Pubblicato il 18/05/2020

N. 00297/2020 REG.PROV.COLL.

N. 00660/2019 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Piemonte

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 660 del 2019, integrato da motivi aggiunti, proposto da Enel Green Power S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato U P, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avv. F D in Torino, corso Stati Uniti 62;

contro

Comune di Onavasso, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati E M, A G, G P, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Regione Piemonte, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Pier Carlo Maina, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Torino, c.so Regina Margherita, 174;
Provincia del Verbano, Cusio Ossola non costituita in giudizio;

per l'annullamento

della deliberazione del Consiglio Comunale di Onavasso n. 8 del 26.03.2019 avente ad oggetto “Usi civici - L. 1766/1927, R.D. 332/1928 e L.R. 29/2009. Reintegra di immobili soggetti ad uso civico interessati da impianti Enel Green Power S.p.A.”, notificata a mezzo servizio postale in data 18 aprile 2019;

di tutti gli atti presupposti, connessi e collegati e specificamente: della determina con cui il Comune di Onavasso ha affidato all'Arch. Gianfranco B l'incarico di individuare i beni di uso civico nel Comune di Onavasso;
della determinazione n. 162 del 26.10.2015 con cui il medesimo Comune ha incaricato il Geom. Renato L della risoluzione delle aree incerte (n. 206 particelle rimaste inevase nel precedente incarico);
della determinazione di Consiglio Comunale n. 39 del 14.11.2017 con cui il Comune di Onavasso approvava lo “Accertamento delle terre civiche esistenti sul territorio comunale”;

nonché, con motivi aggiunti depositati in data 7 novembre 2019, per l’annullamento

della deliberazione del Consiglio Comunale di Onavasso n. 39 del 14.11.2017;

dell’atto di accertamento demaniale denominato: “completamento delle operazioni del precedente accertamento usi civici “boschi”. Relazione Finale a firma del geometra L;

dell’atto di accertamento demaniale denominato: “identificazione dei beni di uso civico presenti nel territorio del comune di Onavasso mediante sovrapposizione cartografica, sulla base del decreto di Assegnazione a categoria del 12.12.1934 e successive operazioni demaniali”;

di tutti gli atti comunque connessi, presupposti, preordinati e conseguenti ai provvedimenti impugnati.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Comune di Onavasso e di Regione Piemonte;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 22 aprile 2020 il dott. M F e trattenuta la causa in decisione ai sensi dell’art. 84, comma 5, del d.l. n. 18/2020;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

La Enel Green Power SpA. gestisce l’impianto idroelettrico delle Centrali Enel Onavasso e Alpe Bacco. Tali impianti insistono su alcuni terreni nel Comune di Onavasso, identificati al Catasto Comunale al foglio 30, part. 11 e cd. Canale, mentre su altri limitrofi sono posizionati dei canali derivatori funzionali agli impianti di cui sopra.

Il Comune nel 2015 avviava un articolato percorso di ricognizione degli usi civici nel proprio territorio affidando prima all’Arch, B l’incarico di rilevare i beni in questione e, poi, al Geom L quello di risolvere i dubbi su alcune aree rimaste di incerta attribuzione (in particolare n. 206 particelle catastali) e di redigere un elenco, a catasto vigente, di tutte le aree a proprietà collettiva.

A chiusura di tale percorso il Comune adottava la delibera C.C. n. 39/2017 con cui procedeva all’approvazione degli studi peritali del Geom, L e, così, all’aggiornamento dell’accertamento delle terre civiche esistenti sul territorio di propria competenza (già avvenuto, peraltro con decreto del commissario agli usi civici, nel 1934).

L’amministrazione aveva così individuato, tra i terreni interessati dall’accertamento, quelli identificati al NCT foglio 30, mappale 11 e cd. Canale catastalmente intestati ad

ENEL

Green Power SpA nonché altre porzioni di proprietà comunale, per lo più classificate a bosco ceduo (identificate al foglio 30, mappali 110-142-144-146, al foglio 35 mappali 136 e 232, al foglio 43 mappale 138, foglio 52 mappali 17 e 40 ed al foglio 47, mappali 15 e 24-quest’ultima classificata a pascolo), su cui insistono manufatti della Società.

Sulla base del presupposto che tutte le opere realizzate sui terreni gravati da uso civico fossero prive della necessaria autorizzazione il Comune, dopo aver avviato e condotto il relativo procedimento amministrativo, ha adottato la delibera C.C. n. 8/2019 con cui ha disposto, in proprio favore, la reintegra del possesso dei terreni intestati ad ENEL (ai sensi dell’art. 9 della L. n. 1766/1927, dell’art. 29 del RD 332/1928 nonché della LRP n. 29/2009) e l’acquisizione per accessione, ai sensi degli artt. 934 e 936 c.c., sia dei manufatti insistenti su tali terreni che di quelli presenti sulle proprietà del Comune.

Avverso tale provvedimento

ENEL

Green Power SpA ha proposto ricorso, depositato il 10.07.2019, avanti questo Tribunale lamentando vizi di violazione di legge ed eccesso di potere, articolati in cinque motivi, chiedendo altresì risarcimento danni o, in alternativa, indennizzo e proponendo istanza cautelare. La ricorrente ha altresì chiesto di valutare l’illegittimità costituzionale dell’art. 17 del regolamento regionale di attuazione della LRP n. 29/2009 (Attribuzione di funzioni amministrative e disciplina in materia di usi civici) adottato con DPGR n. 8/R/2016.

Il Comune di Onavasso si è costituito in data 10.07.2019 depositando documentazione (integrata in data 22.07.2019) ed eccependo difetto di giurisdizione, inammissibilità ed irricevibilità del ricorso, controdeducendo nel merito e chiedendo, infine condanna per lite temeraria.

La Regione Piemonte si è costituita con atto depositato il 5.09.2019 argomentando sostanzialmente in punto di difetto di giurisdizione e sulla questione di legittimità costituzionale sollevata nel ricorso.

Sono seguiti depositi di memorie e documentazione da parte del Comune (il 5.09.2019) e di ENEL (il 6/09/2019).

Questo Collegio, con ordinanza n. 340/2019, ha accolto l’istanza cautelare sospendendo ogni intervento del Comune che potesse pregiudicare la funzionalità degli impianti.

La ricorrente il 07.11.2019 ha depositato motivi aggiunti con cui, impugnando gli atti indicati in epigrafe, ha integrato le precedenti censure con altre due doglianze di violazione di legge ed eccesso di potere.

Il Comune ha depositato memoria di costituzione per i motivi aggiunti in data 20.12.2019, allegando apposita documentazione. Hanno così fatto seguito il deposito di documenti, delle memorie ex art. 73 c.p.a. e delle brevi note ex art. 84, comma 5 del DL n. 18/2020 di entrambe le parti.

Nell’udienza del 22.04.2020 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

Occorre preliminarmente affrontare le numerose questioni di rito sollevate da parte resistente e dalla controinteressata.

1. Il Comune e la Regione, nelle proprie memorie costitutive, eccepiscono il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo sotto due profili.

Il primo prende le mosse sia dai vizi di carenza assoluta di potere lamentati nel ricorso, sia dalla ricostruzione del petitutm sostanziale dello stesso che, nella ricostruzione di parte resistente, disvelerebbe una domanda di rivendicazione di un diritto di proprietà. In entrambi i casi, in fatti, la giurisdizione spetterebbe al giudice ordinario.

Sotto un diverso profilo parte resistente sostiene che il ricorso contesta la legittimità dell’accertamento degli usi civici e, quindi, la loro stessa esistenza. In tal caso la giurisdizione spetta al Commissario regionale per gli usi civici ai sensi dell’art. 29 della L. n. 1766/1927.

Le eccezioni non meritano accoglimento.

Dal tenore complessivo del ricorso e dei motivi aggiunti è palese che la maggior parte delle censure mosse avverso i provvedimenti impugnati riguardano la sequenza procedimentale (e segnatamente la mancata comunicazione dell’accertamento demaniale, la mancata approvazione regionale, le carenze della comunicazione di avvio del procedimento, la mancata approvazione regionale, la mancata attivazione del procedimento di conciliazione) e la completezza istruttoria (incongruenze tra perizie e contenuto dei provvedimenti, contestazioni metodologiche sulle attività di verifica) del percorso di formazione della delibera con cui il comune dispone a reintegra (n. 8/2019).

Come si avrà modo di precisare in seguito in ordine alla esistenza ed alla consistenza dei poteri riconosciuti al Comune, tali prerogative sono state esercitate dallo stesso nell’ambito delle funzioni amministrative in materia di usi civici da tempo trasferite in capo alle Regioni (DPR n. 11/1972 e n. 616/1977) e che la Regione Piemonte, con la LRP n. 29/2009 e s.m.i. e con il relativo regolamento attuativo, ha parzialmente devoluto ai comuni.

I profili di doglianza esplicitati nel ricorso (salvo quello di cui al terzo motivo del ricorso, di cui si dirà in seguito) attengono al provvedimento in quanto tale ed ai vizi suoi propri senza strabordare nelle pretese sostanziali inerenti l’accertamento della qualitas soli o l’estensione dei diritti di uso civico che, pertanto, non vengono messi in discussione.

Sulla base di tali presupposti un indirizzo giurisprudenziale, al quale questo collegio ritiene di dover aderire, da tempo sostiene: “ L'azione di reintegra al demanio di uso civico delle terre abusivamente detenute da privati, delle quali sia già accertata, o comunque incontestata, la qualità demaniale costituisce, a differenza dell'azione di rivendica - che tende invece al recupero del bene attraverso l'invocato riconoscimento della sua appartenenza al demanio di uso civico ed è attribuita alla giurisdizione del commissario regionale per la liquidazione degli usi civici dagli art. 29 e 32, l. 16 giugno 1927, n. 1766 e dall'art. 3, l. 10 luglio 1930, n. 1078 - esplicazione del potere di autotutela della p. a., rispetto al quale la posizione dell'occupante è di interesse legittimo, con riguardo all'eventuale beneficio dell'istituto della legittimazione;
pertanto, salvo che l'opposizione importi contestazione della qualitas soli, l'azione di reintegra, che già apparteneva alla competenza del commissario regionale (ai sensi dell'art. 9, l. 16 giugno 1927, n. 1766, nonché degli art. 25, 29, 30, 31, r. d. 26 febbraio 1928, n. 332) quale organo della p. a., non rientra più nelle attribuzioni dello stesso, essendo state trasferite alle regioni, mediante l'art. 66, d. p. r. 24 luglio 1977, n. 616, tutte le funzioni amministrative attinenti alla liquidazione degli usi civici, allo scioglimento delle promiscuità, alla verifica delle occupazioni ed alla destinazione delle terre di uso civico (cfr tra le tante Cass. civ. Sez. Unite, 24-04-1992, n. 4963;
T.A.R. Sicilia Palermo Sez. II, 18-04-2002, n. 997;
Cass. civ. Sez. Unite, 02-04-1998, n. 3385) ” (TAR Lazio, Roma, sent. N. 2864/2009)”.

In considerazione del fatto che il Comune ha esercitato un potere che la legge gli attribuisce e che con il presente ricorso viene contestata la modalità di esercizio di tale potere, si ritiene sussistente la giurisdizione di questo Tribunale e l’eccezione pregiudiziale, pertanto, non può essere accolta.

2. L’altra questione di rito posta da parte resistente concerne la tardività del ricorso e la conseguente carenza di interesse in capo alla ricorrente, nonché la tardività dei motivi aggiunti.

L’eccezione muove dal presupposto che il procedimento complesso posto in essere con i provvedimenti oggetto del ricorso si compone di una serie di fasi connesse tra loro in rapporto di pregiudizialità. In particolare la prima di queste, l’accertamento, già effettuato con Decreto Commissariale del 1934 ed aggiornato con la delibera n. 39/2017, nel riconoscere la presenza degli usi civici assume già un autonomo carattere lesivo immediato, mentre la seconda, quella della reintegra, che si sostanzia in un provvedimento di autotutela possessoria, ha carattere vincolato e si appalesa come atto meramente conseguenziale ed esecutivo del primo da cui mutua la lesività. Oggetto di impugnazione, pertanto, doveva essere il primo dei due provvedimenti che, nel caso di specie, può essere ricondotto all’ultima ricognizione di cui alla Delibera n. 39/2017.

Tale eccezione non coglie nel segno.

Con il ricorso ed i motivi aggiunti, infatti, la società impugna oltre alla delibera n. 8/2019 anche la n. 39 del 14.11.2017 con cui il Comune di Onavasso ha approvato l’aggiornamento ed il completamento dell’accertamento delle terre civiche esistenti sul territorio comunale, nonché i provvedimenti di affidamento degli incarichi peritali (Determine n. 52/2010 e n. 162/2015) e le relative risultanze.

L’art. 41, comma 2, c.p.a. dispone che: “ Qualora sia proposta azione di annullamento il ricorso deve essere notificato, a pena di decadenza, … entro il termine previsto dalla legge, decorrente dalla notificazione, comunicazione o piena conoscenza, ovvero, per gli atti di cui non sia richiesta la notificazione individuale, dal giorno in cui sia scaduto il termine della pubblicazione se questa è sia prevista dalla legge o in base alla legge ”.

Nel caso di specie l’art. 7 del Regolamento regionale 8/R, nel disciplinare la partecipazione al procedimento di accertamento prevede che “ 1. Lo schema della relazione di cui all'articolo 6, con i relativi allegati, elaborato dall'esperto incaricato, è depositato presso il comune o i comuni interessati per almeno trenta giorni. Del deposito è data preventiva notizia nell'albo pretorio del comune, specificando le date di inizio e cessazione.