Pubblicato il 01/07/2020

N. 02794/2020 REG.PROV.COLL.

N. 00189/2020 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 189 del 2020, proposto da
-OMISSIS-, rappresentata e difeso dall'avvocato G P, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero dello Sviluppo Economico, Ministero delle Politiche Agricole Alimentari Forestali e del Turismo, in persona dei legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato di Napoli, domiciliataria ex lege in Napoli, via Diaz 11;

nei confronti

-OMISSIS- in liquidazione coatta amministrativa, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati F Vecchione, Luca Pedone, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto in Napoli, viale Gramsci, 23;
-OMISSIS-, rappresentato e difeso dall'avvocato Luca Pedone, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

del decreto del Ministero dello Sviluppo Economico (di seguito MISE) di concerto con il Ministero delle Politiche Agricole Alimentari Forestali (di seguito MIPAAF) n. -OMISSIS- con cui la ricorrente è stata revocata dalle funzioni di commissario liquidatore del -OMISSIS- in liquidazione coatta amministrativa, in uno con tutti gli atti presupposti, consequenziali e/o comunque connessi, ivi compresa la nota ministeriale prot. n. -OMISSIS- con cui è stato comunicato l’avvio del procedimento di revoca, il verbale di estrazione a sorte del nuovo commissario del -OMISSIS-, il decreto del MISE di concerto con il MIPAAF n. -OMISSIS- con cui l’Avv. -OMISSIS- è stato nominato commissario liquidatore del CAP in sostituzione della ricorrente

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero dello Sviluppo Economico, del Ministero delle Politiche Agricole Alimentari Forestali e del Turismo, del -OMISSIS- in liquidazione coatta amministrativa e di -OMISSIS-;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 10 giugno 2020 il dott. G D V;

Ritenuto che l’udienza pubblica si svolge da remoto, ai sensi dell’art. 84, commi 5 e 6, del D.L. n. 18/2020 convertito dalla L. n. 27/2000, del D.P. C.S. n. 134 del 22 maggio 2020 e dei D.P. n.14/2020/Sede e n. 22/2020/Sede, mediante l’utilizzo del software Microsoft Teams;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con ricorso notificato il 16.1.2020 e depositato il 20.1.2020 la ricorrente impugna i provvedimenti in epigrafe emessi dal Ministero dello Sviluppo Economico di concerto con il Ministero delle Politiche Agricole Alimentari Forestali e del Turismo ex art. 12 del D.Lgs. 220/2002 recanti, rispettivamente, revoca dell’incarico di commissario liquidatore del -OMISSIS- (di seguito CAP) in liquidazione coatta amministrativa, precedentemente conferito alla istante (decreto n. -OMISSIS-) e nomina in sua vece dell’avv. -OMISSIS- (decreto n. -OMISSIS-).

Va premesso che il provvedimento di revoca costituisce l’atto terminale di un procedimento ex art. 21 quinquies della L. n. 241/1990 che si è articolato nella comunicazione di avvio del procedimento di revoca del -OMISSIS-, nella presentazione di controdeduzioni della istante in data -OMISSIS- e, infine, nell’adozione del provvedimento di secondo grado del -OMISSIS-.

In dettaglio, con il primo atto endoprocedimentale l’amministrazione contestava i seguenti rilievi:

- la declaratoria di inammissibilità della proposta di concordato sul quale il commissario liquidatore aveva espresso parere favorevole ex art. 214 della R.D. n. 247/1942 da parte del Tribunale di Benevento (decreto n. -OMISSIS-) ed il rigetto del reclamo da parte della Corte d’Appello di Napoli (decreto n. -OMISSIS-);

- avvio di una indagine penale a carico della ricorrente per vicende connesse all’espletamento dell’incarico per i reati di cui all’art. 216 della legge fallimentare e agli artt. 323 e 479 c.p.;

- i reiterati risultati negativi durante l’esercizio provvisorio dell’impresa, con specifico riferimento alla mancata presentazione ad opera del commissario liquidatore di istanze di autorizzazione per la procedura competitiva dell’affitto di azienda, nonostante le rassicurazioni rese dal predetto che avevano condotto alla chiusura di un procedimento di revoca precedentemente avviato nel 2018 ai sensi dell’art. 9 della L. n. 99/2009 (secondo cui “Per i consorzi agrari in liquidazione coatta amministrativa per i quali sia accertata la mancanza di presupposti per il superamento dello stato di insolvenza e, in ogni caso, in mancanza della presentazione e dell'autorizzazione della proposta di concordato, l'autorità amministrativa che vigila sulla liquidazione revoca l'esercizio provvisorio dell'impresa e provvede a rinnovare la nomina dei commissari liquidatori” ).

A fronte di tali contestazioni la ricorrente trasmetteva proprie controdeduzioni sostenendo, in sintesi, che:

- il Ministero avrebbe autorizzato il deposito della proposta di concordato ex art. 214 della legge fallimentare senza mai avanzare riserve e contestazioni;

- le indagini a carico della istante non sarebbero approdate all’esercizio dell’azione penale mediante richiesta di rinvio a giudizio;
in ogni caso, il procedimento penale avrebbe riguardato anche altri soggetti, tra cui alcuni esponenti del Consorzio e funzionari del Ministero;

- la ricorrente si sarebbe sempre attivata per riportare il Consorzio in condizioni di equilibrio finanziario, tant’è che nel marzo 2019 il Ministero avrebbe condiviso l’operato, notificando il provvedimento di chiusura del procedimento ex art. 9 della L. n. 99/2009 individuando come soluzione l’avvio di una procedura competitiva per l’affitto d’azienda;
il mancato espletamento di tale segmento procedimentale non sarebbe imputabile alla deducente, bensì alla omessa ricostituzione del comitato di sorveglianza chiamato ad esprimere il parere di competenza (composto da n. 2 unità, a fronte di un quorum minimo di 3 su 5) da parte del Ministero, sebbene sollecitato dalla istante e, ancora, l’integrazione dell’organo collegiale sarebbe avvenuta con decreto n. -OMISSIS- trasmesso il -OMISSIS-, quindi lo stesso giorno in cui veniva comunicato l’avvio del procedimento di revoca.

Tali osservazioni non sono state condivise dall’amministrazione che, con decreto n. -OMISSIS- oggetto di giudiziale scrutinio, ha disposto la revoca dell’incarico dando atto che:

- è venuto meno il carattere fiduciario del rapporto in considerazione dei rilievi contestati nella comunicazione di avvio del procedimento di revoca, con specifico riferimento al procedimento penale pendente a carico della ricorrente che avrebbe creato grave disagio agli operatori locali e agli organismi territoriali con pregiudizio per il consorzio agrario;

- alla prosecuzione dell’incarico osta la valutazione complessiva in ordine all’operato del commissario liquidatore che non avrebbe dato seguito alle iniziative dal medesimo anticipate per il ripristino di condizioni di economicità della gestione;
in particolare, non risulta pervenuta alcuna istanza di autorizzazione ad espletare la procedura competitiva per l’affitto d’azienda, in contrasto con le dichiarazioni finalizzate alla chiusura del procedimento ex art. 9 della L. n. 99/2009.

Avverso tale ultimo provvedimento e gli ulteriori atti indicati in epigrafe insorge -OMISSIS- deducendo violazione e falsa applicazione dell’art. 21 quinquies della L. n. 241/1990, dell’art. 97 della Costituzione, eccesso di potere e sviamento.

Si sono costituite le controparti processuali che replicano alle censure e chiedono il rigetto del ricorso.

All’udienza del 10.6.2020 la causa è stata introitata in decisione.

DIRITTO

Viene in decisione il ricorso in epigrafe proposto dalla istante avverso il provvedimento ministeriale di revoca dell’incarico di commissario liquidatore e la successiva nomina, in sua vece, del controinteressato.

Preliminarmente, attesa l’eccezione in rito sollevata dalla difesa di parte ricorrente, va dichiarata l’inutilizzabilità della relazione informativa versata dalla difesa del -OMISSIS- in data 8 giugno 2020, in violazione del termine previsto dall’art. 73 c.p.a. (non derogato in parte qua dall’art. 84, comma 5, del D.L. n. 18/2020 convertito con modifiche dalla L. n. 27/2020) per il deposito della documentazione.

Nel merito, il gravame è infondato.

Giova premettere che, in generale, la revoca dei provvedimenti amministrativi disciplinata dall'art. 21 quinquies della L. n. 241/1990 si configura come lo strumento dell’autotutela decisoria preordinato alla rimozione, con efficacia ex nunc , di un atto ad efficacia durevole, in esito a una nuova e diversa valutazione dell’interesse pubblico alla conservazione della sua efficacia. I presupposti del valido esercizio dello ius poenitendi consistono nella sopravvenienza di motivi di interesse pubblico, nel mutamento della situazione di fatto (imprevedibile al momento dell'adozione del provvedimento) e in una rinnovata (e diversa) valutazione dell’interesse pubblico originario. L’esercizio della revoca resta inoltre connotato da un’ampia discrezionalità (Consiglio di Stato, Sez. VI, n. 2254/2020;
Sez. III, n. 2311/2014) e, a differenza del potere di annullamento d’ufficio che postula l’illegittimità dell’atto rimosso, quello di revoca esige solo una valutazione di opportunità, seppur ancorata alle condizioni legittimanti dettagliate all’art. 21 quinquies , sicché il valido esercizio dello stesso resta, comunque, rimesso ad un apprezzamento ampiamente discrezionale dell’amministrazione procedente.

Nel caso in esame il provvedimento di revoca si fonda legittimamente sul venir meno del rapporto fiduciario con il commissario liquidatore alla luce dei rilievi formulati dall’amministrazione, segnatamente del mancato accoglimento della proposta di concordato ex art. 214 della legge fallimentare, dei profili di inammissibilità ed incompletezza formulati dal Tribunale di Benevento e dalla Corte di Appello di Napoli in sede di reclamo, della pendenza di un procedimento penale a carico della istante per vicende connesse all’espletamento dell’incarico e del complessivo operato del commissario liquidatore.

Invero, quanto alla valutazione del Tribunale di Benevento sulla proposta di concordato è stata rilevata la invalidità dell’ iter di formazione, in quanto il parere favorevole del 13.4.2016 sulla proposta di concordato espresso dal comitato di sorveglianza (cui l’art. 201 del R.D. n. 267/1942 attribuisce le funzioni del comitato dei creditori, quindi di vigilanza sull’operato del commissario liquidatore, di autorizzazione e di rilascio dei pareri nei casi previsti dalla legge) è stato reso da soggetti indicati come “presenti”, ma non specificatamente generalizzati e le relative sottoscrizioni sarebbero illeggibili e, quindi, non in grado di consentire la relativa identificazione. Al riguardo, i giudici civili hanno sottolineato l’essenzialità di tale carenza formale che, invero, non avrebbe consentito di appurare l’esistenza di un eventuale conflitto di interessi in capo ad uno dei componenti del predetto comitato che ricopre anche l’incarico di procuratore speciale di un istituto di credito con cui il Consorzio aveva stipulato una transazione (cfr. pag. 17 del decreto n. -OMISSIS-).

E’ stata poi rilevata l’omessa produzione di adeguata documentazione (relazione del professionista ex art. 124, comma 3, della legge fallimentare;
cfr. pag. 31 del decreto) e la genericità dei contenuti della relazione tecnico - contabile ex art. 214 in ordine alla fattibilità della proposta di concordato (cfr. pag. 34 del decreto).

In sede di reclamo la Corte d’Appello di Napoli ha rilevato inoltre anche la violazione della par condicio creditorum in quanto nella proposta di concordato il commissario si era obbligato a soddisfare parzialmente due creditori concorsuali concordatari e concorrenti in via anticipata (istituti di credito) rispetto alle inderogabili scansioni procedimentali, prima del piano di riparto concordatario che, a sua volta, presuppone necessariamente la (eventuale) decisione positiva dell’Autorità giudiziaria sulla proposta di concordato e quindi la sua esecuzione sotto la sorveglianza degli organi della procedura (pagine 14, 15 del decreto n. -OMISSIS-).

Occorre poi rilevare che la valutazione giudiziale di inammissibilità del concordato proposto dal Consorzio ha altresì comportato l’avvio di un procedimento penale a carico della ricorrente per i reati di cui all’art. 216 del R.D. n. 267/1942 e agli art. 323, 479 c.p.. La circostanza che analoga imputazione sia stata elevata anche a carico di altri funzionari dell’amministrazione non esclude che tale profilo, unitamente a quelli contestati nel procedimento di autotutela, non potesse costituire legittima ragione giustificatrice della revoca in ragione dei riflessi sul rapporto fiduciario intercorrente con l’amministrazione.

Non può desumersi un contegno acquiescente dell’amministrazione dalla chiusura del procedimento precedentemente avviato ai sensi dell’art. 9 della L. n. 99/2009;
difatti, detta archiviazione conseguiva all’impegno assunto dal commissario liquidatore ad avviare una procedura competitiva in ordine all’affitto d’azienda, previa predisposizione di apposito disciplinare e bozza del contratto di affitto che avrebbe consentito la prosecuzione dell’esercizio di impresa e la conservazione e manutenzione del complesso aziendale del consorzio;
in proposito, nel provvedimento del 20.3.2019 si dava atto che la prosecuzione dell’esercizio d’impresa sarebbe stata necessaria per il tempo strettamente necessario al perfezionamento della predetta procedura.

Tuttavia tale attività non è stata svolta dal commissario liquidatore, neppure in seguito all’insediamento del nuovo comitato di sorveglianza nel mese di giugno 2019, la cui tardiva ricostituzione è stata addotta dalla istante a giustificazione del proprio contegno inerte (cfr. verbale del comitato di sorveglianza n. 3 del 4.10.2019).

Alla luce di tutto quanto sin qui riportato, non può essere quindi censurata la decisione assunta nell’esercizio dei poteri di vigilanza e controllo spettanti all’autorità governativa sulle società cooperative, di procedere alla revoca dell’incarico, in ragione del venir meno del rapporto fiduciario instaurato con il commissario liquidatore.

Vanno poi respinte le ulteriori censure di carattere procedimentale tenuto conto: I) della rituale instaurazione del contraddittorio che ha riguardato anche la vicenda relativa alla procedura di affitto d’azienda, la cui rilevanza eziologica nella decisione di autotutela era quindi nota all’istante;
II) della motivazione del provvedimento di revoca, recante adeguata indicazione delle ragioni logico – giuridiche dell’azione amministrativa e dell’interesse pubblico ad una proficua gestione della procedura di liquidazione coatta amministrativa in corso;
III) quanto alla carenza di istruttoria e alla presunta incompetenza dell’ufficio che ha emesso l’impugnato provvedimento, si osserva che esso è stato legittimamente adottato da organi apicali dell’amministrazione (Ministro dello Sviluppo Economico di concerto con il Ministro delle Politiche Agricole Alimentari Forestali) e si fonda sugli atti istruttori e sui documenti ivi richiamati, sui rilievi contenuti nella comunicazione di avvio del procedimento, sui provvedimenti giurisdizionali del Tribunale di Benevento e della Corte d’Appello ivi richiamati, le cui conclusioni sono state condivise dall’amministrazione e ritenute prevalenti rispetto agli atti di diverso tenore menzionati dalla istante (nota del -OMISSIS- del Direttore Generale della Divisione VI del Ministero dello Sviluppo Economico) nell’esercizio della discrezionalità amministrativa connaturata al potere di revoca ex art. 21 quinquies della L. n. 241/1990.

In conclusione, il ricorso va complessivamente rigettato pur stimandosi equo, in considerazione della peculiare natura e della novità delle questioni esaminate, disporre la integrale compensazione delle spese processuali tra le parti costituite.