribuzione, ai sensi dell’art. 120 del CCNL-Vigilanza Privata, con nota del 14 aprile 2023.

La Prefettura di B.A.T. concludeva il procedimento con il decreto prot. n. 03813/2022/16B/Area 1^ del 18 ottobre 2023, in cui si recepiva l’attività istruttoria condotta dalla Questura di B.A.T. rilevando “ la totale incompatibilità rispetto ad un’ipotetica conferma dei titoli autorizzatori ”, stante l’asserita carenza dei requisiti di buona condotta e di affidabilità personale.

Intanto, il Consorzio “-OMISSIS-”, in data 16 ottobre 2020, avviava la procedura di licenziamento per giusta causa, essendo mancanti i titoli di polizia necessari per lo svolgimento delle mansioni previste dal contratto di lavoro.

Il ricorrente inoltrava alla Prefettura di B.A.T. formale istanza di accesso agli atti, comunicata a mezzo p.e.c. in data 20 novembre 2023, con cui chiedeva l’ostensione della documentazione che aveva contribuito a formare il convincimento dell’Amministrazione e, nello specifico, dei provvedimenti giurisdizionali citati nel provvedimento.

In data 13 dicembre 2023, la predetta istanza veniva riscontrata, a mezzo p.e.c. prot. n. 0058138 della Prefettura di B.A.T., la quale allegava la seguente documentazione: a) nota informativa n. 088120/4-3 prot. n. 0055203 del 05 dicembre 2022 del Comando Provinciale di Barletta-Andria-Trani;
b) nota informativa n. 088120/4-6 prot. n. 0014931 del 28 marzo 2023 del Comando Provinciale di Barletta-Andria-Trani;
c) nota n. 088120/4-10 prot. n. 0022734 del 15 maggio 2023 del Comando Provinciale di Barletta-Andria-Trani;
d) nota prot. n. 0034401 del 23 agosto 2023 della Questura di Barletta-Andria-Trani;
e) nota prot. n. 0040659 del 5 ottobre 2023 della Questura di Barletta-Andria-Trani. Non veniva, tuttavia, inoltrata dalla Prefettura la copia dei provvedimenti giurisdizionali citati nel decreto prefettizio, sebbene richiesti nell’istanza di accesso.

Il ricorrente insorge, con il ricorso notificato il 14.12.2023 e depositato il 15.12.2023, per impugnare gli atti in epigrafe indicati. Chiede altresì il risarcimento dei danni patiti a causa del provvedimento impugnato.

Deduce i seguenti motivi di diritto: 1) eccesso di potere per difetto di istruttoria;
violazione dell’art. 27, comma 2, della Costituzione;
violazione dell’art. 3 della legge n. 241/1990, eccesso di potere per difetto di motivazione;
eccesso di potere per travisamento dei fatti e dei presupposti, illogicità manifesta, violazione e falsa applicazione dell’art. 166 c.p.p.;
2) violazione e falsa applicazione dell’art. 138 T.u.l.p.s.;
violazione del principio di proporzionalità dell’azione amministrativa;
violazione dell’art. 97 della Costituzione;
violazione e falsa applicazione degli artt. 11-39 T.u.l.p.s.;
eccesso di potere per difetto di motivazione.

Si costituisce l’Amministrazione per resistere nel giudizio. Deduce, anche con successiva memoria, l’infondatezza del gravame.

Con ordinanza n. 7 del 09.01.2024, questa Sezione accoglie la domanda cautelare del ricorrente.

Con successiva memoria, il ricorrente ribadisce e precisa le proprie deduzioni e conclusioni.

All’udienza pubblica del 18 giugno 2024, la causa è introitata per la decisione.

II - Il ricorso è fondato e meritevole di accoglimento, limitatamente alla domanda di annullamento degli atti gravati.

III – L’impugnato diniego dei titoli di polizia è stato emesso per asserita “ mancanza di condizioni ” al rilascio dei titoli di polizia, omettendosi ulteriori specificazioni.

Le lacune in punto di motivazione inducono a ritenere che si tratti della mera trasposizione di un’annotazione delle banche-dati di polizia, ininfluente ai fini della verifica della sussistenza dei requisiti di buona condotta e affidabilità della guardia particolare giurata.

La condanna per minacce comminata con decreto penale nei confronti del ricorrente è stata valutata come elemento informativo dirimente, senza tuttavia considerare che pende un giudizio di opposizione, non ancora definito in primo grado.

La condanna penale inflitta al ricorrente, oltre a non potersi dire definitiva, poiché oggetto di opposizione pendente, è anche soggetta al beneficio della sospensione condizionale;
in quanto tale, non può considerarsi quale motivo ostativo al rinnovo dei titoli di polizia, alla stregua di quanto previsto dall’art. 166, comma 2, c.p., a tenore del quale “ La condanna a pena condizionalmente sospesa non può costituire in alcun caso, di per sé sola, motivo per l'applicazione di misure di prevenzione, né d'impedimento all'accesso a posti di lavoro pubblici o privati tranne i casi specificamente previsti dalla legge, né per il diniego di concessioni, di licenze o di autorizzazioni necessarie per svolgere attività lavorativa ”.

La condanna, peraltro, è scaturita da un’occasionale lite tra colleghi appartenenti a diversi Consorzi di vigilanza, che ha portato a reciproche denunce-querele.

Il reato contestato (di minacce), assunto quale elemento cardine del diniego opposto dall’Amministrazione, in assenza di altre circostanze o di altri elementi informativi che consentano di mettere in dubbio la probità del ricorrente, non è di per sé idoneo a scalfire il requisito della buona condotta, tanto da consentire di addivenire all’interdizione dell’attività lavorativa.

Non costituisce conferma del dubbio sul requisito della buona condotta la vicenda penale risalente al 31 ottobre 2012, a carico del ricorrente, cioè la denuncia per estorsione e danneggiamento in concorso, ormai definita nel 2016 con pronuncia giudiziaria di non doversi procedere.

La difesa erariale, nella propria memoria difensiva del 5 gennaio 2024, osserva che i fatti sono avvenuti in un contesto lavorativo e ciò varrebbe quale aggravante della posizione del ricorrente. In realtà, non si è trattato di un vero e proprio litigio sul luogo di lavoro ma di un’accesa discussione tra guardie giurate appartenenti a Consorzi diversi. Il fatto che gli autori del diverbio fossero guardie giurate non aggrava affatto la posizione del ricorrente, anzi induce a ritenere che nel ricorrente vi sia stato un sufficiente autocontrollo, essendosi egli limitato - nel corso della discussione - ad esternare mere espressioni verbali, ancorché ritenute minacciose dal querelante.

IV - L’operato della Prefettura di B.A.T. è illegittimo, perché carente di istruttoria e di motivazione ed anche perché conseguente all’applicazione di criteri imprecisi e generici, con riferimento alla valutazione della condotta e dell’affidabilità del ricorrente a svolgere mansioni di guardia giurata.

Sul punto, gli orientamenti giurisprudenziali sono di conforto.

Ad esempio, la sentenza n. 288/2017 del T.a.r. Emilia Romagna, Sezione staccata di Parma, affrontando questione pressoché analoga, statuisce che la buona condotta - che l’art. 138 del T.u.l.p.s. di cui al R.D. n. 773 del 1931 eleva a presupposto per l’emissione del decreto di nomina a guardia giurata - è nozione di ampia latitudine, che investe nel suo complesso lo stile di vita del soggetto nei cui confronti deve essere accertata e va valutata con approccio finalistico al tipo di autorizzazione o abilitazione che deve essere rilasciata. In particolare, il T.a.r. di Parma osserva che: “ La valutazione di segno negativo in ordine al possesso di detto requisito deve, in ogni caso, collegarsi a fatti e circostanze che per la loro gravità, la reiterazione nel tempo, l’idoneità a coinvolgere l’intera vita familiare, sociale e di relazione dell’interessato vengano a incidere su un piano di effettività sul grado di moralità e sull’assenza di mende ordinariamente esigibili per potere aspirare al rilascio della licenza di polizia ”.

In senso conforme, si esprime la sentenza del Consiglio di Stato, Sez. VI, n. 2227 del 13 maggio 2008. Ancor più specifico e calzante è l’orientamento espresso da T.a.r. Lombardia - Milano, Sez. I, sentenza 6 luglio 2017 n. 1249, secondo cui “ se è vero che l’art. 138, comma 1, n. 4, del r.d. n. 773/1931 considera la condanna per delitto elemento ostativo a conseguire la nomina a guardia particolare giurata, è altrettanto vero che, come visto, nella specie la pena è stata sospesa condizionalmente e che l’art. 166 c.p. dispone che ‘la condanna a pena condizionalmente sospesa non può costituire in alcun caso, di per sé sola, motivo per… il diniego di concessioni, di licenze o di autorizzazioni necessarie per svolgere attività lavorativa’. È evidente, pertanto, che non poteva sussistere un automatismo tra la predetta condanna e la revoca del decreto di nomina a guardia particolare giurata, posto che il titolo abilitativo di cui è causa costituisce indubbiamente per il ricorrente una condizione necessaria ai fini dello svolgimento di un’attività lavorativa;
in altri termini, l’Amministrazione non poteva limitarsi a indicare la mera condanna come presupposto della decisione ”.

Tali statuizioni sono calzanti e applicabili de plano alla presente controversia, trattandosi di dinamiche fattuali sovrapponibili, al contrario dei casi di cui alle sentenze del T.a.r. Lazio Roma n. 8396 del 13.07.2017 e di questo T.a.r. Puglia Bari n. 1152 del 14.02.2017, citati in memoria dalla difesa erariale, che si riferiscono a situazioni in cui la condotta dei ricorrenti ha rivelato aspetti di censurabilità che per la loro gravità, la reiterazione nel tempo, l’idoneità a coinvolgere la vita sociale di relazione degli interessati venivano a incidere sul grado di moralità e sull’assenza di mende, ordinariamente esigibile per aspirare al rilascio della licenza di polizia.

Le valutazioni della Prefettura non rispettano il parametro richiesto dal disposto normativo, poiché tendono a incasellare la condotta della guardia giurata in un paradigma “ottimale”, imponendo un requisito non più richiesto dall’art. 138 T.u.l.p.s., per via della pronuncia di incostituzionalità della Consulta, di cui alla sentenza n. 311 del 25 luglio 1996m la quale ritiene sufficiente quale requisito la buona condotta, anziché quella “ottima”.

La Prefettura di B.A.T. ha illegittimamente innalzato lo standard di condotta richiesta per la nomina a guardia giurata, contrastando con la pronuncia della Corte costituzionale sul punto.

V - Il difetto di motivazione del provvedimento di diniego è comprovato dall’affermazione contenuta in quest’ultimo (pag. 2 del provvedimento) riguardo alla “ mancanza di elementi tali da far presumere la sussistenza dei requisiti di affidabilità e buona condotta ”. Si tratta invero di una mera presumptio hominis , da sola insufficiente a provare la perdita del requisito.

La motivazione del provvedimento impugnato, pertanto, è generica e apodittica, priva di una valutazione sulla condotta concretamente tenuta dall’odierno ricorrente e sull’eventuale e denegato contrasto di quest’ultima con lo svolgimento delle mansioni di guardia giurata.

Il provvedimento merita di essere annullato anche nella parte in cui dispone il divieto di detenzione di armi e munizioni, non essendovi stata finora, in alcun modo, una rappresentazione di pericoli concreti di abuso nell’utilizzo di questi, né rischio alcuno per l’incolumità altrui.

Risulta del pari insufficiente la motivazione per relationem offerta dalla Prefettura, che rinvia alle giustificazioni alla base del diniego del rinnovo dei titoli, stante la diversità dei presupposti richiesti dall’art. 39 T.u.l.p.s., per giungere alla revoca dell’autorizzazione alla detenzione di armi e munizioni.

VI – Nondimeno, la domanda di risarcimento dei danni non può essere accolta.

La sospensione cautelare dei provvedimenti impugnati, disposta con ordinanza di questo T.a.r. n. 7/2024 ha tempestivamente privato di esecutività gli atti impugnati, di guisa che non è provato che essi abbiano causato un danno ingiusto risarcibile. Manca, altresì, la prova dell’elemento soggettivo in capo all’Amministrazione.

Il fatto che il titolo di polizia sia stato restituito dalla Prefettura al ricorrente molti mesi dopo l’avvenuto ritiro non è conseguenza diretta del provvedimento impugnato, bensì della ritardata esecuzione dell’ordinanza di questo T.a.r. n. 7/2024, vale a dire di una condotta la quale non è oggetto del presente giudizio, non avendo il ricorrente proposto istanza di esecuzione cautelare, ai sensi dell’art. 59 c.p.a., norma a tenore della quale il ricorrente, qualora i provvedimenti cautelari non siano eseguiti in tutto o in parte, può chiedere al T.a.r. l’emanazione di misure attuative. Avendo il ricorrente omesso di reagire, con rituale gravame incidentale avverso il ritardo della P.A. nell’esecuzione della misura cautelare, ciò integra violazione del canone comportamentale delineato dal combinato disposto dell’art. 30 c.p.a. e dell’art. 1227, comma 2, codice civile, con la conseguenza che la scelta di non avvalersi del rimedio determina – insieme alla violazione del canone di diligenza esigibile – l’interruzione del nesso causale, e comporta la non risarcibilità del danno asseritamente patito (cfr.: Cons. Stato, Sez. IV, 4 settembre 2023, n 8149).

VII – In conclusione, il ricorso è in parte accolto, nei sensi della motivazione. Le spese del giudizio, stante la parziale soccombenza, possono essere compensate tra le parti.