Pubblicato il 12/10/2022

N. 12939/2022 REG.PROV.COLL.

N. 07694/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Terza Bis)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

ex art. 60 cod. proc. amm.;
sul ricorso numero di registro generale 7694 del 2022, integrato da motivi aggiunti, proposto da
C D A, A L, C M, V C, R I, R R, T R, S P, G S F, A M S , G L, F M, R E, C C, C B, G Z, A R, F S, N L, A R, M A, E M B, M B, A P, G P, V Z, D F M, F C, A N, D V, O P, G G, Sabrina De Marco, Giandomenico Labonia, Carla Finazzo, Valeria Lucia Grammatico, Pietro Scandale, Filippo Ermidio, Loredana Iannì, Tiziana Maria Trunfio, Costanza Rita Schiavone, Stefania Vena, Simone Saporito, Rose Mary Connie Panuzzo, Vincenzo Calaminici, Annunziata Fulco, Mirella Mannino, Silvia Vitale, Massimo Baron, Domenica Sesta, Antonio Lombardi, Alessia Vitali, Mattia Ingoglia, Carmela Maria Concetta Serranò, Raffaele Muraca, Sabato Esposito, Antonella Regolo, Dario Muraca, Maria Cristina Orlando, Francesca Lento, Rosina Attinà, Giada Ficarelli, Antonio Gabrieli, Maria Magnano, Giovanna Iacopino, Rosanna Di Fini, Jolanda Pacifico, Armando Salvatore Nicolò, Chiara Oliveri, Simone Di Fini, Antonio Caridi, Domenica Modaffari, Antonino Nucera, Maria Assunta Andreocci, Angela Lucia Mafrici, Federico Angelo Amadeo, Roberta Gira Pelaja, Mariana Balan, rappresentati e difesi dagli avvocati Maurizio Danza, Pietro Valentini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero Istruzione, non costituito in giudizio;
Ministero dell'Istruzione, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

per l'annullamento

Per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

1) dell'art. 7, comma 4, lettera e), “titoli di accesso” della O.M. n° 112/2022 emanata per l'aggiornamento, trasferimento e nuovo inserimento nelle graduatorie provinciali per il conferimento delle supplenze del personale docente per il biennio 2022/2024, nella parte in cui nel disporre che “qualora il titolo di accesso sia stato conseguito all'estero, ma sia ancora sprovvisto del riconoscimento richiesto in Italia ai sensi della normativa vigente, (occorre dichiarare di aver presentato la relativa domanda all'Ufficio competente entro il termine per la presentazione dell'istanza di inserimento per poter essere iscritti CON RISERVA di riconoscimento del titolo) l'inserimento con riserva non dà titolo all'individuazione in qualità di avente titolo alla stipula di contratto;
in attesa dello scioglimento della riserva ed ancora che “Possono altresì essere inseriti con riserva nella prima fascia coloro che conseguono l'abilitazione o la specializzazione sul sostegno entro il 20 luglio;
la riserva è sciolta negativamente qualora il titolo non venga conseguito entro tale data …”, preclude alla radice la possibilità di conseguire incarichi a tempo determinato a tutti i ricorrenti che verranno inseriti con riserva nelle GPS per le classi di concorso su posto comune di interesse, in quanto ancora in attesa del riconoscimento in Italia del titolo di specializzazione conseguito all'estero.

2) della nota MI Dir. Gen. Personale Scolastico MIUR. AOODGPER.

REGISTRO UFFICIALE

0018095 DEL 11 MAGGIO (U). di trasmissione della O.M. n°112/2022,

3) di ogni altro atto presupposto, conseguenziale o comunque connesso al precedente, ancorché sconosciuto, di per sé preclusivo del soddisfacimento della pretesa del docente al conferimento di contratti a tempo determinato, che inibiscono totalmente ed illegittimamente, il diritto dei ricorrenti ad utilizzare il titolo di abilitazione all'insegnamento per materia conseguito all'estero, ai fini del conferimento delle supplenze, ed il diritto di accesso parziale previsto dagli artt.1 bis e 5 septies e 3 co.2 del D.lgs. 6 novembre 2007, n. 206, attuazione dell'art.4 septies della direttiva europea n.2005/36/UE e n.55/2013.

PER L'ACCERTAMENTO in capo ai ricorrenti tutti in possesso di abilitazione conseguita all'estero, del diritto all'accesso parziale di cui agli artt.1 bis e 5 septies e 3 co. 2 del d.lgs. 6 novembre 2007, n. 206 in attuazione dell'art.4 septies della Direttiva Europea n.2005/36/UE e n.55/2013 e all' inserimento con riserva senza limitazioni, nella prima fascia delle c.d. GPS previste dalla OM n° 112/2022, e del conseguente diritto al conferimento dei contratti a tempo determinato per il biennio 2022/2024, contrariamente a quanto stabilito dall'art.7 co. 4 lett. e) della stessa OM n°112/2022

E PER LA CONDANNA dell'Amministrazione scolastica, ai sensi dell'art. 34, co. 1, lett. b) e c) c.p.a., all'adozione delle misure idonee a tutelare la situazione giuridica soggettiva dedotta in giudizio in forma specifica, nonché al risarcimento del danno procurato ai ricorrenti.

Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati da De Angelis Claudia il 17/8/2022:

per l'annullamento previa sospensiva,

1)dei decreti delle usr/at di pubblicazione delle graduatorie provinciali rispettivamente:

decreto n°12523 del 2/08/2022 atp Napoli e gps

decreto n°13340 1/08/2022 atp Caserta e gps

decreto n° 3422 del 29-07-2022 atp - Avellino e gps

decreto n° 8102 del 02-08-2022 atp Reggio Calabria e gps

decreto n° 8232 del 01-08-2022 atp Cosenza e gps;

decreto n° 8102 del 2-08-2022 atp - Crotone e gps

decreto n °14355 del 01/08/2022 atp - Palermo e gps

decreto n° 3058 del 1/08/2022 atp - Ragusa e gps

decreto n° 10233 del 2/08/2022 atp - Siracusa e gps

decreto n° 9606 del 1/08/2022 atp - Agrigento e gps

decreto n° 8473 del 1/08/2022 atp Trapani e gps

decreton°11302 del 01-08-2022atp Catania e gps

decreto n° 13409 del 01-08.2022 atp - Enna e gps

decreto n°27157 5/08/2022 atp - Roma e gps

decreto n°712 del 01.08.2022 atp Latina e gps

decreto n°12090 del 29-07-2022 atp - Milano e gps

decreto n° 160 del 1/08/2022 atp Bergamo e gps

decreto n° 5554 del 1/08/2022 atp Varese e gps

decreto n°b7232 del 01-08-2022 atp - Monza Brianza e gps

decreto n°7139 del 01-08-2022 atp Treviso e gps

decreto senza numero del 3/08/2022 atp Padova e gps

decreto n°9696 del 01-08-2022 atp Vicenza e gps

decreto n° 9324 del 01-08-2022 atp Torino e gps

decreto n° 3225 del 1/08/2022 atp Alessandria e gps,

decreto n° 3052 del 01-08-2022 atp Piacenza e gps

decreto n° 9137 del 02/08/2022 atp Foggia e gps

decreto n° 13128 del 01-08-2022 atp - Pescara e gps

decreto n° 7114 del 01-08-2022 atp Teramo e gps

decreto n° 4457 del 03-08-2022 atp Pordenone e gps

decreto n° 2494 del 01-08-2022 atp Grosseto e gps

2)della circolare del ministero n°28597 /2022 ad oggetto il conferimento delle supplenze per il biennio 2022-2024,

3)dell'avviso del ministero n°28656 del 1 agosto 2022 ad oggetto “avviso apertura funzioni per la presentazione delle istanze di partecipazione alle procedure di attribuzione dei contratti a tempo determinato ai sensi dell'art. 5 ter del decreto-legge 30 dicembre 2021, n. 228, convertito, con modificazioni, dalla legge 25 febbraio 2022, n. 15, e dell'articolo 12 dell'O.m. 06 maggio 2022, n. 112”.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Ministero dell'Istruzione;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 11 ottobre 2022 la dott.ssa S P e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Sentite le stesse parti ai sensi dell'art. 60 cod. proc. amm.;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Con l’atto introduttivo del giudizio la parte ricorrente chiedeva l’annullamento dell’ordinanza Ministeriale n. 112 del 6 maggio 2022 nella parte in cui impedisce agli iscritti in prima fascia con riserva delle graduatorie provinciali (GPS) di essere individuati quali aventi titolo alla stipula di contratti di supplenza a tempo determinato, nonchè per la declaratoria del diritto dei ricorrenti, in attesa del riconoscimento del titolo estero in base alla normativa di cui al d.lgs. n. 206 del 2007, a stipulare contratti a tempo determinato.

Alla camera di consiglio dell’11 ottobre 2022, ritenuti sussistenti i presupposti di cui all’art. 60 c.p.a., il ricorso è stato trattenuto in decisione per la sua definizione con sentenza breve.

Il ricorso è inammissibile per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, rientrando l’odierna controversia nella sfera di conoscibilità del giudice ordinario, con funzioni di giudice del lavoro, come evidenziato con la sentenza n. 11501 del 2022 della sezione che si richiama quale precedente conforme: “ In tema di pubblico impiego privatizzato, il d.lgs. n. 165/2001, recante “Norme generali sull'ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche” (c.d. Testo unico del pubblico impiego), detta puntuali disposizioni sul riparto di giurisdizione tra giudice amministrativo e ordinario. In particolare, l’art. 63, co. 1 del richiamato T.U.P.I., nel sancire la regola generale dell’attrazione nell’ambito della giurisdizione del giudice ordinario delle controversie relative al pubblico impiego privatizzato, prevede espressamente che siano “devolute al giudice ordinario, in funzione di giudice del lavoro, tutte le controversie relative ai rapporti di lavoro alle dipendenze delle pubbliche amministrazioni di cui all'articolo 1, comma 2, ad eccezione di quelle relative ai rapporti di lavoro di cui al comma 4, incluse le controversie concernenti l'assunzione al lavoro, […] ancorché vengano in questione atti amministrativi presupposti ” . La citata eccezione di cui al comma 4 del medesimo articolo 63 contempla, nello specifico, che restino “devolute alla giurisdizione del giudice amministrativo le controversie in materia di procedure concorsuali per l'assunzione dei dipendenti delle pubbliche amministrazioni, nonché, in sede di giurisdizione esclusiva, le controversie relative ai rapporti di lavoro di cui all'articolo 3, ivi comprese quelle attinenti ai diritti patrimoniali connessi”. Ulteriore eccezione alla regola generale che attribuisce la giurisdizione al g.o. in tema di pubblico impiego privatizzato è rappresentata dalla conoscibilità del g.a. dei c.d. atti di “macro-organizzazione”, espressione di un potere amministrativo di stampo pubblicistico rientrante nel più ampio potere di auto-organizzazione degli enti pubblici (cfr. T.A.R. Lazio, Sezione Terza Bis, sent. n. 7790/2020), tassativamente elencati dall’art. 2 del d.lgs. n. 165/2001, tra cui rientrano le determinazioni con cui le pubbliche amministrazioni delineano “le linee fondamentali di organizzazione degli uffici”, ovvero con cui “individuano gli uffici di maggiore rilevanza e i modi di conferimento della titolarita' dei medesimi” e, da ultimo, quelle con cui “determinano le dotazioni organiche complessive” (art. 2, co. 1 T.U.P.I.). Dalla ricostruzione del quadro normativo in materia emerge plasticamente come la regula iuris generalis, costituita dalla devoluzione al giudice ordinario delle controversie relative al pubblico impiego privatizzato, soffra le seguenti eccezioni che, per converso, contemplano la giurisdizione del g.a. in materia di: - pubblico impiego non privatizzato, c.d. “personale in regime di diritto pubblico” (artt. 3 e 63, co. 4 T.U.P.I);
- procedure concorsuali per l’assunzione dei dipendenti nella p.a. (art. 63, co. 4);
- atti di “macro-organizzazione” (art. 2, co. 1). Per quanto riguarda il criterio per l’individuazione del giudice munito di giurisdizione, avuto riguardo ad una specifica controversia, occorre fare riferimento al c.d. petitum sostanziale. In effetti, come previsto dall’art. 103 Cost. e come più volte precisato dalle Sezioni Unite della Corte di Cassazione, nelle vesti di giudice della giurisdizione, “in forza degli artt. 5 e 386 c.p.c., la giurisdizione si determina in base alla domanda e, ai fini del riparto tra il giudice ordinario e il giudice amministrativo, rileva non già la prospettazione delle parti, bensì il petitum sostanziale, il quale va identificato non solo e non tanto in funzione della concreta pronuncia che si chiede al giudice, ma anche, e soprattutto, in funzione della causa petendi, ossia dell'intrinseca natura della posizione dedotta in giudizio ed individuata dal giudice con riguardo ai fatti allegati ed al rapporto giuridico del quale detti fatti sono manifestazione (v. Cass., Sez. Un., 26/6/2019, n. 17123;
v. pure Cass. Sez. Un., 19/11/2019, n. 30009;
Cass. Sez. Un., 23/09/2013, n. 21677) ”.

Tanto premesso in via generale, oggetto dell’odierno giudizio è costituito dall’impugnazione della clausola di cui all’art. 7, co. 4 dell’ordinanza ministeriale n. 112/2022 che, nel prevedere l’iscrizione con riserva nella prima fascia delle GPS di parte ricorrente, in qualità di soggetto abilitato all’estero ma ancora in attesa di ottenere il prescritto riconoscimento in Italia, le inibisce la possibilità di stipulare contratti di lavoro nelle more dello scioglimento della riserva. Il petitum formale consiste, dunque, in una domanda di annullamento di un atto amministrativo generale, quale deve essere inteso l’ordinanza ministeriale che disciplina le modalità di formazione delle GPS, che, prima facie, parrebbe radicare la giurisdizione in capo a questo giudice. Tuttavia, a una più attenta analisi da condursi in applicazione del richiamato criterio del petitum sostanziale, intesa a svelare la reale situazione giuridica soggettiva di cui si chiede tutela in giudizio (causa petendi), emerge come la pretesa attorea miri, in verità, non a preservare l’interesse di parte ricorrente all’inserimento nella prima fascia delle GPS (comunque consentito, pur con riserva, dall’ordinanza in parola), quanto piuttosto il suo diritto al riconoscimento dello status di idoneo alla stipula del contratto di lavoro (cfr Cons. Stato, sez. VII, ord. 2 settembre 2022 n. 2022), la cui venuta a esistenza in concreto, peraltro, è strettamente correlata al previo utile collocamento nelle graduatorie di interesse.

Il censurato effetto lesivo promanante dall’ordinanza gravata, dunque, finisce per riverberarsi non sulla facoltà dell’odierno ricorrente di essere iscritto negli elenchi graduati in commento, ma sul successivo iato temporale ricompreso tra la pubblicazione delle graduatorie e la stipula del contratto di lavoro, nel quale costituisce jus receptum che non residuino posizioni giuridiche di interesse legittimo, bensì veri e propri diritti soggettivi, posto che, in tale fase l’amministrazione agisce mediante la spendita di poteri di natura privatistica, riconducibili a prerogative riservate al datore di lavoro (cfr. ex multis Cass., SS. UU., sent. nn. 29916/2017, 24878/2017, 10404/2013 e 3170/2011). In altri termini, superando lo specchio rappresentato dalla domanda di annullamento di un atto amministrativo generale, così come prospettata nell’odierno giudizio e facendo applicazione del criterio del petitum sostanziale, è possibile scorgere la reale situazione giuridica soggettiva vantata dalla ricorrente. Posizione giuridica soggettiva che, essendo riconducibile alla fase di costituzione del rapporto di lavoro e non a quella di formazione delle graduatorie e non avendo, dunque, consistenza di interesse legittimo quanto, piuttosto, di diritto soggettivo, postula che l’odierna controversia debba essere conosciuta dal g.o., spettando a quest’ultimo il potere di accertare la sussistenza, o meno, del diritto di parte ricorrente al riconoscimento dello status di idoneo alla stipula del contratto di lavoro, solo perché utilmente collocata nelle graduatorie di interesse, a prescindere dallo scioglimento positivo della riserva, mediante la disapplicazione della clausola lesiva contenuta nell’ordinanza presupposta.

In conclusione, sull’odierna controversia deve ritenersi sussistere la giurisdizione del giudice ordinario, con funzioni di giudice del lavoro, posto che gli effetti del provvedimento gravato incidono su una fase dell’attività della p.a. collocata a valle rispetto alla pubblicazione delle graduatorie, finendo per riguardare aspetti relativi alla costituzione del rapporto di lavoro, non essendovi, dunque, interessi legittimi da tutelare quanto piuttosto situazioni giuridiche afferenti al diritto all’assunzione a tempo determinato nella pubblica amministrazione. ”

In considerazione della peculiarità delle questioni trattate e dell’esito del giudizio sussistono eccezionali ragioni per compensare le spese dell’odierno giudizio tra le parti.