Pubblicato il 26/03/2020

N. 03651/2020 REG.PROV.COLL.

N. 07354/2019 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Prima Quater)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 7354 del 2019, proposto da
Citta' Metropolitana di Roma Capitale, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato M S, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso gli Uffici dell’Ente in Roma, via IV Novembre 119/A;

contro

Regione Lazio, in persona del Presidente della Giunta regionale pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato F F, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Ministero dell'Economia e delle Finanze, Ministero dell'Istruzione dell'Universita' e della Ricerca, in persona dei legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;
Istituto Comprensivo di Serrone, Comune di Serrone, in persona dei legali rappresentanti pro tempore, non costituiti in giudizio;

per l'annullamento, previa sospensiva,

della Determinazione del Direttore Regionale Infrastrutture e Mobilità Regione Lazio 29 marzo 2019 n. G03679 avente ad oggetto “Edilizia Scolastica – Programmazione Mutui BEI 2016 - Utilizzo contributi pluriennali autorizzati con decreto MIUR/MEF/MIT n. 390/2017”- Istituti Matteucci, Sarandi, Sisto V Revoca contributo di e 700.000,00”, pubblicata sul B.U.R.L. della Regione Lazio n. 28, supplemento n. 2 in data 4.4.2019 e della Determinazione del Direttore Regionale Infrastrutture e Mobilità Regione Lazio del 29 marzo 2019 n. G03703 “ pubblicata sul B.U.R.L. della Regione Lazio in data 4.4.2019 n. 28, supplemento n. 2, con cui a seguito della revoca vengono accertate economie e individuati interventi con ammontare delle economie conseguite.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Regione Lazio, del Ministero dell'Economia e delle Finanze e del Ministero dell'Istruzione dell'Universita' e della Ricerca;

Vista l’ordinanza n.4679 del 2019 che ha accolto la suindicata domanda di sospensione dell’efficacia;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 16 dicembre 2019 il Cons.M C e uditi per le parti i difensori presenti, come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1.Con Deliberazione della Giunta Regionale n. 113 del 17 marzo 2015 la Regione Lazio ha approvato un Avviso Pubblico aperto agli enti locali per la formulazione dei Piani regionali di edilizia scolastica e il finanziamento di interventi in istituti scolastici.

L’avviso era riferito alle previsioni di cui al Decreto del Ministero dell’Economia e Finanze del 23 gennaio 2015 (“Modalità di attuazione della disposizione legislativa relativa a operazioni di mutuo che le regioni possono stipulare per interventi di edilizia scolastica e residenziale “, in G.U. 3 marzo 2015, n. 51) che, in attuazione dell’art. 10 del D.L. 12 settembre 2013, n. 104, conv. in legge 8 novembre 2013 n.128, ha previsto interventi straordinari in materia di edilizia scolastica di ristrutturazione, miglioramento, messa in sicurezza, adeguamento sismico, efficientamento energetico di immobili di proprietà pubblica adibiti all’istruzione scolastica.

Città Metropolitana di Roma Capitale ha presentato domanda per il finanziamento di lavori per alcuni istituti situati in Roma - I.T.C.G. "C. MATTEUCCI" 3 Succursale – I.I.S.”VIA SARANDI’” – I.P.S.I.A. “SISTO V” Succursale – L.C. “ARISTOFANE” Succursale - per l'importo complessivo di €. 700.000,00;
Città Metropolitana è risultata utilmente collocata nella graduatoria regionale approvata con Determinazione del Direttore Regionale Infrastrutture, Ambiente e Politiche abitative n. G05255 del 29 aprile 2015 - pubblicata sul B.U. R.L. n. 37 del 4.2015.

L’intervento, già inserito nell’Elenco Annuale 2014 della Programmazione del Lavori pubblici della Città Metropolitana è stato inserito nella Programmazione Unica Nazionale di cui al D.M. 322/2015 del 29.05.2015 per l’anno 2016 – come risulta dall’Allegato "G" del predetto decreto. La gara preordinata alla partecipazione alla procedura è stata esperita dalla Città Metropolitana in data 12 agosto 2015, con aggiudicazione provvisoria alla società AIR Fire S.p.A e con successiva Determinazione Dirigenziale n. 3895 del 4 settembre 2015 il Dirigente del Serv. 2 Dip.to X della Città metropolitana ha aggiudicato i lavori in via definitiva. In seguito la Città Metropolitana con nota prot. n. 153787/15 del 15.10.2015 ha trasmesso alla Regione Lazio la Determinazione dirigenziale di aggiudicazione definitiva, dando atto di aver ottemperato al punto 11 dell’avviso, approvato con la citata D.G.R. n° 113 del 17.03.2015, che imponeva come tempi di attuazione l’aggiudicazione provvisoria dei lavori entro il 30 ottobre 2015, pena la revoca dell’assegnazione del contributo.

In data 16.03.2016 è stato stipulato il contratto, con atto rep. 11380, con la società AIR Fire S.p.A. senza dare avvio ai lavori, in attesa del Decreto Ministeriale di autorizzazione dell’utilizzo dei contributi nel rispetto della normativa di riferimento che prevede che le somme assegnate sono attivabili ed utilizzabili in termini di investimento e non a rimborso di opere già eseguite. Riferisce Città Metropolitana che Il Ministero delle Finanze, resosi conto del prolungarsi dei tempi per provvedere all’emanazione del decreto ministeriale per l’autorizzazione alle Regioni alla stipula dei mutui per il finanziamento dei piani di edilizia scolastica approvati e del prolungarsi dei tempi rispetto ad aggiudicazioni provvisorie o a procedure in itinere di aggiudicazione dei lavori, ha più volte modificato i termini entro cui i lavori dovevano essere affidati per essere quindi immediatamente cantierabili.

Ed infatti, rileva Città Metropolitana che l’art.2 comma 5 del D.M 23 gennaio 2015, in base al quale la Regione Lazio come altre Regioni ha approvato l’avviso pubblico per la presentazione di progetti di edilizia scolastica cantierabili, ha previsto la revoca dell’assegnazione in caso di mancata aggiudicazione provvisoria entro il 30 settembre 2015, ossia il termine rispettato dalla Città Metropolitana. Il termine del 30 settembre 2015 è stato prorogato: - al 31 ottobre 2015, con l’ art. 1, comma 1, lett. e), D.M. 27 aprile 2015 all'articolo 2, comma 5;
- al 29 febbraio 2016, con l’ art. 7, comma 11, D.L. 30 dicembre 2015, n. 210, conv. con mod. dalla L. 25 febbraio 2016, n. 21. Il suddetto termine è stato prorogato al 30 aprile 2016 nel caso in cui le procedure di gara per l'affidamento dei lavori bandite entro il 29 febbraio 2016 siano andate deserte ovvero prevedano l'affidamento congiunto dei lavori e della progettazione. Il termine è stato inoltre prorogato al 15 ottobre 2016 per gli appalti di lavori pubblici di importo superiore alla soglia di rilevanza comunitaria.

Espone inoltre che con riferimento ai progetti inseriti nel Piano nazionale 2016, quale quello oggetto della revoca impugnata, il Ministero dell’Istruzione con D.M. 9/4/2018 nel disporre la proroga dei termini di cui al D.Int.

6.6.2017 n. 390 ha previsto - con riferimento alla ormai necessaria evoluzione dell’aggiudicazione provvisoria di 3 anni dal D.I.

3.1.2015 e 20 mesi dal D.Int.

6.6.2017 n. 390 - la proroga dell’emanazione del decreto al 30 settembre 2018. In tale contesto, nelle more del finanziamento e a circa tre anni dalla previsione di ammissione al finanziamento di progetti per i quali già entro il 30 settembre 2015 era prevista l’aggiudicazione provvisoria è stato emanato il Decreto MIUR/MEF/MIT del 06.06.2017, n. 390 che ha autorizzato l’utilizzo dei contributi, dando atto che “…possono procedere alla stipula dei contratti di appalto e alla esecuzione dei lavori i soli enti locali rientranti nel piano annuale 2016 di cui agli allegati elenchi (da A a U) che aggiudichino i lavori entro 180 giorni dalla data di pubblicazione del presente decreto in Gazzetta ufficiale della Repubblica Italiana o che abbiano aggiudicato gli stessi o stipulato i relativi contratti di appalto entro i termini già fissati con i citati decreti interministeriali del 3 giugno 2016, n. 11418, e del 30 dicembre 2016,…”.

Sulla base di ciò si sarebbe determinato il legittimo affidamento della Città Metropolitana riguardo al finanziamento, tenuto conto dell’inserimento dell’intervento in questione nella Programmazione Unica Nazionale di cui al D.M. 322/2015 del 29.05.2015 Anno 2016 - Allegato "G" e della previsione di cui al D.M. 390 del 6 giugno 2017 di autorizzazione all’esecuzione dei lavori agli Enti locali, con progetti rientranti nel piano 2016 anche se con contratti già stipulati.

In tale contesto di evoluzione della procedura e dopo tre anni dalla comunicazione di avvenuta aggiudicazione definitiva dei lavori da parte della Città Metropolitana la Direzione Regionale Infrastrutture con nota n. U0162519 del 7 marzo 2019 ha comunicato l’avvio del procedimento di decadenza dal contributo essendo emerso che l’ente non avrebbe rispettato la tempistica stabilita dalla normativa di riferimento per il perfezionamento dell’obbligazione giuridica;
e ciò ritenendo l’interpretazione dell’art. 3 del D.M. 23.1.2015 nel senso della autorizzazione agli enti locali alla stipula del contratto di appalto dopo l’emanazione del Decreto interministeriale di autorizzazione alla stipula di mutui da parte dalle Regioni e quindi dopo il 6 giugno 2017.

Città Metropolitana con nota 18 marzo 2019 n. 0044540 ha replicato richiamando il D.Int. n.390 del 6 giugno 2017 recante la espressa previsione del riconoscimento del finanziamento di quei progetti con contratti stipulati entro i termini indicati in decreti interministeriali e quindi comunque entro il 31 dicembre 2016, precisando altresì di aver atteso l’emanazione del decreto di autorizzazione alla stipula dei mutui per dare attuazione ai lavori, poi avviati il 18 gennaio 2018.

Senza alcuna replica a tale osservazione la Regione ha adottato la Determinazione 29 marzo 2019, n. G03679 che ha disposto la revoca del contributo concesso assumendo che la normativa di riferimento consentiva il finanziamento solo per lavori i cui contratti fossero stati stipulati successivamente al decreto interministeriale e che autorizzava la stipula di mutui alle regioni.

1.1. Avverso tale determinazione regionale Città Metropolitana ha proposto ricorso deducendo i seguenti motivi:

1) Violazione e falsa applicazione D.I. 23.1.2015 e D.I. 320 /2017. Violazione principi generali in materia di selezioni pubbliche per carenza di previsione e tassatività delle cause di esclusione. Violazione art.11 D.lgs.vo 163/2006. Violazione art 10 bis L. 241/90 per integrazione del provvedimento finale. Eccesso di potere per illogicità: il provvedimento di revoca, originariamente qualificato come “decadenza” nel preavviso ex art 10 bis l. 241/90, sarebbe stato assunto non in relazione ad uno specifico caso di esclusione dalla graduatoria e dalla partecipazione all’avviso pubblico, preventivamente stabilito, ma per un’interpretazione della normativa di riferimento senza la indicazione (e quindi la sussistenza) di una specifica norma di carattere espulsivo, deducendo l’Amministrazione una violazione dell’art 2 del D.Int. 23.1.2015 e per una questione formale di avvenuta stipula del contratto, per il mancato rispetto della tempistica. La ricorrente a seguito dell’aggiudicazione provvisoria effettuata nei termini previsti dall’avviso pubblico, avrebbe proceduto, come previsto dalla legge (art 12 d.lgs. 163/2006 applicabile ratione temporis ), all’aggiudicazione definitiva e alla stipula del contratto, procedendo invece alla consegna dei lavori solo dopo il D.Int. 6 giugno 2017 n. 390 di autorizzazione alle Regioni alla stipula dei contratti di appalto e cioè in data 22.1.2018. La Regione non avrebbe tenuto conto della incompatibilità tra l’originaria previsione del D.Int. 23.1.2015 che poneva la condizione che gli Enti locali avessero almeno svolto la gara ed effettuato l’aggiudicazione provvisoria entro il 30 settembre 2015, e il mantenimento dell’aggiudicazione provvisoria fino all’emanazione del D.Int. 6 giugno 2017, n. 390, in violazione all’art 11 del D.lgs. 163/2006. D’altro canto l’aggiudicazione provvisoria sarebbe posta, nei due decreti interministeriali citati, come condizione minima per la partecipazione, e quindi requisito necessario;
invece l’autorizzazione alla stipula dei contratti collegata all’autorizzazione alla stipula dei mutui a favore delle Regioni esprimerebbe il limite della responsabilità finanziaria del Ministero e delle Regioni, ma non potrebbe costituire elemento ulteriore ai fini della partecipazione. Del resto risulterebbe illogica l’interpretazione della Regione riguardo alla normativa, tenuto conto della indubbia finalità della legge e degli atti attuativi della immediata cantierabilità dei progetti ammessi al finanziamento, come indicato nello stesso art. 10 del D.L. n. 104/2013 da cui ha tratto origine tutta la programmazione nazionale. La mancanza di una norma di esclusione espressa per tale fattispecie sarebbe palese e risulterebbe illogico rispetto alla finalità del legislatore e delle norme attuative escludere i soggetti pronti ad eseguire un progetto finanziato solo perché ha stipulato un contratto tenendo ferma l’aggiudicazione e rispettando nella sostanza la tempistica operativa. Né potrebbe sussistere l’ipotetica lesione della tempistica in quanto sarebbero consentiti dalla normativa sui finanziamenti per opere da realizzare e non rimborso di opere realizzate, tenuto conto dell’avvio dei lavori avvenuto nei termini successivi alla stipula dei mutui regionali (e per i lavori, ancora in corso, non ancora trasmessi i SAL come previsto dall’avviso pubblico per il finanziamento).

2) Violazione art. 21 nonies l. 241/90 e illegittimità derivata della Determinazione del Direttore Regionale Infrastrutture e Mobilità Regione Lazio del 29 marzo 2019 n. G03703 “pubblicata sul B.U.R.L. della Regione Lazio in data 4.4.2019 n. 28, supplemento n. 2, con cui a seguito della revoca vengono accertate economie e individuati interventi con ammontare delle economie conseguite : nella fattispecie sarebbe applicabile il principio di cui all’art. 21 nonies della legge 241/1990 secondo cui non può procedersi ad annullamento di atti, anche attributivi di vantaggi economici se sono trascorsi diciotto mesi dal provvedimento ritirato. La ricorrente avrebbe comunicato alla Regione con nota prot. n. 153787/15 del 15.10.2015 la Determinazione dirigenziale di aggiudicazione definitiva (n. 3482 del 4.8.2015), dando in tal modo atto di aver ottemperato al punto 11 dell’avviso, approvato con la citata D.G.R. n° 113 del 17.03.2015, che imponeva come tempi di attuazione l’aggiudicazione provvisoria dei lavori entro il 30 ottobre 2015, pena la revoca dell’assegnazione del contributo. L’aggiudicazione definitiva al pari della stipula del contratto costituirebbe un elemento ulteriore e diverso rispetto all’aggiudicazione provvisoria e quindi fin dal 2015 la Regione avrebbe potuto avviare con lo stesso criterio un procedimento senza lasciare costituire il legittimo affidamento della Città Metropolitana, affrontando subito un confronto sulle diverse interpretazioni della normativa tra gli enti, con conseguente illegittimità della revoca anche per superamento del termine di cui all’art. 21 nonies della L. 241/90.

1.2. Infine la ricorrente richiama le precedenti censure per dedurre l’illegittimità derivata di quanto già contestato per l‘atto di revoca anche in relazione alla impugnata Determinazione del Direttore Regionale Infrastrutture e Mobilità Regione Lazio del 29 marzo 2019 n. G03703 “, pubblicata sul B.U.R.L. della Regione Lazio in data 4.4.2019 n. 28, supplemento n. 2, con cui a seguito della revoca sono state accertate economie e individuati interventi con ammontare delle economie conseguite e conclude per l’annullamento degli atti impugnati, previa sospensione dell’efficacia degli stessi.

1.3. Si è costituito in giudizio il Ministero dell’economia e delle finanze in resistenza e con memoria difensiva dopo aver ricostruito la disciplina applicabile nella specie ha evidenziato che l’ente nel procedere all’aggiudicazione, in assenza di autorizzazione, avrebbe assunto su di sé il rischio di non vedersi riconosciuto, da parte della Regione, il contributo di cui trattasi, senza alcuna violazione da parte della stessa dell’art. 21 nonies della legge n. 241 del 1990, in quanto l’ente avrebbe dovuto rispettare i termini assegnati dai decreti interministeriali relativi all’annualità 2016 (D.I. n. 11418 del 2016 e D.I. del 30 dicembre 2016);
la revoca quindi sarebbe stata disposta per tale ragione e non per violazione di quanto previsto dall’art. 2, comma 5, del D.Int. 23 gennaio 2015, non applicabile al caso di specie. Di conseguenza non si configurerebbe in tale fattispecie un’ipotesi di annullamento in autotutela di un provvedimento illegittimo, di cui al predetto art. 21 nonies della legge n. 241 del 1990 che avrebbe determinato la necessità di osservare il termine di 18 mesi ivi previsto.

1.4. La Regione Lazio costituitasi in giudizio per resistere al ricorso ha preliminarmente eccepito la inammissibilità del gravame per difetto di giurisdizione del Giudice amministrativo adito, in quanto il provvedimento non costituirebbe un atto in autotutela dell’Amministrazione, bensì la revoca per la mancata osservanza degli obblighi imposti dalla normativa di riferimento in applicazione delle disposizioni in questione (DM 23 gennaio 2015, art. 2, comma 3 e ss.mm;
art. 10 dell’Avviso pubblico). Si tratterebbe di provvedimento attinente alla verifica (della mancanza) dei presupposti stabiliti dalla legge per procedere all’erogazione del finanziamento, (senza alcun apprezzamento discrezionale da parte della P.A.), ossia la non osservanza della data di stipula del contratto di appalto stabilita dalla normativa di riferimento, con conseguente giurisdizione del G.O. in relazione alla controversia. In ogni caso la Regione si oppone alle censure in quanto la revoca sarebbe stata assunta in base alla violazione della normativa prevista dall’art.2 del D.Int. 23 gennaio 2015, come modificato dal successivo D.Inter.27 aprile 2015, secondo cui solo con l'autorizzazione alla stipula in favore delle Regioni dei mutui, gli enti locali sono autorizzati alla stipula dei contratti di appalto;
nella specie l’autorizzazione alla stipula del contratto d’appalto sarebbe intervenuta soltanto con il D.Int.6 giugno 2017 n, 390. Rileva la Regione che i provvedimenti iniziali contenevano soltanto una graduazione del fabbisogno in assenza della comunicazione delle risorse effettivamente attribuite, senza la possibilità di ingenerare alcun legittimo affidamento (non presente l’intervento nei piani 2015 e 2016). I Piani approvati dalla Regione troverebbero attuazione nei limiti delle risorse disponibili e solo con l’autorizzazione alla stipula in favore delle Regioni dei mutui trentennali di cui all’art.2, comma 3, del D.M. del 23.01.2015, gli Enti risultati beneficiari dei finanziamenti di cui al Bando sarebbero autorizzati ad avviare le procedure di gara. E il termine del 30 ottobre 2015 sarebbe riferibile solo agli interventi rientranti nel Piano 2015 e non a quelli successivi, come quello della ricorrente. L’aggiudicazione provvisoria non sarebbe quindi un requisito di partecipazione riguardando un momento necessariamente successivo all’autorizzazione alla stipula dei mutui, in quanto, solo in seguito a tale autorizzazione, gli Enti Locali beneficiari dei finanziamenti, secondo la normativa di riferimento, sarebbero autorizzati ad avviare le gare. Infine il provvedimento di revoca non sarebbe un atto in autotutela riconducibile ai principi della legge 241/1990, rientrando invece in quella tipologia di provvedimenti in materia di contributi/finanziamenti, aventi come presupposto la verifica (della mancanza) dei presupposti stabiliti dalla legge per procedere all’erogazione del finanziamento.

1.5. Con ordinanza n.4679/2019 è stata accolta la suindicata domanda di sospensione dei provvedimenti impugnati.

1.6. In prossimità dell’odierna udienza le parti si sono scambiate memorie conclusionali: in particolare la Regione ha insistito sull’eccezione del difetto di giurisdizione del giudice adito in relazione alla controversia in questione rilevando anche profili di inammissibilità per l’omessa notifica ai controinteressati e, per il resto, ha ulteriormente argomentato con articolate considerazioni sulla propria posizione difensiva.

Città Metropolitana ha replicato sull’eccepito difetto di giurisdizione attesa la incidenza dell’atto di revoca impugnato alla fase anteriore al finanziamento per una violazione afferente la stessa ammissione, con conseguente giurisdizione del G.A. sulla controversia e con ulteriori argomentazioni si è opposta alle controdeduzioni della resistente, insistendo per l’accoglimento del gravame. Infine con memoria di replica la ricorrente si è opposta alle eccezioni avanzate anche riguardo al vizio dell’integrazione del contraddittorio rilevando l’assenza di vizi del genere attesa l’intervenuta notifica del gravame almeno ad uno dei controinteressati indicati nell’atto di riassegnazione ossia al primo dei controinteressati dei 9 nuovi assegnatari del contributo di cui all’allegato A della determinazione regionale in questione ed ha insistito sulle censure proposte e sulla fondatezza del gravame.

Alla udienza pubblica del 16 dicembre 2019 la causa è stata trattenuta in decisione.

2. Preliminarmente il Collegio esamina l’eccezione di inammissibilità del ricorso per difetto di giurisdizione del Giudice amministrativo adito, sollevata dalla Regione Lazio, in relazione alla controversia in questione.

Come sopra evidenziato la resistente sostiene che nel caso in esame l’Amministrazione non ha agito in autotutela, bensì in applicazione delle disposizioni di riferimento (DM 23 gennaio 2015, art. 2, comma 3 e ss.mm;
vedi anche art. 10 dell’Avviso pubblico che richiama tale DM) senza alcun apprezzamento discrezionale e nello specifico rilevando un’ipotesi di mancata osservanza degli obblighi imposti da detta normativa - in particolare la data di stipula del contratto di appalto, avvenuta prima di quanto previsto dalle predette norme – ed ha disposto la revoca del contributo concesso, con sussistente giurisdizione del G.O. per la relativa controversia.

Tuttavia, il Collegio non condivide tali considerazioni e rileva che la Regione stessa afferma che “ nel caso in esame, la controversia attiene alla verifica (della mancanza) dei presupposti stabiliti dalla legge per procedere all’erogazione del finanziamento ..”. Ed infatti, nel caso di specie, l’avviso pubblico aperto agli enti locali per la formulazione dei Piani regionali di edilizia scolastica e il finanziamento di interventi in istituti scolastici, prevede diverse fasi procedurali per l’aggiudicazione dei finanziamenti in oggetto. Più in particolare, l’art. 7 dell’Avviso, prevede che “la collocazione in graduatoria consentirà la redazione di un piano triennale, suddiviso in piani annuali di attuazione soggetti a conferma annuale circa l’attualità degli interventi ivi inseriti, che saranno predisposti nel rispetto dei limiti delle risorse finanziarie disponibili e tenuto conto della scadenza stabilita all’art. 2, comma 5, del D.M. 23 gennaio 2005 per l’aggiudicazione provvisoria dei lavori (…)”.

Segnatamente, la collocazione in graduatoria dell’Ente non sta ad indicare una situazione né di conseguito diritto alla erogazione del contributo, né tantomeno la conseguente erogazione del contributo stessa, frazionandosi il procedimento in ulteriori fasi di accertamento dei requisiti richiesti.

A tale scopo, giova osservare che l’art.10, dell’Avviso recante le Modalità di gestione del finanziamento prevede che “1. Con l’autorizzazione alla stipula in favore delle Regioni dei mutui trentennali di cui all’art. 2, comma 3, del D.M. del 23.01.2015, gli Enti risultati beneficiari dei finanziamenti di cui al presente Bando sono autorizzati ad avviare le procedure di gara, con pubblicazione del relativo bando, ovvero le procedure di affidamento dei lavori .

2. Gli Enti locali beneficiari trasmettono alla Regione gli stati di avanzamento dei lavori relativi agli interventi di edilizia scolastica di cui al presente Bando, certificati ai sensi della normativa vigente, e la relativa richiesta di erogazione (..).

3.Ai fini della successiva erogazione dei finanziamenti, la Regione, in relazione alle richieste di erogazione di cui al precedente comma 1, attesta all’Istituto finanziatore l’avanzamento delle spese effettivamente sostenute dagli enti locali beneficiari e trasmette al medesimo Istituto finanziatore la relativa richiesta di erogazione, secondo le modalità che saranno stabilite nel contratto di mutuo, al fine di garantire le erogazioni degli Enti locali nello stesso esercizio finanziario in cui gli stessi hanno pagato gli stati di avanzamento dei lavori (…)”

Pertanto lo stesso Avviso prevede un frazionamento della procedura in più fasi, che si conclude con la erogazione dei contributi: all’Ente ammesso in graduatoria e non ancora finanziato (in quanto non sono erogati finanziamenti fino a quando la Regione non viene autorizzata a stipulare i mutui), viene imputata una violazione afferente la stessa ammissione, e il provvedimento di revoca adottato dall’Amministrazione è intervenuto nel corso della fase procedimentale di verifica dei presupposti per l’attribuzione del beneficio, incidendo sulla fase anteriore al finanziamento. Ed infatti, la revoca non afferisce ad inadempimenti relativi al rapporto successivo al finanziamento, non ancora concesso, ma determina l’esclusione dell’Ente dalla graduatoria degli interventi “ammissibili” al finanziamento, approvata con Determinazione Direttoriale regionale G08125 del 17.3.2015, e il passaggio del contributo, non erogato e non definitivamente attribuito ad altro soggetto in graduatoria.

Più in particolare, non essendo stati ancora concessi i contributi regionali è – come sostiene la stessa Regione – venuto meno un requisito necessario all’attribuzione degli stessi per una condizione pregressa rispetto all’ammissione al finanziamento - la stipula di un contratto connessa alla stessa condizione di ammissione alla graduatoria (aggiudicazione provvisoria) - e l’ambito di riferimento è quello del potere di verifica dell’Amministrazione in ordine alla partecipazione dell’Ente locale alla erogazione dei contributi, non essendosi ancora perfezionata la procedura di attribuzione (cfr.Cons.Stato, sez. V, 03/05/2012, n.2542), trattandosi quindi di controversia come tale rientrante nella giurisdizione del giudice amministrativo, secondo i principi giurisprudenziali evocati anche dalla stessa resistente.

2.1. Altro profilo di esame in via preliminare è quello riguardante la eccezione di inammissibilità per omessa notifica ai controinteressati, eccepito da ultimo dalla resistente: la Regione sostiene la non corretta chiamata in giudizio dei soggetti controinteressati, ossia di tutti i soggetti “indistintamente” individuati nella determinazione del 29 marzo 2019 n. G03703 di riassegnazione delle economie, ritenendo intervenuta la decadenza ai fini della integrazione del contraddittorio. Tale eccezione non è condivisibile.

Osserva il Collegio che l’atto di revoca impugnato non individua controinteressati e la posizione della ricorrente è equiparabile a quella di un concorrente escluso, ancorchè l’esclusione sia sopravvenuta in un momento successivo a quello della approvazione della graduatoria degli interventi ammissibili a finanziamento (Determ.in Burl n.37 del 7.5.2015) e lo stesso è ritualmente impugnato ex art. 41 cpa;
quindi, l’eccezione va riferita al secondo provvedimento impugnato riguardante l’accertamento delle economie e l’individuazione degli interventi. Nella specie va comunque rilevato che la notificazione del ricorso è stata effettuata ad uno dei controinteressati indicati nell’atto di riassegnazione dei contributi, ai sensi dell’art.41 del c.p.a , nella specie al primo dei controinteressati dei nuovi assegnatari del contributo di cui all’allegato A della determinazione regionale della riassegnazione in questione (trattasi di Tabella e non graduatoria) e comunque soggetto assegnatario evocato collocato in tabella in posizione formale che, seguendo un ordine di graduatoria e di scorrimento (cfr allegato A), risulta in ogni caso destinatario di un contributo in misura superiore all’importo revocato alla Città Metropolitana (cfr. Cons. Stato, sez. V, 8 maggio 2007, n.2122;
Tar Lombardia, Brescia, sez. II, 17 novembre 2011, n.1581).

2.2. Ciò premesso, il ricorso in esame ha ad oggetto l’annullamento di un finanziamento disposto per un intervento su edifici scolastici pubblici a causa della mancata osservanza, da parte della Città Metropolitana, beneficiaria di tale finanziamento, preso atto di aver stipulato il contratto di appalto in assenza di autorizzazione preventiva alla stipula dei mutui, in favore delle Regioni, di mutui con oneri di ammortamento a totale carico dello Stato. Parte ricorrente, come sopra riportato, ha dedotto nella sostanza la violazione e falsa applicazione dei D.I. 23.1.2015 e D.I. 320 /2017 e dei principi generali in materia di selezioni pubbliche per carenza di previsione e tassatività delle cause di esclusione.

2.4. Le censure sono fondate per le seguenti ragioni.

Secondo parte ricorrente il provvedimento di revoca è stato assunto non in relazione ad uno specifico caso di esclusione dalla graduatoria e dalla partecipazione all’avviso pubblico, preventivamente stabilito, ma per un’interpretazione della “normativa di riferimento” senza però che venga indicata la specifica norma di carattere espulsivo, ma deducendo una violazione dell’art 2 del D.M. 23.1.2015.

La resistente ribadisce anche da ultimo la potestà di esclusione dal beneficio da parte della Regione in relazione alla carenza di potere di stipula del contratto da parte della Città metropolitana e con riguardo alla normativa di riferimento di cui ai decreti ministeriali in materia, rilevando altresì le modifiche intervenute con il D.I. 24 aprile 2015 e lo spostamento del termine per l’aggiudicazione provvisoria, argomentando ulteriori profili di presupposti e motivazionali non presenti nell’atto impugnato.

Al riguardo osserva il Collegio che la impugnata Determinazione 28 marzo 2019 n. G03679 recante la revoca del contributo concesso alla Città Metropolitana è stata assunta: “ Atteso che l’articolo 2 del decreto interministeriale del 23 gennaio 2015, come modificato dal successivo D.I.. del 27 aprile 2015, dispone espressamente che, con l’autorizzazione ministeriale alla stipula dei mutui in favore delle Regioni, gli enti locali sono autorizzati alla stipula dei contratti d’appalto;
Dato atto che l’autorizzazione alla stipula dei contratti d’appalto per gli enti rientranti nel mutuo autorizzato con D.I. n.390/2017 è intervenuta alla data del 6 giugno 2017;
Dato atto che la Città Metropolitana di Roma Capitale ha stipulato il contratto di appalto in assenza della preventiva autorizzazione e, comunque, in data anteriore anche all’adozione dei decreti interministeriali 3 giugno 2016 n.11418 e del 30 dicembre 2016 con i quali sono stati definiti i termini tesi a consentire l’aggiornamento della programmazione triennale in materia di edilizia scolastica”.

L’art.2, comma 4 del predetto D.M. 23 gennaio 2015 prevede che “ con l’autorizzazione alla stipula in favore delle Regioni dei mutui trentennali….gli enti locali risultati beneficiari dei finanziamenti relativi agli interventi sulla base delle priorità definite dalle Regioni fermo restando il rispetto della normativa vigente in materia di appalti pubblici sono autorizzati alla stipula dei contratti di appalto….” e il successivo comma 5 prosegue “ in caso di mancata aggiudicazione provvisoria dei lavori entro il 30 settembre 2015, l’assegnazione viene revocata…..”.

Orbene come sopra indicato la impugnata revoca dal beneficio è stata disposta in ragione dell’avvenuta stipula del contratto di appalto in assenza di preventiva autorizzazione, deducendo l’art. 2 del DM 23 gennaio 2015, risultando carente riguardo al profilo del presupposto motivazionale della indicazione di una prescritta esclusione dal beneficio.

In particolare, va rilevato che il predetto art. 2 del DM 23 gennaio 2015 (c.4 e 5) si colloca all’interno di un procedimento selettivo e nella fase conclusiva ed è richiamato nel suo contenuto dalla stessa Regione Lazio nelle disposizioni procedurali dettate con la Deliberazione G.R.n.113 del 17.3.2015 che ha approvato l’Avviso pubblico per la formazione della graduatoria regionale di cui al DM 23 gennaio 2015;
analoga disposizione di cui sopra è infatti prevista nell’art.10 (modalità di gestione del finanziamento) dell’Avviso pubblico stabilendo che “ con autorizzazione alla stipula in favore delle Regioni dei mutui trentennali di cui all’art.2, comma 3, del DM del 23.01.2015, gli Enti risultati beneficiari dei finanziamenti di cui al presente Bando sono autorizzati ad avviare le procedure di gara, con pubblicazione del relativo bando, ovvero le procedure di affidamento dei lavori” e all’art. 11 (tempi di attuazione) ha stabilito che “ In caso di mancata aggiudicazione provvisoria dei lavori entro il 30 ottobre 2015, l’assegnazione è revocata con Decreto…..e comunicata alla Regione competente”.

Da quanto sopra si trae che sussiste un requisito necessario e una condizione minima per la partecipazione dei concorrenti costituita dall’aggiudicazione provvisoria dei lavori entro una determinata data, come previsto dall’originaria previsione del DM 23.1.2015 che ha posto la condizione per gli Enti locali di aver svolto la gara ed effettuato l’aggiudicazione provvisoria entro il 30 settembre 2015, norma ribadita anche nell’Avviso pubblico. Nella sostanza l’ammissibilità degli Enti partecipanti nei piani regionali era collegata all’aggiudicazione provvisoria entro il termine previsto dall’Avviso e anche il successivo finanziamento derivante da autorizzazione statale alle Regioni, comportava la verifica dell’avvenuta aggiudicazione provvisoria entro una certa data.

Le modifiche al DM 23.1.2015 e la dilatata attuazione delle norme relative alle operazioni finanziarie di mutuo da parte delle Regioni per gli interventi in questione hanno determinato di fatto la incompatibilità tra l’originaria previsione del DM 23.1.2015 riguardo all’aver effettuato l’aggiudicazione provvisoria entro il 30 settembre 2015 e il mantenimento dell’aggiudicazione provvisoria fino all’emanazione del D.I. 6 giugno 2017 n. 390 (provvedimento che ha autorizzato gli interventi) in violazione della normativa sui contratti pubblici. Del resto i decreti attuativi succedutesi hanno mantenuto ferma la sussistenza di un’aggiudicazione dei lavori da finanziare.

Tra l’altro, come rileva parte ricorrente, il D.M. 9 aprile 2018 nel disporre la proroga dei termini di cui al D.I. 6.6.2017, n. 390, di autorizzazione degli interventi, ha tenuto conto della incompatibilità di mantenere solo una aggiudicazione provvisoria dei lavori prevedendo anche la intervenuta stipula dei contratti (“ il termine stabilito nel decreto Ministro dell’Istruzione, dell’Università e della ricerca di concerto con il Ministro dell’Economia e delle Finanze e con il Ministro delle Infrastrutture e dei trasporti 6 giugno 2017, n. 390 di aggiudicazione e o stipula dei contratti di appalto da parte degli enti locali rientranti nel piano 2016, è prorogato al 30 settembre 2018” ).

Nella specie, come risulta dalla tempistica descritta in premessa, il contratto è stato stipulato dopo l’aggiudicazione provvisoria, senza l’esecuzione dei lavori se non dopo l’avvenuta stipula dei mutui regionali, nel rispetto del bando e delle modalità di gestione del finanziamento per le opere da realizzare e tenuto conto che l’ammissibilità nei piani regionali risulta collegata all’aggiudicazione provvisoria entro il termine previsto dall’Avviso.

Peraltro va rilevato, in fatto, che contrariamente a quanto riferito dalla Regione riguardo all’intervento della Città Metropolitana oggetto della revoca in questione come rientrante nel piano 2017, dagli atti di causa da ultimo depositati non contestati, risulta invece che detto intervento rientra tra quelli previsti nel piano 2016 come indicato tra gli interventi dell’allegato G del D.M n. 390/2017, che per quanto riguarda gli interventi previsti nel piano 2016 fa espresso riferimento alla proroga di possibilità di stipula dei contratti (oltre che di aggiudicazione), come sopra riportato (DM n.390 del 2017 successivo alla determinazione regionale n.G8125 del 2.7.2015 invocata dalla resistente).

Per le esposte ragioni le proposte censure di cui al primo motivo sono fondate per la illegittimità della Determinazione 29 marzo 2019 n. G03679 recante la revoca dal beneficio, con conseguente illegittimità derivata della Determinazione 29 marzo 2019 n. G03703, nei limiti di interesse, e restano assorbiti gli ulteriori argomenti di doglianza e motivi non espressamente esaminati che il Collegio ha ritenuto non rilevanti ai fini della decisione e comunque inidonei a supportare una conclusione di tipo diverso.

3. In definitiva, il ricorso va accolto, con assorbimento di ogni altra questione, e per l’effetto vanno annullati gli atti impugnati.

La particolarità e complessità fattuale e giuridica della controversia giustifica la compensazione tra le parti delle spese processuali.