Pubblicato il 10/07/2018

N. 04554/2018 REG.PROV.COLL.

N. 02345/2016 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

(Sezione Settima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2345 del 2016, proposto da
-OMISSIS- -OMISSIS-, rappresentato e difeso dagli avvocati E V, F C, con domicilio pec come in atti;

contro

Ministero della Difesa, in persona del Ministro pro tempore , Ministero dell’Economia e delle Finanze, in persona del Ministro pro tempore , rappresentati e difesi dall’Avvocatura distrettuale dello Stato, con domicilio pec come in atti;

per l’annullamento

del decreto n. 1051/N, posizione n. 674556/A, del 15 marzo 2016, del Ministero della Difesa - Direzione generale della Previdenza militare e della leva, notificato il 17 marzo 2016, contenente la comunicazione che l’infermità -OMISSIS- -OMISSIS- in -OMISSIS- -OMISSIS- sofferta dal ricorrente non è dipendente da causa di servizio, nonché contenente il rigetto dell’istanza della concessione dell’equo indennizzo;

del parere del Comitato di verifica per le cause di servizio, relativo alla posizione n. 11756/2014, resa all’Adunanza n. 31/2016 del 9 febbraio 2016, notificato, in data 17 marzo 2016, secondo il quale l’infermità -OMISSIS- -OMISSIS- in -OMISSIS- -OMISSIS- sofferta dal ricorrente non può riconoscersi dipendente da fatti di servizio;

del processo verbale n. T 51312858 del 13 novembre 2013 della Commissione medica ospedaliera di -OMISSIS-, se e in quanto lesivo, ignoto nel contenuto;

di ogni altro eventuale atto presupposto, connesso e conseguente, se esistente, comunque lesivo degli interessi del ricorrente;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero della Difesa e del Ministero dell’Economia e delle finanze;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 19 giugno 2018 la dott.ssa Valeria Ianniello e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue;

FATTO e DIRITTO

1. Espone parte ricorrente:

- di essere stato caporal maggiore dell’Esercito Italiano e di essere stato posto in congedo illimitato, per permanente inabilità, a far data dal 14 marzo 2013;

- di essersi arruolato in data 24 febbraio 1999 e di essere stato trasferito, dopo il primo anno di corso, nell’anno 2000, dalla Scuola di -OMISSIS- a -OMISSIS-, con specializzazione di “-OMISSIS-”;

- di aver svolto dal mese di settembre del 2000 al mese di gennaio del 2003 il proprio servizio presso la Caserma “-OMISSIS-” di -OMISSIS-;

- di aver partecipato, durante tale periodo di servizio, all’esercitazione tenutasi in -OMISSIS- dal 30 settembre 2001 al 24 ottobre 2001;

- di avere successivamente (una volta entrato in s.p.e. nell’Esercito Italiano) partecipato alla missione italiana in -OMISSIS- dal 14 agosto 2002 al 18 dicembre 2002, svolgendo il proprio servizio presso la base di -OMISSIS-, in una zona che era stata, fino a poco tempo prima, teatro di bombardamenti aerei da parte delle forze N.A.T.O., con mansioni di fureria, quale autista di mezzi di trasporto;

- di essere stato trasferito, dal mese di gennaio del 2003, a -OMISSIS- presso la Caserma “

VIII

Reggimento Trasporti”, dove rimaneva in servizio fino alla data del suo collocamento in congedo illimitato;

- di aver partecipato, dal 5 giugno 2003 all’11 dicembre 2003, alla missione umanitaria svoltasi in -OMISSIS-, a -OMISSIS-, in zona a lungo assediata dalle forze serbe e oggetto di massicci bombardamenti da parte di aerei N.A.T.O. nell’ambito dell’operazione denominata “ Operation Deliberate Force ”, con mansioni di logistica (in particolare, viaggiava dalla -OMISSIS- alla -OMISSIS-, dove provvedeva a caricare e scaricare, con minime protezioni, i convogli militari - cingolati, nonché veicoli per il trasferimento di truppe e di movimento di terra - che tornavano dalle missioni e che venivano imbarcati sulle navi;
provvedeva, nelle stive delle navi, ad avviare tali mezzi, per almeno due volte al mese, per verificarne il funzionamento, respirando tanto le polveri sottili quanto i gas di scarico);

- di aver partecipato, dal 28 gennaio 2005 all’11 agosto 2005, alla missione N.A.T.O. nei -OMISSIS-, a -OMISSIS-, che, nel 1999, è stata teatro operativo di guerra e di bombardamenti da parte degli aerei N.A.T.O., nell’ambito dell’operazione militare denominata “ Operation Allied Force ”, con munizioni contenenti uranio impoverito (in particolare, svolgeva le proprie mansioni presso l’aeroporto civile di -OMISSIS- e l’aeroporto militare di Gjakova, come addetto allo svolgimento di pratiche doganali, quali lo smistamento di personale, civile e militare, e di armi, sempre a poca distanza degli aerei);

- di essere stato inviato, dal 19 settembre 2006 al 2 marzo 2007, in -OMISSIS-, a -OMISSIS-, teatro operativo di guerra, con mansioni di autista di mezzi di trasporto di personale civile e militare, armi e materiali, in territorio interessato da conflitti a fuoco;

- di aver contratto, durante il servizio a -OMISSIS-, una polmonite, per la quale veniva ricoverato dal 6 novembre 2006 all’11 novembre 2006, presso l’Ospedale Militare Francese della stessa città;
e di aver comunque portato a termine la missione a -OMISSIS-, a circa 1.800 metri sul livello del mare, in condizioni climatiche molto critiche;

- di essere stato nuovamente ricoverato per polmonite nel mese di maggio del 2007;

- di aver sofferto, dal ritorno dalla missione a -OMISSIS-, di frequenti febbri e di tosse che limitavano la sua capacità lavorativa, richiedendo periodi di cura e ricovero presso strutture ospedaliere;

- di essere stato inviato dal 23 giugno 2009 al 21 gennaio 2010, nuovamente in missione in Iraq e -OMISSIS-;
di aver prestato servizio ad -OMISSIS-, con mansioni analoghe a quelle svolte nelle missioni precedenti;

- di essere stato, ad ogni missione, sottoposto a elevate dosi di vaccini;

- di aver continuato a soffrire, una volta tornato dall’ultima missione, di patologie legate a problemi polmonari e pleurici, finché, nel mese di settembre del 2010, gli è stato diagnosticato presso l’Ospedale -OMISSIS- di -OMISSIS- un -OMISSIS- -OMISSIS-;

- di essersi dovuto sottoporre, in conseguenza di ciò, a otto cicli chemioterapici;

- di aver proposto, in data 9 novembre 2010, domanda volta al riconoscimento dell’infermità patita, “-OMISSIS- -OMISSIS- in -OMISSIS- -OMISSIS-”, come dipendente da causa di servizio, e contestuale istanza di liquidazione del beneficio dell’equo indennizzo;

- che il Ministero della Difesa, con decreto n. 1501 notificato in data 17 marzo 2016, nel riportarsi pedissequamente al parere negativo emesso dal Comitato di verifica per le cause di servizio presso il Ministero dell’Economia e delle finanze, ha rigettato entrambe le istanze;

- di essere stato, infine, posto in congedo illimitato in data 14 marzo 2013, a causa della patologia contratta.

2. Con l’impugnato decreto n. 1051/N del 16 marzo 2016, il Ministero della Difesa:

« visto il verbale mod. BL/B n. ACMO11170 in data 14.03.2013 con il quale la C.M.O. di -OMISSIS- ha giudicato il richiedente affetto dalla seguente infermità: “-OMISSIS- -OMISSIS- in -OMISSIS- -OMISSIS-” ritenendola ascrivibile alla Tabella A Categoria 1a;

visto il parere del Comitato di Verifica per le Cause di Servizio n. 11756/2014 reso nell’adunanza n. 31/2016 del 09.02.2016, … secondo il quale l’infermità “-OMISSIS- -OMISSIS- in -OMISSIS- -OMISSIS-” non può riconoscersi dipendente da fatti di servizio »;

ha decretato la non dipendenza da causa di servizio della predetta infermità e ha respinto la connessa istanza di equo indennizzo.

3. Parte ricorrente muove ai provvedimenti impugnati le seguenti censure:

a. violazione delle garanzie procedimentali, per omessa comunicazione dei motivi ostativi all’accoglimento dell’istanza, di cui all’art. 10- bis , legge n. 241/1990, in mancanza di comprovate ragioni di celerità e urgenza;

b. difetto di istruttoria, insufficienza e genericità della motivazione;

c. eccesso di potere per erronea valutazione dei presupposti di fatto e di diritto.

4. Deve in primo luogo essere respinta l’istanza di estromissione, dal presente giudizio, del Comitato di verifica;
benché incardinato nel Ministero dell’Economia e delle finanze, il Comitato agisce infatti funzionalmente, in questa sede, come organo del Ministero della Difesa, e il parere da esso reso fornisce il corredo motivazionale al provvedimento negativo impugnato.

5. La fondatezza, nel merito, del ricorso consente poi di omettere l’esame delle censure relative alla violazione delle garanzie di partecipazione procedimentale.

6. Giova premettere che la questione rimanda agli artt. 603 e 1907 del Codice dell’ordinamento militare (d.lgs. n. 66/2010), e all’art. 1079 del Testo unico delle disposizioni regolamentari in materia di ordinamento militare (D.P.R. 2010, n. 90/2010), e che la maggiore ampiezza della formulazione normativa più recente - che fa riferimento alle « particolari condizioni ambientali od operative », anziché specificatamente « all’esposizione e all’utilizzo di proiettili all’uranio impoverito e alla dispersione nell’ambiente di nanoparticelle di minerali pesanti prodotte dalle esplosioni di materiale bellico » - non preclude di per sé il riconoscimento della concreta incidenza e rilevanza di tali fattori nella singola fattispecie esaminata.

Quanto alla definizione delle « particolari condizioni », la difesa ministeriale richiama gli artt. 1, co. 1, lett. c), e 6, co. 3, D.P.R. n. 243/2006, secondo cui:

- si intendono « per particolari condizioni ambientali od operative, le condizioni comunque implicanti l’esistenza od anche il sopravvenire di circostanze straordinarie e fatti di servizio che hanno esposto il dipendente a maggiori rischi o fatiche, in rapporto alle ordinarie condizioni di svolgimento dei compiti di istituto »;

- « le infermità si considerano dipendenti da causa di servizio per particolari condizioni ambientali od operative di missione, solo quando le straordinarie circostanze e i fatti di servizio di cui all'articolo 1, comma 1, lettera c), ne sono stati la causa ovvero la concausa efficiente e determinante ».

Ai sensi dell’art. 11, D.P.R. n. 461/2001, infine, l’accertamento della « riconducibilità ad attività lavorativa delle cause produttive di infermità o lesione, in relazione a fatti di servizio ed al rapporto causale tra i fatti e l’infermità o lesione » è di competenza del Comitato di verifica, che si esprime con parere « motivato ».

7. Per consolidato orientamento giurisprudenziale, dal quale il Collegio non ritiene di doversi discostare, « gli accertamenti sulla dipendenza da causa di servizio, anche in relazione all’equo indennizzo, rientrano nella discrezionalità tecnica … del Comitato per la Verifica per le Cause di Servizio, che perviene alle relative conclusioni assumendo a base le cognizioni di scienza medica e specialistica con la conseguenza che il sindacato giurisdizionale su tali decisioni è ammesso esclusivamente nelle ipotesi di vizi logici desumibili dalla motivazione degli atti impugnati dai quali si evidenzi la inattendibilità metodologica delle conclusioni cui è pervenuta l’amministrazione (Cons. Stato sez. IV 8 giugno 2009 n.3500) ovvero nelle ipotesi di irragionevolezza manifesta, palese travisamento dei fatti, omessa considerazione di circostanze di fatto tali da poter incidere sulla valutazione finale (Cons. Stato Sez. IV 15 maggio 2008 n.2243) nonché di non correttezza dei criteri tecnici e del proseguimento seguito (Cons. Stato sez. IV 9 aprile 1999 n.601) » (Cons. di Stato, IV, sent. n. 1454/2014);

8. Nel caso in esame, il ricorrente è un militare che ha sviluppato in giovane età una gravissima patologia, in ordine alla quale lo stesso riferisce molteplici eventi di servizio, la cui possibile efficacia causale e/o concausale il Comitato di verifica avrebbe dovuto accuratamente esaminare.

Con il parere n. 1-1756/2014, al quale il Ministero della Difesa fa rinvio per la motivazione del rigetto delle istanze del ricorrente, il Comitato si è invece limitato ad affermare, in modo generico e con formula stereotipata, che:

- « l’infermità “-OMISSIS- -OMISSIS- in -OMISSIS- -OMISSIS-” non può riconoscersi dipendente da fatti di servizio, in quanto, nei precedenti di servizio dell’interessato, non risultano fattori specifici potenzialmente idonei a dar luogo ad una genesi neoplastica. Pertanto è da escludere ogni nesso di causalità o di concausalità non sussistendo, altresì nel caso di specie, precedenti infermità o lesioni imputabili al servizio che col tempo possano essere evolute in senso metaplastico »;

- « dall’esame degli atti, non si evidenziano condizioni ambientali od operative di missione comunque implicanti l’esistenza od il sopravvenire di circostanze straordinarie e fatti di servizio che abbiano esposto il dipendente a maggiori disagi o fatiche, in rapporto alle ordinarie condizioni di svolgimento dei compiti di istituto e che si pongano quale causa ovvero concausa efficiente e determinante dell’infermità in questione … ».

9. Al riguardo, il Collegio rileva che dalle Relazioni delle Commissioni parlamentari d’inchiesta sui casi di morte e di gravi malattie che hanno colpito il personale italiano impiegato in missioni militari all’estero, nei poligoni di tiro e nei siti di deposito di munizioni, in relazione all’esposizione a particolari fattori chimici, tossici e radiologici dal possibile effetto patogeno e da somministrazione di vaccini, con particolare attenzione agli effetti dell’utilizzo di proiettili all’uranio impoverito e della dispersione nell’ambiente di nanoparticelle di minerali pesanti prodotte dalle esplosioni di materiale bellico e a eventuali interazioni - istituite con deliberazioni del Senato dell’11 ottobre 2006 e del 16 marzo 2010, e della Camera dei deputati del 30 giugno 2015 (modificata con successiva delibera del 15 novembre 2017) - approvate in data 12 febbraio 2008, 9 gennaio 2013 e 7 febbraio 2018, è emerso che:

- « le attuali conoscenze scientifiche non consentono di affermare con certezza il ruolo causale dei fattori di malattia esaminati rispetto agli effetti denunciati ma, allo stesso tempo, non consentono di escludere che una concomitante e interagente azione dei fattori potenzialmente nocivi possa essere alla base delle patologie e dei decessi osservati […] L’assumere come riferimento la mancata evidenza scientifica sia della sussistenza di una relazione causa-effetto tra fattori di esposizione e malattia ma anche della possibilità di negare tale relazione e il concomitante riconoscimento del principio di precauzione dovrebbero comportare l’assunzione di un criterio di riferimento differente nella valutazione dei casi di malattia o di decesso accertati »;

- « il verificarsi di situazioni caratterizzate dall’esposizione a uno o più dei diversi fattori potenzialmente nocivi sopra elencati, nel caso in cui risultino associati all’insorgenza di malattie, in specie tumorali, non altrimenti motivabili, [deve] orientare le valutazioni mediche e medico-legali nel senso che queste ultime considerino “altamente probabile” una correlazione effettiva tra il contesto specifico caratterizzato da una multifattorialità di fattori eziologici e quadri clinici diagnosticati … anche tenendo nella dovuta considerazione la necessità di una valutazione puntuale e rigorosa del tipo di patologie osservate dal punto di vista clinico, con un inquadramento eziologico ed epidemiologico correlato alle specifiche situazioni ambientali, organizzative e operative nelle quali esse si manifestano »;

- « le reiterate sentenze della magistratura ordinaria e amministrativa hanno costantemente affermato l’esistenza, sul piano giuridico, di un nesso di causalità tra l’accertata esposizione all’uranio impoverito e le patologie denunciate dai militari o, per essi, dai loro superstiti. La patogenicità dell’uranio impoverito è stata altresì riconosciuta sul piano scientifico, dal momento che la tabella delle malattie professionali, approvata con decreto ministeriale del 9 aprile 2008, su proposta dell’apposita commissione scientifica, elenca al numero 15 le malattie causate da effetti non radioattivi dell’uranio e suoi composti. Vero è che l’unica patologia nosologicamente definita è la nefropatia tubulare, ma altrettanto vero è che la voce 15 della tabella contiene anche una dizione aperta, così formulata: “altre malattie causate dall’esposizione …”. Ciò dimostra che gli effetti patogenetici dell’uranio impoverito sono multiformi e che a dieci anni di distanza dall’emanazione della predetta tabella, i progressi della scienza medica e i risultati delle indagini epidemiologiche imporrebbero un aggiornamento della tabella stessa, con l’inclusione di altre patologie nosologicamente definite, con particolare riguardo a talune forme tumorali del sistema emolinfopoietico … È da notare che le patologie a genesi multifattoriale, per la maggior parte delle quali non è possibile esprimersi in termini di certezza scientifica, sono valutate e definite nel pieno rispetto dei principi di diritto dettati in materia dalla giurisprudenza di legittimità. La prova del nesso di causalità tra l’agente patogeno e la malattia si ritiene raggiunta quando sussista una probabilità qualificata, fondata sulle risultanze di accreditate indagini epidemiologiche e di studi condivisi dalla comunità scientifica. Se concorrono cause lavorative con fattori eziologici extra lavorativi, in forza del principio di equivalenza causale di cui all’articolo 41 c.p., la malattia si considera professionale. Ai fini della corretta applicazione della regola contenuta nell’articolo 41 c.p. in tema di nesso causale tra attività lavorativa e malattia professionale, deve, pertanto, escludersi l’esistenza del nesso eziologico richiesto dalla legge solo nel caso in cui possa essere con certezza ravvisato l’intervento di un fattore estraneo all’attività lavorativa, che sia per sé sufficiente a produrre l’infermità tanto da far degradare altre evenienze a semplici occasioni ».

Nelle predette Relazioni, si tiene conto della copiosa documentazione prodotta dagli studi e dalle inchieste svolti con riferimento alla morbilità dei militari impegnati in missione in determinate località ed esposti a determinati agenti chimici: Conferenza di Bagnoli del 1995;
risoluzione ONU n. 1996/16 per la messa al bando dell’uranio impoverito;
direttiva del Ministero della Difesa 26 novembre 1999;
risoluzione ONU n. 62/30 approvata il 5 dicembre 2007 sugli “ Effects of the use of armaments and ammunitions containing depleted uranium ”;
risoluzione del Parlamento europeo, in data 22 maggio 2008, verso un divieto globale dell’uso delle armi all’uranio impoverito;
dati dell’Osservatorio Epidemiologico della Difesa e dell’Istituto Superiore della Sanità;
dichiarazioni dell’Organizzazione Mondiale della Sanità sulla potenziale tossicità, sia radiologica sia chimica, dell’esposizione all’uranio impoverito, i cui principali organi-bersaglio sono i reni e i polmoni ( Depleted uranium Sources, Exposure and Health Effects , 2001).

10. Anche la Corte di cassazione ha affermato che « nelle patologie aventi carattere comune ad eziologia c.d. multifattoriale », ai fini della prova del nesso di causalità fra attività lavorativa ed evento, in assenza di un rischio specifico (peraltro ravvisabile nel caso in esame, stante l’ormai riconosciuta pericolosità dei menzionati fattori) sia sufficiente « una dimostrazione, quanto meno in termini di probabilità, ancorata a concrete e specifiche situazioni di fatto, con riferimento alle mansioni svolte, alle condizioni di lavoro e alla durata e intensità dell’esposizione a rischio » (sez. lavoro, ord. n. 12/2018).

11. Alla luce degli elementi scientifici raccolti, la giurisprudenza - in una prospettiva costituzionalmente orientata alla tutela del diritto alla salute, garantito dall’art. 32 Cost. - si è dunque andata consolidando, con riferimento ai principali teatri operativi (-OMISSIS-, Iraq, -OMISSIS- e Libano), nel senso di ritenere sufficiente, ai fini del riconoscimento delle misure indennitarie previste dalla legge, la dimostrazione in termini probabilistico-statistici della rilevanza concausale della permanenza in contesti fortemente degradati e inquinati, nello sviluppo di malattie aventi (come il cancro) una eziopatogenesi multifattoriale, ogni qualvolta l’Amministrazione non riesca a dimostrare che la malattia dipende da fattori esogeni, dotati di autonoma ed esclusiva portata eziologica.

12. Nel caso in esame, il Comitato non ha argomentato in ordine al complesso insieme di fattori di rischio riconducibili all’esposizione del ricorrente - in qualità di -OMISSIS- - ad agenti inquinanti e cancerogeni, né ha fornito congrue ragioni per escludere che le particolari condizioni di impiego dello stesso abbiano influito sull’insorgere della patologia. La valutazione dell’effettiva incidenza eziopatogenetica delle condizioni dei luoghi nei quali il ricorrente ha prestato servizio è, in ultima analisi, del tutto mancata.

A fronte della dettagliata e documentata esposizione, da parte del ricorrente, delle vicende che hanno caratterizzato il servizio da lui prestato, il Comitato avrebbe dovuto piuttosto svolgere una altrettanto dettagliata istruttoria, e motivare con riferimento a ciascuna delle specifiche circostanze del caso in esame, segnatamente per quanto concerne:

a) le missioni svolte dal ricorrente, le località di destinazione, le sostanze alle quali è stato concretamente esposto e la relativa nocività;

b) la patologia contratta in missione (polmonite), e le ragioni per le quali il Comitato la ritenga non interferente con la neoplasia maturata;

c) l’assenza di elementi anamnestici di familiarità con la patologia, nella storia personale del ricorrente.

13. Si aggiunga, infine, che nessuna rilevanza possono assumere, ai fini della presente decisione, le considerazioni svolte dalla difesa ministeriale nel corso del giudizio, in relazione alla asserita riconducibilità della patologia sviluppata dal ricorrente, piuttosto che ai fattori sin qui esaminati, alla « esposizione all’amianto, … agli zeoliti con erionite…, radiazioni a torace ed addome, iniezioni di diossido di torio e … infezione da virus SV40 », in quanto violative del divieto di integrazione postuma della motivazione, il quale può ritenersi attenuato « nelle sole ipotesi » - certamente qui non ricorrenti - « in cui le ragioni del provvedimento siano chiaramente intuibili ovvero si tratti di attività vincolata » (Cons. di Stato, IV, sent. n. 1988/2018). Sul punto, il Consiglio di Stato ha già chiarito che tutti i dati rilevanti in ordine alla vicenda de qua , evidentemente già esistenti al tempo in cui fu reso l’annullato parere e tuttavia non inclusi nella motivazione, non possono essere né predicati né mostrati in corso di causa « perché ciò non è che una integrazione postuma, e con scritti difensionali, d’un parere fintamente motivato, il difetto del quale era e resta tuttora evidente » (Cons. di Stato, IV, sent. n. 837/2016).

14. I provvedimenti impugnati devono, pertanto, ritenersi viziati da difetto di istruttoria e motivazione, come allegato da parte ricorrente;
l’Amministrazione non ha, infatti, dimostrato che il servizio prestato dal ricorrente non abbia in concreto comportato l’esposizione all’uranio impoverito o ad altri fattori inquinanti, né che si sia svolto in condizioni di piena sicurezza e con l’adozione delle cautele prescritte, né che la storia clinica del ricorrente e la sua anamnesi personale e familiare rivelino fattori causali idonei a far escludere ogni incidenza concausale esterna.

15. Il ricorso deve quindi essere accolto, con assorbimento di ogni ulteriore censura, e deve essere disposta la rinnovazione del parere del Comitato di verifica per le cause di servizio, tenendo conto delle più recenti acquisizioni scientifiche, della documentazione medica versata in atti dal ricorrente e dell’effetto conformativo della presente sentenza in relazione ai motivi di ricorso esaminati e accolti e alle ragioni della pronuncia (Cons. di Stato, IV, sent. n. 5513/2014).

Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate nel dispositivo.