Pubblicato il 10/01/2019

N. 00336/2019 REG.PROV.COLL.

N. 11403/2017 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 11403 del 2017, proposto da
Associazione Magistrati della Corte dei Conti, in persona del legale rappresentante p.t., M R, U M, G V, E T, R D G, A V, A L, G P, P C, B C, O M, M E R, M T P, A B, A C, F M, M A, M M, A D S, C I, A G, F I, M T, Roberto D'Alessandro, O Cresi, C B, D A, P B, S G, M P, F S, S S, G G, M F, G D F, Laura D'Ambrosio, Barbara Pezzilli, Rossella Bocci, Vanessa Pinto, Roberto Angioni, Eugenio Madeo, Innocenza Zaffina, Francesco Vitiello, Chiara Imposimato, Maria Cristina Razzano, Marco Di Marco, Luigi Di Marco, Michele Conforti, Tiziano Tessaro, Massimo Agliocchi, Cosmo Sciancalepore, Natale Longo, Alessandro Napoli, Donato Centrone, Carmelina Addesso, Ferruccio Capalbo, Antonino Grasso, Alessandro Benigni, Carmela De Gennaro, Sara Raffaella Molinaro, Francesco Antonino Cancilla, Riccardo Patumi, Pasquale Principato, Paolo Bertozzi, Marcella Papa, Adriano Gribaudo, Marcello Iacubino, Silvio Ronci, Claudio Mori, Domenico De Nicolo, Rossella Scerbo, Alessia Di Gregorio, Davide Vitale, Rossana De Corato, Maria Riolo, Sergio Vaccarino, Federico Lorenzini, Claudio Guerrini, Paolo Cominelli, Gioacchino Alessandro, Fabrizio Cerioni, Giovanni Di Pietro, Giuseppe Di Pietro, Massimo Gagliardi, Marco Catalano, tutti rappresentati e difesi dall'avvocato Franco Gaetano Scoca, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via Giovanni Paisiello, 55;

contro

Corte dei Conti - Consiglio di Presidenza e Presidenza del Consiglio dei Ministri, in persona dei legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, presso cui domiciliano “ex lege” in Roma, via dei Portoghesi, 12;

nei confronti

- A S, rappresentato e difeso dagli avvocati Luisa Torchia e Francesco Giovanni Albisinni, con domicilio eletto presso lo studio della prima in Roma, viale Bruno Buozzi, 47;
- S S, M V, Fabia D'Andrea, R R, A F, G L C, rappresentati e difesi dagli avvocati Harald Bonura, Lorenzo Grisostomi Travaglini e Federico Tedeschini, con domicilio eletto presso lo studio di quest’ultimo in Roma, largo Messico, 7;
- Marcello Degni, Giancarlo Carmelo Pezzuto, Maria Laura Prislei, Giampiero Maria Gallo, non costituiti in giudizio;

per l'annullamento

- della nota della Presidenza del Consiglio dei Ministri del 7 agosto 2017, prot.

USG

0005116 P-4.2.1. SS, di sottoposizione dei candidati da nominare consiglieri al parere del Consiglio di presidenza della Corte dei conti;

- delle deliberazioni del Consiglio di presidenza della Corte dei conti, assunte nelle adunanze del 5 e del 12-13 settembre 2017, relative al parere sulle nomine di 12 consiglieri, proposte dalla Presidenza del Consiglio dei Ministri, nonché relative all'assegnazione delle sedi di servizio e delle funzioni ai consiglieri di nomina governativa;

- della deliberazione del Consiglio dei Ministri 15 settembre 2017, n. 44, di nomina di 11 consiglieri della Corte dei conti;

- dei decreti del Presidente della Repubblica 3 ottobre 2017 di nomina dei predetti consiglieri;

- dell'art. 14, comma 1, della deliberazione n. 200/2017 del Consiglio di presidenza della Corte dei conti;

- di ogni altro atto comunque connesso.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Corte dei Conti - Consiglio di Presidenza e della Presidenza del Consiglio dei Ministri nonché di S S, M V, Fabia D'Andrea, R R, A F, G L C e A S, con la relativa documentazione;

Visti gli atti di rinuncia al ricorso ex art. 84 c.p.a. di U M, S S e O Cresi;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del 5 dicembre 2018 il dott. I C e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con rituale ricorso a questo Tribunale, l’Associazione Magistrati della Corte dei conti e i singoli magistrati indicati in epigrafe chiedevano l’annullamento dei provvedimenti, pure in epigrafe identificati, concernenti l’ultimo procedimento di nomina di consiglieri della Corte dei conti nell’aliquota dei posti riservati al Governo.

Ripercorrendo la procedura, inizialmente volta alla nomina di dodici consiglieri, poi ridotti di una unità, e alla successiva assegnazione delle relativi sedi di Ufficio, le parti ricorrenti lamentavano, in sintesi, quanto segue.

“ I. Illegittimità delle deliberazioni del Consiglio di Presidenza della Corte dei conti.

1. Illegittimità per carente composizione del Consiglio di Presidenza. Questione di legittimità costituzionale per difetto di effettivo autogoverno della Magistratura contabile .”

Le deliberazioni impugnate erano da annullare per l’illegittima composizione del Consiglio di Presidenza, in quanto i magistrati elettivi risultano “in minoranza” rispetto alla totalità dei membri, in base all’art. 11, comma 8, della legge n. 15/2009, laddove, su undici componenti, solo quattro sono di origine elettiva da parte del corpo magistratuale mentre quattro sono, appunto, quelli provenienti da nomina governativa e tre sono componenti “di diritto” (Presidente della Corte, Presidente Aggiunto e Procuratore Generale).

Ricordando che, nell’originaria composizione di cui all’art. 10, della legge 13 aprile 1988, n. 117, come modificato dall’art. 1, comma 1, del d.lgs. 7 febbraio 2006, n. 62, i magistrati eletti erano dieci, e che il Comitato dei Ministri del Consiglio d’Europa aveva adottato una “raccomandazione” per gli Stati membri, con la quale era stato stabilito che almeno la metà dei membri dei Consigli di autogoverno delle Magistrature doveva essere costituita da giudici “scelti” da parte dei loro colleghi, quindi, da membri “elettivi”, le parti ricorrenti evidenziavano che il principio della maggioranza (o almeno della parità) dei membri eletti dal corpo magistratuale viene espressamente qualificato come volto a garantire l’indipendenza della Magistratura.

Nel caso di specie, invece, oltre ai componenti indicati dal Governo, anche quelli “di diritto” non provenivano da un‘origine “elettiva”, dato che il Presidente della Corte dei Conti è nominato ugualmente dall’Esecutivo mentre Presidente Aggiunto e Procuratore Generale sono nominati dallo stesso Consiglio di Presidenza, con presenza minoritaria quindi, nell’attuale composizione, di magistrati rappresentativi della categoria.

L’assenza di garanzia del necessario bilanciamento volto a tutelare nel concreto l’autonomia e l’indipendenza del giudice contabile, attraverso una composizione dell’organo che ne salvaguardi l’autogoverno, rifletteva per i ricorrenti il tasso di incostituzionalità dell’attuale composizione, in relazione agli artt. 100, 108 e 111 Cost. e in relazione al principio di ragionevolezza di cui all’art. 3 Cost., in assenza di qualsiasi giustificazione del diverso trattamento riservato alla componente elettiva rispetto ad altri Organi di autogoverno magistratuale.

Tale posizione “sbilanciata”, inoltre, per le parti ricorrenti era anche attestata dai poteri attribuiti al Presidente della Corte dei conti, quale “organo monocratico”, dall’art. 11, comma 7, della legge n. 15/2009, laddove sono individuati poteri propri, non condizionati nemmeno dal parere del Consiglio di Presidenza, per la composizione nominativa e per la determinazione delle competenze delle “sezioni riunite” nonché per la determinazione delle competenze delle sezioni “semplici” e laddove egli decide, autonomamente e senza interferenze, anche l’”an”, il “quomodo” e il “quando” degli argomenti da portare in Consiglio di Presidenza, fissandone liberamente l’ordine del giorno e decidendo se assegnare o meno argomenti alle commissioni per le valutazioni preliminari.

Tale “sbilanciamento” era confermato dalla circostanza per la quale nell’adunanza del 12-13 settembre del Consiglio di Presidenza, tutti i membri “elettivi” togati dell’organo, preliminarmente all’assegnazione delle sedi di servizio ai consiglieri di nomina governativa, avevano chiesto di modificare il deliberato adottato nella precedente seduta non pubblica del 5 settembre 2017 e di attivare un preventivo interpello sulle sedi libere aperto ai magistrati in servizio, senza ottenere alcun riscontro positivo sul punto.

“ II. Illegittimità degli atti e delle deliberazioni del Consiglio dei Ministri.

1. Illegittimità per violazione di legge e difetto di motivazione della nota della Presidenza del Consiglio 7 agosto 2017;
conseguente illegittimità della deliberazione del Consiglio di Presidenza della Corte dei conti di resa del parere sui consiglieri nominandi, della deliberazione del Consiglio dei Ministri del 15 settembre 2015 e dei conseguenti decreti presidenziali .”

La nota del 7 agosto 2017, con la quale la Presidenza del Consiglio dei Ministri chiedeva il parere sulla idoneità dei candidati alla nomina a consigliere della Corte dei conti era sostanzialmente priva di motivazione. Essa si limitava ad affermare che tutti i candidati possedevano elevatissimo livello professionale e grande esperienza e che avevano ricoperto incarichi rilevanti e svolto attività di comprovato valore.

Si trattava di valutazioni generiche, prive di qualsiasi riscontro e riferite a tutti i soggetti, indistintamente.

Ai sensi dell’articolo unico del d.p.r. n. 385/1977, invece, una motivata richiesta di parere avrebbe dovuto, indicare, innanzi tutto e per ciascun candidato proposto, la macrocategoria di riferimento (“funzionari dello Stato”, con una determinata qualifica, o “estranei alle amministrazioni dello Stato”, con determinate caratteristiche);
la richiesta avrebbe dovuto poi indicare lo specifico livello professionale, le specifiche esperienze, gli specifici incarichi ricoperti, le specifiche attività svolte e le “doti attitudinali e di carattere”. Inoltre, non vi si trovava nessun riferimento alla “piena idoneità all’esercizio delle funzioni di consigliere della Corte dei conti”.

Dato che il Consiglio di Presidenza aveva rilasciato i pareri, tutti favorevoli alle nomine, nell’adunanza del 5 settembre 2017, in “seduta non pubblica”, non era possibile conoscere se fossero state svolte accurate valutazioni su ciascuno dei candidati per accertarne il possesso dei titoli e l’idoneità allo svolgimento delle funzioni da attribuire ma, in ogni caso, alcuni dei consiglieri nominati non sembravano avere la qualifica richiesta di “dirigente di prima fascia dello Stato”, ai sensi dell’art. unico, d.p.r. cit., in relazione all’art. 7, comma 3, R.D. n. 1214/1934, né sembravano avere gli altri requisiti previsti dalla stessa norma e dall’art. 14, comma 1, della delibera n. 200/2017 del Consiglio di Presidenza. Uno dei consiglieri nominati, poi, risulterebbe addirittura funzionario di un’associazione senza scopo di lucro, sia pur tra enti pubblici.

Per i ricorrenti, quindi, era necessario acquisire tutti gli atti e i verbali dell’esito dei lavori, anche quelli adottati in seduta non pubblica, del 5 settembre 2017, nonché i verbali e gli atti istruttori delle commissioni competenti, per verificare se i pareri resi sui candidati erano conformi a quanto richiesto dalla legge e dalla normativa interna della Corte, in particolare dall’art. 14, commi 1 e 2, della deliberazione n. 200/2017 del Consiglio di Presidenza.

“ 2. Illegittimità dell’art. 14, comma 1, della delibera n. 200/2017 del Consiglio di presidenza della Corte dei conti per violazione dell’art. unico del D.P.R. 08/07/1977, n. 385. ”

Era impugnato l’art. 14, comma 1, della suddetta delibera n. 200/2017 del Consiglio di Presidenza, nella parte in cui estendeva ai dirigenti di prima fascia delle altre pubbliche amministrazioni e non dello Stato la possibilità di essere nominati consiglieri nell’aliquota governativa.

“ 3. Illegittimità degli atti di nomina. Eccesso di potere per difetto di adeguata istruttoria e motivazione da parte della Presidenza del Consiglio dei Ministri e del Consiglio di presidenza della Corte dei conti. ”

Il Governo, cui compete l’atto di nomina, è tenuto ad accertare, al momento della scelta e quindi della proposta avanzata alla Corte dei conti per l’espressione del prescritto parere, l’esistenza e il grado delle anzidette doti attitudinali e di carattere, nonché le specifiche qualità professionali possedute dai candidati alla nomina, al fine di stabilire la piena idoneità all’esercizio delle funzioni magistratuali ed a rendere poi palese, in forma appropriata, l’accertamento effettuato, al fine di rispettare le norme costituzionali di cui agli artt. 97, 100, commi 2 e 3, 102, comma 2, ultimo inciso, 106, comma 3, e 108, comma 2. Tale giudizio di idoneità spettante al Governo non poteva neppure essere surrogato, “ex post”, dal parere espresso dal Consiglio di Presidenza della Corte dei conti perché ciò determinava un’evidente confusione dei ruoli, dato che – per l’appunto - la responsabilità della nomina spetta al Governo e non alla Corte dei conti stessa nella sua articolazione di autogoverno.

In difetto di un’interpretazione costituzionalmente orientata delle risalenti disposizioni che pur consentono la nomina di un’aliquota di consiglieri da parte del Governo, la disciplina attuale delle nomine governative di consiglieri della Corte dei conti si mostrava, quindi, carente e costituzionalmente illegittima, consentendo, infatti, un rilevante numero di magistrati nominati dal Governo, ossia da un organo soggetto al controllo della Corte dei conti, e rispetto al quale la Costituzione esige espressamente la garanzia della indipendenza.

Ciò perché il numero dei consiglieri dell’aliquota governativa è ora pari a 35 unità, senza contare gli altri consiglieri di nomina governativa “regionale”, ai sensi dell’art. 7, comma 8-bis, della legge n. 131 del 2003 (due per ogni Regione).

Considerato che l’accesso alla carriera a seguito di nomina governativa avviene in deroga alla regola costituzionale della procedura concorsuale, tra l’altro in un plesso delicato qual è quello della magistratura contabile, per i ricorrenti era di tutta evidenza che la proposta di nomina effettuata dal Governo non poteva fondare la sua motivazione solo su apodittici richiami ad alte professionalità maturate a seguito di esperienze professionali. Al contrario, proprio la deroga alla regola concorsuale doveva imporre non un affievolimento della motivazione della scelta, bensì un suo rafforzamento, perché l’atto finale di individuazione, che a tale scelta si richiama “per relationem”, potesse superare indenne il vaglio della sua legittimità.

“ 4. Illegittimità degli atti di nomina. Eccesso di potere per irragionevolezza risultante dalle modalità in cui è avvenuta, dal numero dei consiglieri immessi nei ruoli della Corte dei conti e per il tempo della immissione .”

Con gli atti impugnati erano stati nominati dal Governo undici consiglieri della Corte dei conti, ai quali occorre aggiungere gli otto consiglieri nominati il 20 luglio 2016, per un totale di diciannove consiglieri di nomina governativa. Nello stesso periodo sono entrati per concorso, che deve considerarsi la via normale di accesso alla Corte dei conti, solo otto magistrati.

Le modalità di nomina e il rilevante numero dei consiglieri “esterni” immessi in ruolo erano quindi tali da compromettere l’indipendenza dell’Istituto e da interferire negativamente sulle aspettative di carriera dei magistrati provenienti da concorso. Infatti, l’ingresso di un rilevante numero di consiglieri “governativi” ha avuto effetti dirompenti, incidendo sulle legittime aspettative di carriera dei magistrati “da concorso” in generale e, in particolare, di numerosi primi referendari che maturavano l’anzianità per la promozione il 26 novembre 2017, ossia meno di due mesi dopo l’ingresso degli ultimi “governativi”.

La contestuale nomina il 3 ottobre 2017 di un consistente numero di consiglieri da parte del Governo aveva manifestato, inoltre, un potere arbitrario dello stesso di modificare la composizione della Corte, condizionando persino le future promozioni alla funzione di Presidente di sezione.

“ 5. Illegittimità della assegnazione delle sedi di servizio in mancanza del preventivo interpello dei consiglieri già in servizio .”

Sarebbe stato necessario un previo interpello per l’assegnazione delle sedi, per non penalizzare i magistrati già in servizio, che potevano essere stati interessati alle sedi di servizio e ai posti di funzione direttamente assegnati ai consiglieri di nomina governativa. Il non averlo bandito, oltre ad essere contrario alla prassi consolidata, si connotava per illogicità manifesta e per disparità di trattamento, in quanto si risolveva in un trattamento privilegiato per i magistrati non ancora in servizio rispetto a quelli già in servizio e titolari, quindi, di una superiore anzianità.

Inoltre, il mancato interpello contrastava con la disciplina generale delle assegnazioni a posti di funzione - come stabilita dalla deliberazione n. 83/CP/2012, e succ. mod. (del. n. 200/2017), del Consiglio di Presidenza – e violava gli artt. 2, comma 1, e 4, comma 2, di questa. La seconda disposizione riguardava direttamente l’interpello precedente all’ingresso dei magistrati da concorso e non sussisteva ragione per non applicarla all’ingresso di magistrati di nomina esterna, non potendosi che considerarsi espressione di un principio di valore generale.

I ricorrenti precisavano, poi, che a uno dei consiglieri “nominandi” era stato assegnato, in aggiunta, il posto in Procura generale pur in assenza del requisito della professionalità specifica di almeno quattro anni nella stessa area, in violazione dell’art. 9, comma 2, della delibera n. 200/2017 cit., che richiama i “criteri indicati al precedente art. 7”.

Le parti ricorrenti concludevano la propria esposizione, infine, con una specifica istanza istruttoria, volta a ordinare alla Corte convenuta il deposito di tutti gli atti e i verbali dell’esito dei lavori, anche adottati in seduta non pubblica, del Consiglio di presidenza del 5 settembre 2017, del 12-13 settembre 2017 e del 26-27 settembre 2017, nonché dei verbali e degli atti istruttori delle commissioni competenti, nella parte relativa all’espressione dei pareri sui consiglieri proposti dal Governo, alla ricognizione delle sedi di servizio disponibili e all’assegnazione delle stesse ai consiglieri “nominandi”, nonché della deliberazione 15 settembre 2017, n. 44, di nomina dei consiglieri della Corte dei conti, con gli eventuali allegati.

Si costituivano in giudizio il Consiglio di Presidenza della Corte dei conti e la Presidenza del Consiglio dei Ministri, eccependo, preliminarmente, l’inammissibilità di un ricorso in forma collettiva e la carenza di legittimazione a ricorrere, sia dell’associazione sia dei singoli ricorrenti, nonché l’infondatezza del gravame.

Si costituivano in giudizio i controinteressati in epigrafe, rilevando anch’essi l’inammissibilità e l’infondatezza del ricorso, per ragioni sostanzialmente coincidenti con quelle illustrate dalle parti resistenti.

In prossimità dell’udienza di merito, tre ricorrenti depositavano atto di rinuncia al ricorso.

Tutte le altri parti costituite, dal canto loro, depositavano memorie (anche “di replica”) a confutazione delle eccezioni e a sostegno delle rispettive tesi.

Alla pubblica udienza del 5.12.2018, la causa era trattenuta in decisione.

DIRITTO

Il Collegio, preliminarmente, prende atto della rinuncia al ricorso dei ricorrenti U M, S S e O Cresi.

Passando poi a esaminare l’impugnativa, il Collegio rileva la carenza di legittimazione a ricorrere dell’Associazione Magistrati della Corte dei Conti, come eccepita.

In argomento, valga il richiamo a principi di ordine generale recentemente già espressi da questo Tribunale (