Pubblicato il 29/05/2024

N. 01166/2024 REG.PROV.COLL.

N. 01791/2021 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

sezione staccata di Salerno (Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1791 del 2021, proposto da G T, M A M e G M, rappresentate e difese dagli avvocati E P e M P, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di San Martino Valle Caudina, non costituito in giudizio;

nei confronti

N T, non costituito in giudizio;

per l'annullamento

1. del decreto di acquisizione emesso dal Sindaco del Comune di San Martino Valle Caudina in data 25.08.2005 prot. n. 6047;

2. della determinazione del Reg. Gen. N. 423 del 23.10.2017 di alienazione a trattativa privata;

3. dell'atto di vendita fabbricato rep. n. 2 del 09.06.2021 dinanzi al Segretario comunale del Comune di San Martino Valle Caudina tra il geom. P E, Responsabile del settore servizi tecnici specializzati del Comune di San Martino Valle Caudina, quale parte venditrice, e T Nicola, nato a Napoli il 31.12.1971, quale parte acquirente, avente ad oggetto immobile riportato in Catasto al foglio 4, p.lla 501, sub 1, sita in agro del Comune di San Martino Valle Caudina alla Via Formato n. 9;

4. di tutti gli atti comunque connessi, coordinati e conseguenti.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 22 maggio 2024 la dott.ssa Rosa Anna Capozzi e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Le ricorrenti in epigrafe indicate hanno impugnato il decreto di acquisizione emesso dal Sindaco del Comune di San Martino Valle Caudina in data 25 agosto 2005, prot. n. 6047, quale atto presupposto della determinazione del R.G. n. 423 del 23 ottobre 2017 di alienazione a trattativa privata e del conseguenziale atto di vendita (rep. n. 2 del 09 giugno 2021) dinanzi al Segretario comunale del Comune di San Martino Valle Caudina tra il Responsabile del settore servizi tecnici specializzati del Comune di San Martino Valle Caudina, quale parte venditrice, e T Nicola, aventi tutti ad oggetto l’immobile riportato in Catasto al foglio 4, p.lla 501, sub 1, sita nel territorio del Comune di San Martino Valle Caudina, alla Via Formato n. 9, deducendo i motivi così di seguito rubricati:

- 1) “ Illegittimità del procedimento amministrativo conclusosi con l’atto di vendita del 09.06.2021 per omessa notifica del decreto di acquisizione del 25.08.2005 prot. 6047 al proprietario sig. M R all’epoca di adozione del decreto ancora in vita né successivamente al Suo decesso agli Eredi e della determinazione del Reg. Gen. N. 423 del 23.10.2017 di alienazione a trattativa privata;
2) conseguente tempestività del presente ricorso ”;

- 3) “ Illegittimità del decreto di acquisizione della data 25.08.2005 prot. n. 6047 per vizio di incompetenza;
violazione dell’articolo 50 e dell’articolo 107 del D.Lgs. n. 267/2000 ”;

- 4) “ Illegittimità del decreto di acquisizione del 25.08.2005 per violazione dell’articolo 35 comma 7 del D.Lgs 76/90;
eccesso di potere per insussistenza dei presupposti legittimanti l’emissione del provvedimento di acquisizione al patrimonio comunale dell’immobile riportato in catasto al foglio 4 p.lla 501 sub 1 ”;

- 5) “ Illegittimità della determinazione del reg. Gen. N. 423 del 23.10.2017 con la quale è stata disposta l’alienazione a trattativa privata dell’immobile riportato in catasto al foglio 4 p.lla 501 sub 1 e del successivo atto di vendita del 09.06.2021 ”.

1.1. Con ordinanza n. 2719 del 24 novembre 2023, il Collegio ha disposto la rinnovazione della notifica del ricorso introduttivo nei confronti del controinteressato e ha ritenuto la necessità, ai fini della decisione di merito, di acquisire dal Comune resistente: - tutti gli atti relativi alla pratica n. 301 relativa alla richiesta di contributo per la riparazione del 23 dicembre 1983 presentata da M R, compresi gli allegati della richiesta n. prot. 6108 necessari ai fini dell’identificazione dell’immobile danneggiato dal terremoto del 1980 e della individuazione della sua collocazione in zona diversa da quella agricola;
- tutti gli atti relativi alla pratica relativa alla richiesta di M R del 1° giugno 2005 n. 4007 e i relativi allegati;
- il provvedimento integrale di autorizzazione per lavori di riparazione/ricostruzione ed assegnazione del buono contributo ex lege 219 del 1981 del 14 luglio 1997 n. prot. 4488 relativo al buono n. 475 e relativi- eventuali- allegati;
- il provvedimento integrale di autorizzazione per lavori di “ricostruzione fuori sito” con fondi propri del 4 luglio 1995 n. prot. 4553 e relativi – eventuali- allegati;
- la delibera Giunta Comunale n. 18 del 21 febbraio 2005 con la quale si attribuiscono agli amministratori comunali le funzioni gestionali ai sensi dell’articolo 29 della legge 448/2001 richiamata in premessa nel decreto di acquisizione;
- i seguenti atti richiamati nel decreto di alienazione:- la deliberazione di Consiglio Comunale n. 28 del 06.12.2013 con la quale si approvava il “Piano delle alienazioni comunali triennio 2013 – 2015” che prevedeva l’alienazione degli immobili tra cui anche le aree di risulta dei fabbricati danneggiati dal sisma acquisiti o da acquisire al patrimonio comunale;
- la deliberazione di G.C. n. 34 del 13.02.2012 avente ad oggetto “Alienazione beni comunali – D. Lgs n.76/90 – Approvazione avviso d’asta”;
- la deliberazione di G.C. n.61 del 18.03.2013 avente ad oggetto “Alienazione beni comunali – D. lgs n.76/90 – Approvazione avviso d’asta”;
- la determinazione dell’U.T.C. n.67 del 04.04.2012 con la quale è stato approvato il verbale di gara di seduta deserta del I Esperimento di “Asta pubblica per la vendita delle aree di sedime e delle unità immobiliari ricostruite fuori sito ai sensi della Legge 219/81 e D. Lgs n.76/90”;
- la determinazione dell’U.T.C. n.132 del 14/06/2013 con la quale è stato approvato il verbale di gara di seduta deserta del II Esperimento di “Asta pubblica per la vendita delle aree di sedime e delle unità immobiliari ricostruite fuori sito ai sensi della Legge 219/81 e D. Lgs n.76/90. Il Collegio ha, poi, sollevato d'ufficio la questione della inammissibilità del ricorso per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo in relazione alla domanda di annullamento dell’atto di vendita fabbricato rep. n. 2 del 9 giugno 2021 dinanzi al Segretario comunale del Comune di San Martino Valle Caudina tra il geom. P E Responsabile del settore servizi tecnici specializzati del Comune di San Martino Valle Caudina, quale parte venditrice, e T Nicola, quale parte acquirente, avente ad oggetto l’immobile riportato in Catasto al foglio 4, p.lla 501, sub 1, sito nel territorio del Comune di San Martino Valle Caudina, alla Via Formato n. 9, trattandosi di un atto di natura privatistica, assegnando alle parti trenta giorni per presentare memorie sulla questione indicata.

1.2. In vista della pubblica udienza, parte ricorrente ha depositato una memoria sulla questione rilevata d’ufficio, sostenendo la sussistenza della giurisdizione del giudice amministrativo, mentre il Comune intimato non ha ottemperato alle richieste istruttorie oggetto della suindicata ordinanza.

1.3. Alla pubblica udienza del 22 maggio 2024, il Collegio ha riservato la decisione, previo avviso di un profilo di eventuale inammissibilità per difetto di giurisdizione dell’intero ricorso.

2. Il Collegio ritiene che, sebbene il Comune intimato non abbia versato in atti la documentazione richiesta, la causa risulta comunque matura per la decisione.

2.1. Il ricorso è in parte infondato e, in parte qua , inammissibile per difetto di giurisdizione.

3. Con i primi quattro motivi di ricorso in esame le odierne ricorrenti hanno impugnato gli atti sopra indicati, quali eredi ed aventi causa di M R, proprietario originario del fabbricato sito nel Comune di San Martino Valle Caudina, alla Via Formato n. 9 particella 501 sub 1, successivamente acquisito al patrimonio comunale, ai sensi dell’articolo 10, comma 8, del d.lgs. 30 marzo 1990, n. 76 (Testo unico delle leggi per gli interventi nei territori della Campania, Basilicata, Puglia e Calabria colpiti dagli eventi sismici del novembre 1980, del febbraio 1981 e del marzo 1982) e, poi, venduto, a mezzo di trattativa privata a T Nicola, evocato in questo giudizio, quale controinteressato.

3.1. Tutte le censure sono volte a contestare sostanzialmente la legittimazione del Comune a disporre di tale bene, in quanto sarebbe viziato sia sotto il profilo procedurale, sia sotto il profilo contenutistico, il decreto di acquisizione al patrimonio comunale presupposto risalente alla data del 25 agosto 2005, n. 6047.

4. Il primo e secondo motivo di ricorso relativi all’omessa comunicazione del decreto di acquisizione e dei conseguenziali atti impugnati, in assenza di controdeduzioni da parte del Comune resistente, sono fondati quanto alla prova della tempestività del ricorso, ma non colgono nel segno in relazione alla asserita nullità successiva degli atti assunti dal Comune di San Martino Valle Caudina, ossia della determinazione del R.G. n. 423 del 23 ottobre 2017 di alienazione a trattativa privata e dell’atto di vendita fabbricato rep. n. 2 del 09 giugno 2021.

4.1. Ed invero, la disciplina dettata dal d.lgs. 30 marzo 1990, n. 76, non prevede la notifica e/o comunicazione del decreto di acquisizione gratuita al patrimonio comunale di beni ai precedenti proprietari, beneficiari dei contributi per la ricostruzione, quale condizioni di validità, non trattandosi, peraltro, di atto recettizio impositivo di obblighi, ma di atto dovuto a seguito dell’accertamento della non ricostruibilità in sito degli edifici danneggiati dal terremoto. D’altronde, la norma generale prevista dall’articolo 21- bis della legge n. 241/90, in materia di atti amministrativi, prevede che « Il provvedimento limitativo della sfera giuridica dei privati acquista efficacia nei confronti di ciascun destinatario con la comunicazione allo stesso effettuata […]» e la giurisprudenza ha chiarito che la mancata comunicazione dell’atto amministrativo da parte dell’autorità emanante al soggetto interessato impedisce l'esplicazione degli effetti, ma non comporta né l'illegittimità, né la nullità dell'atto (cfr. Consiglio di Stato sez. VI, 20 maggio 2022, n.3992).

5. Il terzo motivo relativo alla incompetenza del Sindaco ad adottare il decreto di acquisizione l'atto gravato non è fondato.

5.1. Il Collegio osserva, preliminarmente, che il d.lgs. n. 267/2000 (T.U.E.L.) ha ripartito in maniera rigida le competenze tra organi di governo e organi di gestione. In particolare:

- ai dirigenti è stata attribuita la competenza in ordine all'adozione di tutti gli atti di gestione, ai sensi dell'articolo 107 (rubricato "Funzioni e responsabilità della dirigenza") del T.U.E.L., che prescrive che « Spetta ai dirigenti la direzione degli uffici e dei servizi secondo i criteri e le norme dettati dagli statuti e dai regolamenti. Questi si uniformano al principio per cui i poteri di indirizzo e di controllo politico-amministrativo spettano agli organi di governo, mentre la gestione amministrativa, finanziaria e tecnica è attribuita ai dirigenti mediante autonomi poteri di spesa, di organizzazione delle risorse umane, strumentali e di controllo» ;

- al Sindaco è stata attribuita, oltre ad una competenza funzionale ed esclusiva all'adozione di tutte le ordinanze in materia di incolumità pubblica e di sicurezza urbana, siano esse ordinanze normali, necessitate o contingibili e urgenti (cfr. articoli 50 e 54 T.U.E.L.), l'adozione di atti di natura eminentemente politica, comunque rigidamente tipizzati dalla legge.

5.2. Ciò posto, deve ritenersi che il provvedimento di acquisizione gratuita ex articolo 35, comma 7, del d.lgs. n. 76/1990 ha natura intrinsecamente gestionale e non è riconducibile ad alcuna delle ipotesi che radicano, ex lege , la competenza sindacale.

5.3. Tuttavia, risulta dalla lettura dello stesso decreto di acquisizione che, all’interno dell’organizzazione del Comune intimato, era stata data attuazione alla previsione di cui all’articolo 53, comma 23, della legge n. 388/2000, in ordine alla facoltà agli enti locali, con popolazione inferiore ai 5.000 abitanti, di adottare disposizioni organizzative volte ad attribuire ai componenti dell'organo esecutivo la responsabilità degli uffici e dei servizi ed il potere di adottare atti di natura tecnica gestionale. Viene, infatti, espressamente richiamata la delibera della Giunta Comunale n. 18 del 21 febbraio 2005 con la quale si attribuiscono agli amministratori comunali le funzioni gestionali ai sensi dell’articolo 29 della legge 448/2001, che ha modificato l’articolo 53, comma 23, della legge 388/2000, ampliando la possibilità per i piccoli comuni (ovverossia ampliando il suo ambito applicativo per gli enti locali da tremila a cinquemila abitanti) di attribuire « ai componenti dell'organo esecutivo la responsabilità degli uffici e dei servizi ed il potere di adottare atti anche di natura tecnica gestionale ».

6. Con riferimento al quarto motivo del ricorso, va sottolineato che l'articolo 35 del già richiamato d.lgs. n. 76/1990 statuisce, al comma 3, che « l'autorizzazione comunale a trasferire il contributo nell'ambito del territorio comunale è subordinata alla cessione gratuita al Comune delle unità non riparate o non ricostruite » e, al comma 7, che « le aree di sedime degli edifici non ricostruibili in sito, ad eccezione di quelle delle zone agricole, in tutte le ipotesi previste nel presente testo unico, sono acquisite gratuitamente al patrimonio comunale ».

6.1. Da tali norme si evince chiaramente che il trasferimento del contributo ex legge n. 219/1981 può essere effettuato esclusivamente, se gli immobili non riparati e/o ricostruiti vengono ceduti gratuitamente al Comune e che anche tutte le aree di sedime, eccetto quelle agricole, dei fabbricati non riparati e/o ricostruiti sono acquisite gratuitamente al patrimonio comunale, indipendentemente dalla ricostruzione dei fabbricati, danneggiati dal terremoto, nell'ambito dei Piani di Zona ex articolo 28 legge n. 219/1981, anche perché le predette acquisizioni gratuite discendono automaticamente dalla non ricostruzione del fabbricato, danneggiato dal terremoto, nel sito originario, che comunque deve essere riqualificato e non continuare a rimanere occupato da un immobile pericolante e pericoloso per la privata e pubblica incolumità.

6.2. Nel caso in esame, risulta dagli atti che M R, relativamente al cespite censito al foglio 4, p.lla 501, sub 1, è stato destinatario di buono contributo, n. 475, prot. n. 4488 del 14 luglio 1997 dell’importo di euro 64.798,52, che, contrariamente a quanto dedotto dalle ricorrenti, è stato rideterminato per l’esecuzione dei lavori di “riparazione/ricostruzione” dell’immobile e, quindi, non riferito ai soli lavori di riparazione. Ne discende la corretta applicazione del comma 7 dell'articolo 35 in base al quale « Le aree di sedime degli edifici non ricostruibili in sito, ad eccezione di quelle delle zone agricole, in tutte le ipotesi previste nel presente testo unico, sono acquisite gratuitamente al patrimonio comunale», nonché la prova dell’intervenuta acquisizione ope legis a titolo gratuito dell'immobile da parte del Comune per finalità di pubblico interesse, avendo M R presentato istanza per autorizzazione ad eseguire i lavori di ricostruzione fuori sito con fondi propri, in data 24 ottobre 1994.

6.3. Per completezza, va, poi, evidenziato che la censura relativa alla collocazione del fabbricato oggetto di acquisizione in zona agricola non risulta supportata neppure da un principio di prova. Ai sensi dell'articolo 64, comma 1, cod. proc. amm. spetta, infatti, alle parti l'onere di fornire gli elementi di prova che siano nella loro disponibilità riguardanti i fatti posti a fondamento delle domande e delle eccezioni;
il reticolo normativo del codice del processo amministrativo in materia di onere della prova richiama l'articolo 2697 cod. civ., secondo cui chi vuol far valere un diritto in giudizio deve provare i fatti che ne costituiscono il fondamento, mentre chi eccepisce l'inefficacia di tali fatti ovvero eccepisce che il diritto si è modificato o estinto deve provare i fatti su cui l'eccezione si fonda;
il principio che domina il regime di acquisizione delle prove, anche nel processo amministrativo, è quindi scolpito dal brocardo “ onus probandi incumbit ei qui dicit ” (Consiglio di Stato, sez. IV, 22 agosto 2018, n. 5030).

7. Infine, l’ultimo motivo di ricorso è in parte infondato e, in parte, inammissibile per difetto di giurisdizione.

7.1. In punto di diritto va evidenziato, che:

- l'articolo 3, comma 1, del r.d. n. 2440/1923 (Nuove disposizioni sull'amministrazione del patrimonio e sulla contabilità generale dello Stato) stabilisce che «i contratti dai quali derivi un'entrata per lo Stato debbono essere preceduti da pubblici incanti, salvo che per particolari ragioni, delle quali dovrà farsi menzione nel decreto di approvazione del contratto, e limitatamente ai casi da determinare con il regolamento, l'amministrazione non intenda far ricorso alla licitazione ovvero nei casi di necessità alla trattativa privata »;

- a sua volta, l'articolo 37, comma 1, del r.d. n. 827/1924 (Regolamento di contabilità generale dello Stato) stabilisce che « tutti i contratti dai quali derivi entrata o spesa dello Stato debbono essere preceduti da pubblici incanti, eccetto i casi indicati da leggi speciali e quelli previsti nei successivi articoli »;

- nel contempo, l'articolo 12, comma 2, della l. n. 127/1997 (Misure urgenti per lo snellimento dell'attività amministrativa e dei procedimenti di decisione e di controllo), fatti salvi i principi generali desumibili dalle norme richiamate, prevede che: « i Comuni e le Province possono procedere alle alienazioni del proprio patrimonio immobiliare anche in deroga alle norme di cui alla legge 24 dicembre 1908, n. 783 e successive modificazioni ed al regolamento approvato con r.d. 17 giugno 1909, n. 454 e successive modificazioni, nonché alle norme sulla contabilità generale degli enti locali, fermi restando i principi generali dell'ordinamento giuridico contabile. A tal fine sono assicurati criteri di trasparenza e adeguate forme di pubblicità per acquisire e valutare concorrenti proposte di acquisto, da definire con regolamento dell'ente interessato [...]».

7.2. Nella fattispecie in esame, nella stessa determinazione del settore servizi tecnici specializzati, n. 423 del 23 ottobre 2017, di alienare a mezzo di trattativa privata a T Nicola il bene oggetto di causa, sono state richiamate :- la deliberazione di Consiglio Comunale n. 28 del 06.12.2013 con la quale si approvava il “Piano delle alienazioni comunali triennio 2013 – 2015” che prevedeva l’alienazione degli immobili tra cui anche le aree di risulta dei fabbricati danneggiati dal sisma acquisiti o da acquisire al patrimonio comunale;
- la deliberazione di G.C. n. 34 del 13.02.2012 avente ad oggetto “Alienazione beni comunali – D. Lgs n.76/90 – Approvazione avviso d’asta”;
- la deliberazione di G.C. n.61 del 18.03.2013 avente ad oggetto “Alienazione beni comunali – D. lgs n.76/90 – Approvazione avviso d’asta”;
- la determinazione dell’U.T.C. n.67 del 04.04.2012 è stata approvato il verbale di gara di seduta deserta del I Esperimento di “Asta pubblica per la vendita delle aree di sedime e delle unità immobiliari ricostruite fuori sito ai sensi della Legge 219/81 e D. Lgs n.76/90;
- con determinazione dell’U.T.C. n.132 del 14/06/2013 è stata approvato il verbale di gara di seduta deserta del II Esperimento di “Asta pubblica per la vendita delle aree di sedime e delle unità immobiliari ricostruite fuori sito ai sensi della Legge 219/81 e D. Lgs n.76/90.

7.3. Di conseguenza, contrariamente a quanto le ricorrenti sostengono nell’ultimo motivo di ricorso, nella specie l'Amministrazione risulta aver rispettato sia la regola della previa asta pubblica, sia il principio di trasparenza, sia infine il principio di pubblicità nella trattativa privata, stante la delibera di Giunta Comunale n. 45 del 20 aprile 2015, con la quale veniva stabilito di procedere all’alienazione delle aree di sedime e delle unità immobiliari ricostruite fuori sito ai sensi della Legge 219/81, a mezzo di trattativa privata, richiamata anche essa nella determina di alienazione in favore di T Nicola.

7.4. Per quanto riguarda, infine, la domanda di annullamento dell’atto di vendita fabbricato rep. n. 2 del 09 giugno 2021 dinanzi al Segretario comunale del Comune di San Martino Valle Caudina tra il geom. P E, Responsabile del settore servizi tecnici specializzati del Comune di San Martino Valle Caudina, quale parte venditrice, e T Nicola, quale parte acquirente, avente ad oggetto l’immobile riportato in Catasto al foglio 4, p.lla 501, sub 1, del Comune di San Martino Valle Caudina, alla Via Formato n. 9, si osserva, invero, che, secondo un condiviso orientamento giurisprudenziale, nell'ambito delle procedure di alienazione di un bene del patrimonio comunale, spetta al giudice amministrativo la cognizione dei comportamenti e degli atti assunti prima della conclusione del contratto con cui viene trasferita la proprietà del bene, mentre sussiste la giurisdizione del Giudice ordinario nella fase successiva afferente all'esecuzione del rapporto (cfr. tra le molte, T.A.R. Piemonte, sez. II, 29 settembre 2020, n. 581;
T.A.R. Calabria - Catanzaro, sez. I, 31 maggio 2017, n. 881;
T.A.R. Campania - Napoli, sez. VII, 13 maggio 2013, n. 2459;
Cass., civ., Sez. Un., 5 ottobre 2018, n. 24411;
Cass., civ., Sez. Un., 8 luglio 2015, n. 14188).

7.5. L'elemento essenziale, quindi, per l'operatività del suddetto criterio di riparto va identificato nella stipulazione del contratto con l'Amministrazione. I due contraenti, ossia l'Amministrazione ed il privato, vengono così a trovarsi in una posizione paritetica di diritto comune, e le rispettive situazioni soggettive si connotano del carattere, rispettivamente, di diritti soggettivi ed obblighi giuridici a seconda delle posizioni assunte in concreto.

7.6. È proprio, dunque, la costituzione del rapporto giuridico di diritto comune, secondo quanto puntualizzato dalle Sezioni Unite, la discriminante fra le due giurisdizioni, in quanto essa viene considerata come il primo atto appartenente alla giurisdizione ordinaria, nel cui alveo rientra alla stregua di tutta la disciplina dettata dagli articoli 1321 cod. civ. e ss.: la quale comprende, come noto, non soltanto la disciplina positiva sui requisiti (articoli 1325 cod. civ. e ss.) e gli effetti del contratto (articoli 1372 cod. civ. e ss.), ma anche tutta quella riguardante la varia gamma delle patologie ed inefficacie negoziali, siano esse estranee e/o alla stessa sopravvenute (cfr. Cassazione civile, Sezioni Unite, 28 dicembre 2007, n. 27170).

7.7. Rimane salva, ai sensi dell'articolo 11, comma 2 del cod. proc. amm., la possibilità per la parte ricorrente di riproporre la suddetta domanda di annullamento del contratto innanzi al giudice ordinario competente, con salvezza degli effetti processuali e sostanziali della domanda, entro il termine di tre mesi dal passaggio in giudicato della presente decisione.

8. Nulla va disposto in ordine alle spese, in considerazione della mancata costituzione in giudizio sia del Comune resistente, sia del terzo controinteressato.