Pubblicato il 16/11/2022

N. 15153/2022 REG.PROV.COLL.

N. 07901/2015 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Terza Stralcio)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 7901 del 2015, integrato da motivi aggiunti, proposto da
C S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato A C, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via Principessa Clotilde, 2;

contro

Gestore dei Servizi Energetici Gse Spa, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati A P, M A F, A P, P R M, con domicilio eletto presso lo studio A P in Roma, viale Liegi, 32;

Per l'annullamento:

- del provvedimento prot. n. GSE/P20210026479 del 27/09/2021 con il quale il GSE ha rigettato l'istanza di revoca presentata ai sensi dell'art. 56 del D.L. n. 76/2020;

- della nota prot. n. GSE/P2021009971 del 01/04/2021 con il quale il GSE ha formulato richiesta di osservazioni;

- di ogni altro atto e provvedimento connesso, presupposto e comunque consequenziale.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Soc Gestore dei Servizi Energetici Gse Spa;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza smaltimento del giorno 28 ottobre 2022 la dott.ssa Francesca Ferrazzoli e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Questi i fatti per cui è causa.

L’odierna ricorrente è una ESCO – Energy Saving Company, attiva nell’ambito dell’efficienza energetica dall’anno 2009.

In tale veste, essa ha presentato al GSE apposita Richiesta di Verifica e Certificazione per un progetto standardizzato, identificato con il codice 0388428023513R1693, relativo alla installazione di collettori solari per la produzione di acqua calda sanitaria, ottenendo, in seguito all’esito positivo della RVC, il riconoscimento dei relativi titoli di efficienza energetica.

A seguito di un procedimento di controllo documentale avviato dal GSE nell’ottobre 2014 ai sensi dell’art. 14, comma 1, del DM 28 dicembre 2012, il Gestore, con provvedimento del 17 aprile 2015, ha comunicato che “ il progetto non dispone dei requisiti per il riconoscimento degli incentivi derivanti dal meccanismo incentivante dei Titoli di Efficienza Energetica. Ne deriva che le emissioni dei n. 36 titoli sin ora effettuate sono annullate ”, con conseguente recupero “ di quanto indebitamente percepito” e “riassunto dettagliatamente nella tabella allegata ”.

Avverso la suddetta determinazione negativa, la ricorrente ha quindi proposto il presente ricorso, chiedendone l’annullamento, previa sospensiva, in ragione dei motivi sintetizzati come segue:

- “ Violazione del termine di durata del procedimento – violazione dell’art. 2 della legge 241/1990 – violazione dell’art. 14 del D.M. 28.12.2012 – violazione delle Linee Guida approvate con Deliberazione dell’A.E.E.G. del 27 ottobre 2011 – EEN 9/11 ”, atteso che il procedimento sarebbe durato più di sei mesi, dunque oltre i 90 giorni di legge (inizio del procedimento: comunicazione del 9 ottobre 2014;
conclusione: provvedimento di revoca del 17 aprile 2015);

- “ Violazione dell’art. 14 del dm 28 dicembre 2012 – Violazione delle linee Guida approvate con deliberazione dell’AEEG del 27 ottobre 2011 – EEN 9/11 – violazione del principio di tassatività – violazione dell’art. 1 della legge n. 689/1981 – eccesso di potere - carenza e/o erroneità dei presupposti – difetto di istruttoria e di motivazione – contraddittorietà ”, in quanto la documentazione prodotta dalla società proverebbe in ogni caso l’effettivo acquisto dei collettori solari e la loro consegna presso ciascun cliente;
non vi sarebbe inoltre stata alcuna irregolarità di esecuzione o non conformità al progetto tale da giustificare la sanzione di cui all’art. 14 del DM 28 dicembre 2012, né il GSE avrebbe effettuato sopralluoghi o ispezioni sul sito come richiesto dallo stesso art. 14;

- “ Violazione dell’art. 14 del dm 28 dicembre 2012 – Violazione delle linee Guida approvate con deliberazione dell’AEEG del 27 ottobre 2011 – EEN 9/11 - violazione dell’art. 7, comma 1, del d.lgs. n. 28/2011 e degli artt. 3 e 6 del DPR 380/2001 – eccesso di potere – carenza e/o erroneità dei presupposti – difetto di istruttoria e di motivazione – contraddittorietà ”, in quanto la mancata presentazione dei titoli autorizzativi non sarebbe idonea a giustificare l’annullamento dei TEE, dovendo eventualmente il GSE verificare con le amministrazioni locali competenti la corretta autorizzazione degli impianti, come fatto dallo stesso con riguardo ad altri progetti facenti capo alla ricorrente;
in ogni caso, i progetti in questione si qualificherebbero tutti in termini di edilizia libera, non richiedendo alcun titolo abilitativo per la loro esecuzione né comunicazione di avvio dei lavori.

Per resistere al gravame, si è costituito in giudizio il GSE contestando, con memoria, la fondatezza delle censure avversarie.

Alla camera di consiglio del 4 febbraio 2016, parte ricorrente ha rinunciato all’istanza cautelare.

Con successivo ricorso per motivi aggiunti, ritualmente notificato e depositato in data 2 dicembre 2021, la società ha impugnato il rigetto dell’istanza di revoca, presentata dalla società ai sensi dell’art. 56 del D.L. n. 76/2020, deducendo sia vizi di legittimità propria per violazione di legge (con riferimento all’art. 56 del D.l. n. 76/20, art. 42 del d.lgs. n. 28/2011 e artt. 10 e 10 bis legge n. 241/1990), eccesso di potere per carenza ed erroneità dei presupposti, difetto di istruttoria e di motivazione, sia vizi di illegittimità in via derivata.

Alla camera di consiglio del 17 dicembre 2021, per la quale il GSE ha prodotto apposita memoria, la causa è stata cancellata dal ruolo delle sospensive, previa dichiarazione di rinuncia depositata in atti.

In vista della trattazione del merito, entrambe le parti hanno depositato memorie e repliche, la ricorrente ha altresì prodotto documenti.

Alla udienza del 28 ottobre 2022, la causa è passata in decisione.

2. Il ricorso introduttivo del giudizio ed il ricorso per motivi aggiunti sono infondati e devono essere respinti per le ragioni che si vengono ad illustrare.

3. Si evidenzia in particolare che questo Tribunale ha avuto modo di pronunciarsi su omologhi giudizi in più occasioni (si vedano, ex multis , TAR Roma 2 agosto 2022, nn. 10911, 10913, 10914, e 10915, nonché 27 settembre 2022, nn. 12322 e 12326), confermando la legittimazione delle determinazioni assunte da GSE.

In particolare, questo Tribunale ha statuito quanto segue (cfr. sent. 10914/2022, non impugnata):

“ 1. Con il ricorso introduttivo, la ricorrente contesta il provvedimento di decadenza dal meccanismo dei TEE adottato dal GSE in ragione tanto dell’asserita impossibilità di verificare in maniera univoca l’effettiva realizzazione dell’intervento in capo ai singoli clienti partecipanti e conseguentemente l’UFR, quanto della mancata produzione dei titoli autorizzatori degli interventi stessi.

Avverso l’atto impugnato, la parte ha formulato tre motivi di diritto, il primo relativo all’asserita violazione dei principi in materia di autotutela, gli altri due relativi al merito delle criticità riscontrate dal GSE.

2. Il ricorso non può essere accolto in ragione delle seguenti considerazioni.

3. Col primo motivo di ricorso, la parte lamenta la violazione dell’art. 21-nonies e dell’art. 2 della legge n. 241/1990.

La doglianza non coglie nel segno posto che, come ormai affermato dalla giurisprudenza della Sezione, confermata in sede di appello, il potere esercitato dal GSE nella specie non rientra in quello di annullamento d’ufficio, bensì in quello di verifica e controllo di cui all’art. 42 del d.lgs. n. 28 del 2011 e art. 14 del DM 28 dicembre 2012, per cui non sono pertinenti, fino alla novella di cui all’art. 56 del d.l. n. 76/2020 (che, come noto, ha subordinato l’esercizio del potere di verifica in questione ai presupposti di cui all’art. 21-nonies cit. e che trova applicazione per i provvedimenti adottati dal GSE dopo il 17 luglio 2020, data di entrata in vigore della novella) i riferimenti ai principi dell’autotutela, quali il termine ragionevole di 18 mesi.

Con riguardo poi all’inosservanza del termine di 90 giorni per la conclusione del procedimento di controllo, detto termine, in mancanza di una espressa previsione legislativa nel senso della sua perentorietà, deve ritenersi ordinatorio. Pertanto la sua inosservanza non è in grado di inficiare il provvedimento impugnato.

4. Con riguardo alla criticità evidenziata dal GSE relativa all’impossibilità di individuare univocamente i singoli interventi, la società sostiene che la documentazione prodotta in sede procedimentale, depositata pure in atti, comproverebbe l’effettivo acquisto e l’avvenuta consegna presso ogni cliente partecipante dei collettori solari.

4.1. I progetti in questione consistono in particolare nell’installazione di impianti solari termici per la produzione di acqua calda sanitaria di cui alla scheda tecnica 8T, presso una pluralità (precisamente 15) clienti finali, tutti riuniti sotto lo stesso progetto oggetto di incentivazione.

Il Soggetto Responsabile che intenda accedere al meccanismo dei TEE sulla base del progetto di cui alla scheda 8T deve individuare e indicare il valore UFR – unità fisica di riferimento, intesa quale “mq di superficie di apertura dei collettori installati”, e provare, innanzitutto, che l’intervento sia stato realizzato.

4.2. Nel caso in esame, il GSE ha ritenuto che la documentazione prodotta dalla ricorrente non fosse in grado di provare con certezza la riferibilità dei singoli interventi ai clienti finali, né l’effettiva realizzazione dei primi.

Tale assunto è contestato dalla difesa ricorrente che, in memoria, ha evidenziato per ogni cliente il certificato di garanzia, la fattura e il relativo DDT, sostenendo che per ciascun cliente la documentazione consentirebbe di ricostruire pienamente l’intera sequenza di atti sul piano giuridico e materiale, dalla vendita del pannello alla sua installazione e messa in esercizio, in ragione dell’indicazione, su ciascuno dei suddetti atti, del numero di matricola dello specifico collettore fornito.

4.3. Sul punto, il Collegio, concordando con le osservazioni della ricorrente, ritiene che quanto prodotto possa ritenersi sufficiente a ripercorrere la sequenza acquisto/consegna/installazione del collettore in ragione dell’indicazione univoca della matricola del pannello presente in tutti e tre i documenti e della possibilità che, per verosimili ragioni organizzative interne all’impresa, l’istallazione possa essere stata eseguita da una ditta diversa da quella che abbia acquistato il pannello stesso.

Inoltre, per ogni collettore sono riportate le informazioni tecniche generali dei componenti e in particolare, per quel che qui rileva, la superficie di apertura con l’indicazione dei mq, da cui ricavare l’UFR.

4.4. Il provvedimento di decadenza, come pure le difese successive del GSE, non pare invece tener conto o comunque confrontarsi con tali dati, pure rilevanti ai fini della ricostruzione della sequenza dei pannelli e della prova dell’effettiva realizzazione dell’intervento;
pertanto, per tale aspetto, si ravvisa il denunciato profilo di eccesso di potere per travisamento dei presupposti e difetto istruttorio.

5. La fondatezza della censura nei termini sopra visti non è tuttavia in grado di inficiare la legittimità del provvedimento di decadenza, trattandosi di atto plurimotivato.

Nella specie, infatti, l’altra criticità è data dalla mancata presentazione dei titoli autorizzatori degli interventi.

La ricorrente, col terzo motivo di censura, contesta la necessità di tale requisito in ragione della natura di attività edilizia libera degli interventi realizzati, adducendo inoltre, a sostegno della propria tesi, il diverso comportamento asseritamente tenuto dal GSE per altre vicende in sede di riesame, conclusesi con l’annullamento d’ufficio di precedenti decadenze.

5.1. Fermo restando che la circostanza dell’asserito esito positivo del riesame prova troppo - non essendo affatto chiaro se la decadenza oggetto di annullamento in autotutela poggiasse sulle medesime considerazioni ostative e circostanze di fatto di quelle in esame e avendo inoltre il GSE affermato, nelle ultime repliche, che i provvedimenti di riesame richiamati dalla ricorrente sarebbero stati nuovamente oggetto di annullamento proprio a seguito delle comunicazioni pervenute dalle amministrazioni locali in merito alla mancanza dei titoli autorizzativi degli impianti - e che alla luce del consolidato orientamento giurisprudenziale la legittimità dell’operato della pubblica amministrazione non può essere inficiata dall’eventuale illegittimità compiuta in altra situazione, va in ogni caso osservato che, in base alla normativa ratione temporis vigente (art. 7 d.lgs. n. 28/2011 e art. 6 DPR n. 380/2001), gli interventi ricadenti nel campo dell’edilizia libera avrebbero potuto essere eseguiti solo “previa comunicazione di inizio lavori all’ente comunale”.

Come noto, l’idoneità e l’efficacia dei titoli autorizzativi e la piena rispondenza dell’intervento autorizzato a quanto effettivamente realizzato costituiscono un requisito essenziale per il riconoscimento degli incentivi. Pertanto, gli interventi in questione avrebbero dovuto essere realizzati previa comunicazione di avvio lavori all’amministrazione locale;
comunicazione che la società, non solo non ha provato di avere inviato all’ente territoriale, ma che afferma in ogni caso non dovuta.

5.2. Ne segue che sotto questo profilo il GSE ha correttamente rilevato la criticità dell’assenza dei titoli autorizzativi, nella specie della comunicazione di avvio lavori, disponendo conseguentemente la decadenza dai TEE.

6. Alla luce di quanto sopra, il ricorso introduttivo non può essere accolto.

7. Ad analoga conclusione deve pervenirsi con riguardo al ricorso per motivi aggiunti, con cui la ricorrente impugna il rigetto dell’istanza di riesame presentata ai sensi dell’art. 56, comma 8, del d.l. 76/2020, disposto dal GSE in ragione dell’asserita “falsa rappresentazione” riscontrata in sede di controllo documentale.

La ricorrente contesta che nella specie sia configurabile un mendacio o una falsa rappresentazione, non avendo il GSE mai contestato tale rilievo in precedenza e lamenta in ogni caso l’inosservanza dei presupposti dell’art. 56, comma 8, del d.l. n. 76/2020, non avendo il GSE rispettato il termine di 18 mesi o effettuato la ponderazione degli interessi in concreto.

7.1. Sul punto il Collegio deve osservare che, ferma la necessità della produzione dei titoli autorizzatori nei termini sopra detti, la mancata presentazione nella specie delle CILA rende inattendibile quanto dichiarato ai sensi del DPR 445 del 2000 sulla piena rispondenza e conformità degli interventi realizzati alla normativa di riferimento, configurando in tali ipotesi una “falsa rappresentazione” in sede di accesso al meccanismo dei TEE.

7.2. Quanto alla particolare doglianza dell’omesso bilanciamento degli interessi, la Sezione ha già chiarito come, in base ai principi affermati dalla Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato n. 8 del 2017 in materia di autotutela, l’onere motivazionale gravante sul Gestore potrà risultare “attenuato” in ragione della rilevanza e autoevidenza degli interessi pubblici tutelati e coinvolti nella vicenda oggetto di riesame, “al punto che, nelle ipotesi di maggior rilievo, esso potrà essere soddisfatto attraverso il richiamo alle pertinenti circostanze in fatto e il rinvio alle disposizioni di tutela che risultano in concreto violate, che normalmente possano integrare, ove necessario, le ragioni di interesse pubblico che depongano nel senso dell’esercizio del ius poenitendi”, dandone comunque atto nella motivazione del provvedimento (ex multis, sentenza n. 6397/2022).

Nel caso in esame, il provvedimento di rigetto richiama le pertinenti circostanze di fatto e rinvia alle disposizioni che risultano in concreto violate, dando rilevanza alla falsa rappresentazione dei fatti emersa in sede di controllo, che non consente di configurare in capo alla società una posizione di legittimo affidamento.

7.3. La falsa rappresentazione dei fatti come riscontrata nella specie esclude infine l’applicabilità dello speciale regime di cui ai commi 3bis e 3ter dell’art. 42 d.lgs. n. 28/2011, che fa salvi gli effetti delle precedenti RVC nelle ipotesi in cui «le difformità non derivino da documenti non veritieri ovvero da dichiarazioni false o mendaci rese dal proponente», invece accertate nel caso in esame.

8. Alla luce delle considerazioni sopra fatte il ricorso per motivi aggiunti va quindi respinto ”.

4. O, ritiene il Collegio che non sussistono ragioni per discostarsi dall’orientamento già espresso da questo Tribunale nella prefata sentenza.

Pertanto il ricorso introduttivo del giudizio ed il ricorso per motivi aggiunti devono essere respinti.

5. Sussistono tuttavia giustificati motivi, in ragione della fondatezza di una censura, per disporre l’integrale compensazione delle spese di lite.