N. 02199/2013 REG.PROV.COLL.

N. 00682/2012 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia

Lecce - Sezione Seconda

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 682 del 2012, proposto da:
P R e P P A, rappresentati e difesi dagli avv.ti G P e E S D, con domicilio eletto presso lo studio di quest’ultimo in Lecce, via 95° Rgt. Fanteria n. 9;

contro

Provincia di Lecce, rappresentata e difesa dagli avv.ti P Q e F B, con domicilio eletto presso lo studio dell’avv.to P Q in Lecce, via Garibaldi n. 43;

per l'annullamento

- della delibera n. 22 del 27 febbraio 2012 della Giunta Provinciale di Lecce, avente ad oggetto: «Riesame procedura di stabilizzazione. Provvedimenti >>;

- di ogni altro atto presupposto, connesso e/o consequenziale, anche se allo stato non conosciuto e, in particolare:

a) della relazione istruttoria del 28 febbraio 2011 a firma del Dirigente del Servizio personale, Organizzazione e Controlli Interni della Provincia di Lecce, inerente il: "Procedimento per la declaratoria di nullità/ovvero annullamento della deliberazione G.P. n.103 del 27.04.2009 nonché per la declaratoria di nullità dei rapporti contrattuali stipulati con i lavoratori stabilizzati";

b) della determinazione n. 516 del 6 marzo 2012, con cui il Dirigente del Servizio Personale, Organizzazione e Controlli interni della Provincia di Lecce ha annullato la propria precedente determina n. 1284 del 29 aprile 2009 di stabilizzazione dei ricorrenti a tempo indeterminato e parziale;

c) della delibera di G.P. n. 314 del 16 novembre 2010 e della nota prot. n.98899 del 9 dicembre 2010, a firma del Dirigente del Settore Sviluppo Economico della Provincia di Lecce;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio della Provincia di Lecce;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 16 ottobre 2013 il dott. Paolo Marotta e uditi gli avv.ti G. Petruzzi e E. Sticchi Damiani, per i ricorrenti, e gli avv.ti F.sco Baldassarre e P. Quinto, per la Provincia di Lecce;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1.1 I ricorrenti sono stati assunti nel 2009 alle dipendenze della Provincia di Lecce con contratto part-time (50%) a tempo indeterminato e assegnati con il profilo professionale di Specialista amministrativo-contabile (cat. D) al Servizio “Sviluppo locale – Politiche U.E. – Agricoltura – Attività produttive – Risorse del mare – Statistica”.

1.2 L’assunzione è avvenuta, con determinazioni dirigenziali n. 640/2009 e 1284/2009, a seguito della definizione delle procedure di stabilizzazione del personale precario, per titoli e prova colloquio, sulla base delle disposizioni di cui all’art. 1, comma 558, della legge n. 296/2006 e all’articolo 3, comma 94, della legge n. 244/2007.

1.3 Con il proposto gravame, i ricorrenti hanno impugnato i seguenti atti:

- la deliberazione della Giunta provinciale di Lecce n. 22 del 27 febbraio 2012 avente ad oggetto: “Riesame procedura di stabilizzazione. Provvedimenti”;

- la relazione istruttoria del 28 febbraio 2011 relativa al procedimento per la declaratoria di nullità ovvero per l’annullamento della deliberazione di G.P. n. 1034 del 27 aprile 2009 e la declaratoria di nullità dei rapporti contrattuali stipulati con i lavoratori stabilizzati;

- la determinazione n. 516 del 6 marzo 2012, con la quale il dirigente del Servizio “Personale – Organizzazione e controlli interni” della Provincia di Lecce ha annullato in autotutela la propria precedente determinazione n. 1284 del 29 aprile 2009 relativa alla stabilizzazione del ricorrente medesimo;

- la deliberazione di G.P. n. 23 del 27 febbraio 2012, con la quale è stato adottato il Programma del fabbisogno del personale per il triennio 2012-2014;

- la deliberazione di G.P. n. 60 del 3 aprile 2012 con la quale è stato definitivamente approvato il programma del fabbisogno del personale per il triennio 2012-2014 nonché la deliberazione di G.P. n. 314 del 16 novembre 2010.

1.4 Dopo aver evidenziato di aver prestato, antecedentemente alla stabilizzazione, attività lavorativa per conto della Provincia di Lecce sulla base di contratti di collaborazione coordinata e continuativa nell’ambito di progetti relativi ai c.d. “Patti territoriali”, i ricorrenti fanno rilevare che l’amministrazione provinciale ha posto alla base della determinazione di annullare in autotutela la procedura di stabilizzazione conclusasi nel 2009 la considerazione secondo la quale: <<i prestatori d’opera dei c.d. Patti Territoriali hanno svolto mansioni ed attività riconducibili e funzionali alla gestione agli obiettivi specifici di questi strumenti negoziali e non sono stati adibiti allo svolgimento di funzioni ordinarie dell’Ente Provincia (vedi nota del Dirigente del Servizio “Politiche Comunitarie e sviluppo locale” prot. n. 98899)>>.

1.5 I ricorrenti contestano la legittimità degli atti impugnati per i seguenti motivi:

- Violazione dell’art. 21-nonies l. n. 241/1990 e s.m.i. Violazione dei principi in materia di autotutela e affidamento. Violazione dell’art. 2 d.lgs. n. 165/2001 e s.m.i. Falsa ed erronea presupposizione delle circostanze di fatto e di diritto. Eccesso di potere. Carenza motivazionale - Difetto di istruttoria. Irrazionalità, perplessità e contraddittorietà dell’azione amministrativa;

- Violazione dell’art. 3, comma 94, lett. b), l. n. 244/2007. Falsa ed erronea presupposizione delle circostanze di fatto e di diritto. Eccesso di potere. Carenza motivazionale. Difetto di istruttoria. Irrazionalità e perplessità dell’azione amministrativa;

2. Si è costituita in giudizio la Provincia di Lecce, contestando la fondatezza del proposto gravame e chiedendone pertanto la reiezione.

3. All’udienza pubblica del 16 ottobre 2013, dopo ampia discussione (nel corso della quale la difesa della amministrazione provinciale ha eccepito il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, riguardando l’oggetto del contendere la materia della stabilizzazione del personale precario), su richiesta delle parti, il ricorso è stato trattenuto in decisione.

4. Preliminarmente, ritiene il collegio che sussista la propria giurisdizione in merito alla fattispecie dedotta in giudizio.

4.1 Le procedure di stabilizzazione del personale precario non dirigente della Pubblica Amministrazione consistenti (come nel caso di specie) in una selezione per titoli e prova colloquio hanno natura concorsuale e pertanto le relative controversie rientrano nella giurisdizione del giudice amministrativo, ai sensi dell’art. 63, comma 4, del d.lgs. n. 165/2001, che devolve alla giurisdizione del giudice amministrativo le controversie in materia di procedure concorsuali per l’assunzione dei dipendenti delle pubbliche amministrazioni (cfr. Corte di Cassazione, Sezioni unite, ordinanza 25 novembre 2011 n. 24904).

4.2 Oltre a ciò, il collegio fa rilevare che gli atti impugnati sono stati adottati nel dichiarato esercizio dei poteri di autotutela della p.a., ossia di poteri di natura pubblicistica il cui esercizio deve conformarsi alle disposizioni della legge sul procedimento amministrativo.

4.3 Vertendo, dunque, la controversia dedotta in giudizio sulla legittimità da parte della Provincia di Lecce dell’esercizio dei poteri di ritiro relativamente alle procedure di assunzione del personale dipendente di natura lato sensu selettiva, deve essere riconosciuta la giurisdizione del giudice amministrativo.

5. Con il proposto gravame, i ricorrenti deducono anzitutto violazione dell’art. 21-nonies della l. n. 241/1990 e s.m.i. nonché eccesso di potere sotto differenti profili (falsa ed erronea presupposizione delle circostanze di fatto e di diritto;
carenza motivazionale;
difetto di istruttoria;
irrazionalità, perplessità e contraddittorietà dell’azione amministrativa).

5.1 In particolare, i ricorrenti, dopo aver richiamato il disposto dell’art. 21-nonies, 1° comma, della l. n. 241/1990 e s.m.i. (a norma del quale “Il provvedimento amministrativo illegittimo ai sensi dell’art. 21-octies può essere annullato d’ufficio, sussistendone le ragioni di interesse pubblico, entro un termine ragionevole e tenendo conto degli interessi dei destinatari e dei controinteressati, dall’organo che lo ha emanato, ovvero da altro organo previsto dalla legge”), fanno rilevare che l’esercizio dello ius poenitendi da parte della p.a. costituisce non un obbligo, ma una facoltà il cui esercizio è subordinato ad una valutazione discrezionale che tenga conto dell’interesse pubblico alla eliminazione dal mondo giuridico del provvedimento ritenuto illegittimo, del lasso di tempo trascorso e degli interessi dei destinatari del provvedimento medesimo.

5.2 Nel caso di specie, l’amministrazione avrebbe omesso di valutare l’interesse pubblico sotteso all’annullamento del provvedimento sospettato di illegittimità né avrebbe tenuto in alcun conto il legittimo affidamento dei soggetti stabilizzati in merito alla piena validità dei relativi rapporti di lavoro, pretermettendo altresì di valutare possibili effetti risarcitori derivanti dall’annullamento della procedura di stabilizzazione, in considerazione del fatto che il ricorrente (anche per ragioni anagrafiche) si troverebbe definitivamente estromesso dal mercato del lavoro.

I ricorrenti evidenziano infatti che l’amministrazione avrebbe posto alla base dell’atto di ritiro la mera necessità di “ripristinare la legalità violata e conformare l’azione amministrativa al principio di buon andamento, imparzialità e trasparenza”;
il richiamo a pericoli di danno erariale nonché il riferimento al principio di cui all’art. 97, comma 3, della Costituzione (a norma del quale “Agli impieghi nelle Pubbliche Amministrazioni si accede mediante concorso, salvo i casi stabiliti dalla legge”), omettendo ogni valutazione sostanziale dell’interesse dei soggetti destinatari degli atti di stabilizzazione, riveniente dall’aver confidato in buona fede nella legittimità delle procedure (selettive) di costituzione dei relativi rapporti di pubblico impiego.

5.3 Di contro, i ricorrenti evidenziano che alcun danno deriverebbe dalla perdurante efficacia degli atti sospettati di illegittimità, non essendo (nemmeno dalla amministrazione) contestata l’utilità delle prestazioni lavorative rese a fronte delle retribuzioni erogate.

A fronte dei proficuità dei rapporti di lavoro instaurati per effetto della stabilizzazione del personale precario, l’amministrazione provinciale sarebbe altresì incorsa nella violazione dell’art. 21- nonies, 2° comma, della l. n. 241/1990 e s.m.i., omettendo di valutare la possibilità di convalidare gli atti di stabilizzazione sospettati di illegittimità.

6. La tesi dei ricorrenti merita di essere condivisa.

6.1 Occorre premettere che la procedura di stabilizzazione, per titoli e colloquio, cui i ricorrenti hanno partecipato si è conclusa con determinazione dirigenziale del 29 aprile 2009 n. 1284 e che i ricorrenti sono stati assunti alle dipendenze della Provincia, a tempo indeterminato e parziale (50%) con contratto individuale di lavoro del 30 aprile 2009 (con decorrenza del relativo rapporto dal 1 maggio 2009). Gli atti di annullamento (parziale) della procedura di stabilizzazione sono stati adottati nel febbraio – marzo 2012, dunque, a distanza di quasi tre anni dalla assunzione del ricorrente.

6.2 Alla base degli atti censurati vi è, con riguardo alla specifica posizione dei ricorrenti, la considerazione secondo la quale l’attività lavorativa da questi svolta per un triennio per conto della Provincia di Lecce, nell’ambito del progetto relativo ai c.d. “Patti Territoriali”, non sarebbe riconducibile alle funzioni istituzionali dell’Ente. Mancherebbe, quindi, il presupposto normativamente previsto dall’art. 1, comma 558, della legge n. 296/2006 e dall’articolo 3, comma 94, della legge n. 244/2007 per accedere alle procedure di stabilizzazione del personale precario.

6.3 Premesso ciò, il collegio fa rilevare che:

- l’art. 2, comma 203, lett. d), della legge 23 dicembre 1996 n. 203 (“Misure di razionalizzazione della finanza pubblica”) qualifica come “Patto territoriale” <<l’accordo, promosso da enti locali, parti sociali, o da altri soggetti pubblici o privati con i contenuti di cui alla lett. c) relativo alla attuazione di un programma di interventi caratterizzato da specifici obiettivi di promozione dello sviluppo locale>>;

- l’art. 19 del d.lgs. 18 agosto 2000 n. 267 (Testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali) nell’individuare le funzioni della Provincia, dispone testualmente: “La Provincia, in collaborazione con i Comuni e sulla base di programmi da essa proposti, promuove e coordina attività, nonché realizza opere di rilevante interesse provinciale sia nel settore economico, produttivo, commerciale e turistico, sia in quello sociale, culturale e sportivo”;

- lo Statuto della Provincia di Lecce dopo aver individuato, all’art. 2, tra i suoi obiettivi fondamentali, quello di “contribuire alla tutela e allo sviluppo del territorio nell’ottica di un adeguato rapporto tra insediamenti urbani e infrastrutture sociali, impianti industriali e commerciali” (lett. p), dispone all’art. 3: “Nell’esercizio delle proprie funzioni in materia di programmazione e pianificazione socio-economica e territoriale, la Provincia assicura, secondo le modalità stabilite dalla legge e dal presente Statuto, il pieno coinvolgimento dei Comuni, sia ai fini della programmazione economica, territoriale ed ambientale della regione, sia nella fase di concorso dei Comuni stessi ai programmi pluriennali provinciali ed al piano territoriale di coordinamento”.

6.4 Sulla base delle disposizioni normative sopra richiamate, ritiene il collegio che, al di là di ogni ragionevole dubbio, l’utilizzazione da parte della Provincia di Lecce dei c.d. “Patti territoriali” quale strumento di programmazione negoziata dello sviluppo locale sia perfettamente coerente con le sue finalità istituzionali e che, correlativamente, l’attività prestata dai lavoratori precari in tale ambito non possa considerarsi estranea alle funzioni ordinarie dell’Ente Provincia.

6.5 Conseguentemente, la motivazione posta dalla amministrazione provinciale alla base della determinazione di annullare la procedura di stabilizzazione dei lavoratori precari utilizzati nei progetti relativi ai c.d. “Patti territoriali” si rivela, sul piano fattuale, fondata su un presupposto erroneo (ossia la non riconducibilità della predetta attività lavorativa alle funzioni istituzionali dell’Ente Provincia), e, sul piano giuridico, inadeguata, in quanto ancorata a mere clausole di stile (l’esigenza di “ripristinare la legalità violata e conformare l’azione amministrativa al principio di buon andamento, imparzialità e trasparenza”;
la prospettazione di un ipotetico e indimostrato danno erariale;
la finalità generica di “consentire ad una ampia platea di aspiranti di accedere dall’esterno alla costituzione di rapporti di lavoro con l’Ente Provincia attraverso la procedura del pubblico concorso, in ossequio al principio fondamentale sancito dall’art. 97, 3° comma, della Costituzione”), prescindendo da una valutazione sostanziale degli interessi pubblici e privati coinvolti dall’azione amministrativa. Con riguardo a quest’ultimo profilo, il collegio rileva infatti che negli atti impugnati non viene concretamente espresso l’interesse pubblico sotteso all’annullamento (peraltro, parziale) della procedura di stabilizzazione, né tampoco viene fatto alcun riferimento al lungo lasso di tempo intercorso dalla adozione degli atti sospettati di illegittimità (quasi tre anni) o all’affidamento dei soggetti stabilizzati (consolidatosi per effetto del tempo trascorso) sulla validità dei relativi rapporti di lavoro.

6.6 Né la carenza motivazionale degli atti impugnati può ritenersi sanata per effetto del richiamo alla relazione della Ragioneria generale dello Stato del 16 dicembre 2010 (contenuto nella deliberazione della Giunta provinciale n. 22 del 27 febbraio 2012), in quanto i rilievi critici ivi contenuti sono formulati genericamente e alcuni di essi sono riferibili indistintamente a tutti i soggetti stabilizzati e non solo ad alcuni di essi (“mancato rispetto del principio costituzionale del contestuale accesso tramite concorso pubblico”).

7. Stando così le cose, ritiene il collegio che l’esercizio dello ius poenitendi da parte della Provincia di Lecce non sia rispettoso dei limiti imposti alle pp.aa. in materia di annullamento d’ufficio dall’art. 21-nonies della l. n. 241/1990 e s.m.i.

Per costante giurisprudenza, in base al disposto dell’art. 21- nonies della l. n. 241/1990, l’annullamento d’ufficio deve fondarsi sulla sussistenza di un interesse pubblico specifico, concreto e attuale alla rimozione dell’atto che risulti dalla motivazione e non si identifichi nella mera esigenza di ripristino della legalità violata;
nell’esercizio dello ius poenitendi , l’amministrazione deve previamente tener conto dell’esigenza di salvaguardare le situazioni dei privati che confidando nella legittimità del provvedimento rimosso hanno visto consolidarsi le posizioni di vantaggio loro attribuite;
il decorso di un lasso temporale dalla emanazione dell’atto sospettato di illegittimità senza che l’amministrazione abbia apprezzato l’esistenza di un interesse pubblico attuale alla sua eliminazione, determina ex se l’illegittimità dell’annullamento di’ufficio ( ex multis , Consiglio di Stato, Sez. III, 30 luglio 2013 n. 4026;
Consiglio di Stato, Sez. IV, 19 marzo 2013 n. 1605;
Consiglio di Stato, Sez. V, 7 gennaio 2009 n. 17;
T.a.r. Lazio, Roma, Sez. III, 19 marzo 2008 n. 2475).

8. In conclusione, assorbita ogni altra censura, il ricorso va accolto con conseguente annullamento in parte qua degli atti impugnati.

9. Le spese di giudizio, liquidate nel dispositivo, seguono la soccombenza.