Pubblicato il 08/09/2017

N. 09644/2017 REG.PROV.COLL.

N. 09203/2016 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Seconda Ter)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 9203 del 2016, proposto da:
D D, rappresentato e difeso dall'avvocato S M, domiciliato ex art. 25 cpa presso Tar Lazio Segreteria Tar Lazio in Roma, via Flaminia, 189;

contro

Ministero delle Politiche Agricole Alimentari e Forestali, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso per legge dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliata in Roma, via dei Portoghesi, 12;

per l'annullamento

della Decisione della Commissione di Disciplina Di Appello del Ministero delle Politiche Agricole, Alimentari e Forestali - Dipartimento delle Politiche Competitive, della Qualità Agroalimentare, Ippiche e della Pesca PQAI VII - Corse e Manifestazioni Ippiche, n. 1746/a/t dell'11.05.2016, depositata 1'8.6.16, che ha confermato la Decisione della Commissione di Disciplina di prima istanza di detto Dipartimento del MIPAAF n 141/2015, che aveva sanzionato disciplinarmente DALLOLIO con la sospensione per mesi quattro dalle qualifiche di allenatore e guidatore di cavalli da corsa al trotto e con la multa di euro 1.000,00, in relazione alla positività al salbutamolo del prelievo su OLGA PAN il 23.5.14 all'ippodromo di Padova;

per il risarcimento del danno

conseguente all'esecuzione di dette sanzioni;

nonché per l'annullamento e, comunque, la disapplicazione del Regolamento per il Controllo delle Sostanze Proibite dell'ex Assi, ora Mipaaf e del Regolamento per le corse al trotto, per le parti indicate.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Ministero delle Politiche Agricole Alimentari e Forestali;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 20 giugno 2017 la dott.ssa Maria Laura Maddalena e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Con il ricorso in epigrafe, il ricorrente impugna la decisione della Commissione di Disciplina Di Appello del Ministero delle Politiche Agricole, Alimentari e Forestali - Dipartimento delle Politiche Competitive, della Qualità Agroalimentare, Ippiche e della Pesca PQAI VII - Corse e Manifestazioni Ippiche, n. 1746/a/t dell'11.05.2016, depositata 1'8.6.16, che ha confermato la Decisione della Commissione di Disciplina di prima istanza di detto Dipartimento del MIPAAF n 141/2015, che aveva sanzionato disciplinarmente DALLOLIO con la sospensione per mesi quattro dalle qualifiche di allenatore e guidatore di cavalli da corsa al trotto e con la multa di euro 1.000,00, in relazione alla positività al salbutamolo del prelievo su OLGA PAN il 23.5.14 all'ippodromo di Padova. Ha chiesto inoltre la condanna al risarcimento dei danni nonché la disapplicazione e/o annullamento del presupposto Regolamento per il Controllo delle Sostanze Proibite.

Deduce vari motivi di impugnazione per violazione di legge ed eccesso di potere.

In particolare, parte ricorrente si duole dell’illegittimità della decisione indicata in epigrafe, di cui chiede l’annullamento per violazione del termine di cui all’art. 2 del regolamento di disciplina secondo cui l’azione disciplinare non può essere esercitata decorso un anno dall’illecito (il prelievo avveniva il 23.5.2014, mentre il giudizio domestico ha considerato il termine con riferimento al deposito dell’atto di incolpazione presso la stessa Procura);
per assenza dell’analisi quantitativa del prelievo (che l’amministrazione ha condotto solo in relazione alla qualità della sostanza, senza accertarne la concentrazione e senza quindi verificare il superamento dei limiti di cui all’International Screening limits dell’ International Federaton of Horseracing Authorities), che per il “salbutamol” sarebbe pari a 0,5 ng/ml);
per mancato accreditamento del “laboratorio francese” con conseguente invalidità delle II analisi per violazione del Regolamento CE n. 765/2008;
per mancato avviso del ricorrente circa il giorno e dell’ora della effettuazione delle II analisi;
per invalidità o inefficacia delle comunicazioni rivolte al ricorrente, in quanto indirizzate ad una mail non certificata, con richiesta di disapplicazione del regolamento delle corse al trotto, art. 3, laddove consente tale genere di metodo di comunicazione;
per carenza di motivazione della quantificazione della sanzione, scaturita da affermazioni prive di riscontro sull’incidenza della sostanza riscontrata sulla salute del cavallo;
per mancata previa contestazione della recidiva, applicata senza che sussistessero i presupposti;
per assenza dei presupposti per la responsabilità del ricorrente poiché avrebbe agito solo il proprietario, mentre il ricorrente aveva solo preso atto della somministrazione di un integratore alimentare.

All’udienza camerale del 30 agosto 2016, l’istanza cautelare è stata respinta, con ordinanza n. 5065/2016.

Il Consiglio di Stato, in sede di appello cautelare, con ordinanza n 4690 del 2016 ha riformato la suddetta ordinanza, indicando come punto centrale della controversia la questione se, in base alla disciplina vigente come applicata nella prassi della Commissione di disciplina sia o meno previsto il superamento della soglia di concentrazione della sostanza rinvenuta.

L’amministrazione si è costituita e ha depositato una memoria con la quale ha in primo luogo eccepito la carenza assoluta di giurisdizione, trattandosi di ordinamento sportivo, nonché il difetto relativo di giurisdizione in favore del giudice ordinario perché nel regolamento per il Controllo delle Sostanze Proibite è prevista la clausola compromissoria.

Nel merito, ha chiesto il rigetto del ricorso.

La difesa di parte ricorrente ha depositato una memoria contestando l’eccepito difetto di giurisdizione e insistendo per l’accoglimento del ricorso.

All’udienza del 21 marzo 2017, il Collegio, con l’ordinanza nr. 5753/2017, ha disposto l’obbligo per l’Amministrazione di fornire indicazione delle previsioni (normative, convenzionali o amministrative) in forza delle quali il laboratorio in esame è vincolato a certificare la presenza della sostanza proibita solo se rilevata in misura maggiore del dato percentuale sopra specificato, ulteriormente chiarendo mediante quali tecniche il predetto laboratorio, che sulla base degli atti risulta praticare un metodo di indagine solo qualitativo, è in grado di affermare il riscontro di un valore quantitativo quale quello per cui è causa. Con la predetta ordinanza è stata altresì disposta, ai fini di illustrare oralmente la predetta relazione e di fornire eventuali ulteriori chiarimenti che si rendessero necessari, l’audizione del referente scientifico, medico veterinario, dott.ssa S D, Responsabile Ufficio Veterinaria e Benessere animale, chiamata all’udienza pubblica del 20 giugno 2017.

All’odierna udienza, udita la dottoressa d’A, come da verbalizzazione allegata al verbale d’udienza, la causa è stata trattenuta in decisione.

Va in primo luogo disattesa l’eccezione di carenza di giurisdizione del giudice adito, come già ritenuto da questa Sezione nella sentenza n. 7098 del 16 giugno 2017.

A sostegno dell’eccezione di carenza di giurisdizione, l’Avvocatura deduce che nella fattispecie verrebbero in rilievo questioni interne all’ordinamento sportivo, laddove il risultato delle competizioni agonistiche è determinato da regole tecniche che non possono, per natura, generare posizioni di interesse legittimo o diritto soggettivo, non potendosi qualificare esse in termini di norme di relazione;
l’eventuale inosservanza di norme “interne” dell’ordinamento sportivo risulterebbe così del tutto irrilevante nell’ordinamento generale (Cass.

SSUU

26.10.1989, nr. 3499).

Secondo l’Amministrazione dovrebbe aversi riguardo all’art. 1, comma 2, del DL 220/03 che regola il riparto di giurisdizione tra l’ordinamento statale e quello sportivo – in tutte le sue articolazioni, inclusa l’ippica – secondo un principio di piena autonomia “salvi i casi di rilevanza per l’ordinamento giuridico della Repubblica di situazioni giuridiche soggettive connesse con l’ordinamento sportivo”, nell’ambito delle quali non rientrerebbero le sanzioni di cui si discute nell’odierno giudizio, come sembrerebbe ritenere la giurisprudenza più recente sulla base della considerazione che la norma non distingue gli effetti economici (Consiglio di Stato, 5782/08) e che il legislatore del 2003 non può non aver tenuto presente e considerato la rilevantissima entità di tale contenzioso (CGA Sicilia, n. 1048/07);
a conferma di tale orientamento, la giustizia amministrativa (nella già richiamata decisione nr. 5782/08 del Consiglio di Stato) ha trattenuto la giurisdizione in ordine alla (sola) pretesa risarcitoria, che non è esperibile di fronte alla giustizia sportiva (e dunque rischierebbe di cadere in un vuoto di tutela);
la sentenza nr. 49/2011 dalla Corte Costituzionale, ha del resto considerato la tutela risarcitoria una forma alternativa alla tutela di annullamento, pienamente effettiva;
confermerebbe tale impostazione la introduzione, nel codice del processo amministrativo del 2010, della previsione di cui alla lett. “z” dell’art. 133 sulla giurisdizione esclusiva.

In via subordinata, la giurisdizione andrebbe riconosciuta al giudice ordinario e precisamente il collegio arbitrale previsto dal regolamento del MIPAAF (che giudica irritualmente entro trenta giorni).

A sostegno della giurisdizione, militerebbe l’orientamento consolidato della giurisprudenza, secondo il quale l’impugnazione di sanzioni disciplinari irrogate a causa di comportamenti contrari al regolamento sportivo dell’Ente attiene alla giurisdizione del giudice amministrativo, trattandosi di atti adottati da soggetto di diritto pubblico nell’esercizio di una potestà pubblica, idonei a produrre modificazioni delle posizioni soggettive del settore di competenza, affievolendole in posizioni di interesse legittimo (così Cons. Stato, VI, 20 dicembre 1993, n. 996;
TAR Lazio, III, 1591 del 14 novembre 2003;
TAR Marche, sentenza nr. 16/2017).

Dall’esame della disciplina derivante dal RD 24 maggio 1932, n. 624 e l. 24 marzo 1942, nr. 315, risulterebbe poi da considerare la natura di ente strumentale dello Stato, propria dell’UNIRE, in relazione all’attività di vigilanza sulle corse dei cavalli, in ragione della quale il provvedimento sanzionatorio irrogato in tale funzione risulta perseguire finalità di interesse generale (TAR Bolzano, sentenza nr. 186/2011). Da qui, la diversità tra le Federazioni Sportive, tra cui la FISE, che confluiscono nel CONI e l’UNIRE;
l’equitazione, sorretta dalla FISE, sarebbe disciplina anche sportiva diversa dall’ippica, che è oggetto di competenze dirette del MIPAAF (dopo la trasformazione dell’UNIRE nell’ASSI e poi la confluenza delle relative competenze in capo alla gestione diretta del Ministero);
non troverebbe pertanto applicazione all’Ippica la previsione di cui all’art. 3, comma 1, del DL 220/2003, conv. in legge 280/03 che regola la cognizione delle controversie sportive nell’ambito delle associazioni federate nel CONI.

Osserva il Collegio che le disposizioni che regolano la c.d. “pregiudiziale sportiva” e la connessa limitazione della giurisdizione del giudice amministrativo presuppongono una nozione di “ordinamento sportivo” che non consente di includervi – come prospetta l’avvocatura – anche le sanzioni erogate direttamente dal MIPAAF nell’ambito delle proprie prerogative di controllo del settore dell’Ippica, materia in precedenza affidata alle competenze dell’UNIRE e poi dell’ASSI.

Invero, la norma di cui all’art. 2 e 3 del DL 220/03, nel riconoscere l’autonomia dell’ordinamento sportivo, presuppone a disciplina di quest’ultimo l’istituzione e l’organizzazione del CONI, ente con personalità giuridica di diritto pubblico e delle Federazioni sportive nazionali di cui al d.lgs. 242/1999;
per effetto dell’adesione a tali organismi, gli associati si assoggettano all’azione dei relativi organi di controllo e di giurisdizione domestica, entro un ambito che lo Stato riconosce e tutela.

Si tratta, in altri termini, di una evidente condizione di pluralità degli ordinamenti o pluralismo istituzionale, nell’ambito della quale il confine tra l’ordinamento giuridico pubblico e quello sportivo è dato non già da una definizione materiale di competenze - dell’uno e dell’altro - ma dalla dimensione propriamente organizzativa ed istituzionale del secondo, che il primo riconosce e tutela, nel presupposto che un ordinamento si sostanzia non solamente nelle norme che produce, ma anche e prima ancora nell’articolazione della struttura che tali norme pone (appropriato è, in questo caso, il richiamo al noto principio affermato da una qualificata dottrina, risalente ma tutt’ora attuale, secondo cui “ogni ordinamento giuridico è un'istituzione, e viceversa ogni istituzione è un ordinamento giuridico: l'equazione fra i due concetti è necessaria ed assoluta”).

Del resto, anche sotto il profilo strettamente oggettivo delle attività, non può non riconoscersi il dovuto rilievo alla differenza tra l’ippica – intesa come attività volta in generale alla promozione del cavallo e delle relative attività – e l’equitazione – attività propriamente sportiva che, pur rientrando nella nozione più generale della prima, se ne differenzia sotto il profilo della competizione agonistica.

Deve quindi rammentare il Collegio che la competenza del MIPAAF in ordine alla disciplina dell’ippica trova titolo in una strutturata (e risalente) evoluzione normativa.

Più precisamente, il Ministero delle Politiche Agricole e Forestali è subentrato all’ASSI, che a sua volta, era subentrato all’UNIRE, a norma, rispettivamente, del decreto legislativo 29 ottobre 1999, n. 449 (recante norme circa il riordino dell'Unione nazionale per l'incremento delle razze equine (UNIRE), ex art. 11 della legge 15 marzo 1997 n. 59), e della legge 15 luglio 2011 n. 111, istitutiva dell'Agenzia per lo sviluppo del settore ippico (ASSI) quale successore ex lege dell'UNIRE;
vengono in rilievo, nel prosieguo, il decreto-legge 27 giugno 2012, n. 87, recante, tra l'altro, la soppressione dell'Agenzia per lo sviluppo del settore ippico, e l’art. 23 quater, comma 9 del decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95, convertito, con modificazioni, dalla legge 7 agosto 2012, n. 135 (che, nel prevedere la soppressione dell’ASSI , ne ha ripartito le funzioni tra il Ministero delle politiche agricole alimentari e forestali e l'Agenzia delle Dogane e dei monopoli).

In forza di tali presupposti normativi è stato poi adottato il decreto interministeriale 31 gennaio 2013 del Ministro delle politiche agricole alimentari e forestali di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze, registrato alla Corte dei Conti il 25 febbraio 2013, reg. 2, fgl. 215, con il quale, tra l'altro, sono state attribuite al Ministero delle politiche agricole alimentari e forestali le funzioni già riconosciute all'ex ASSI dalla normativa vigente ( ad eccezione delle competenze relative alla certificazione delle scommesse sulle corse dei cavalli affidate all'Agenzia delle dogane e dei monopoli);
con il successivo