TAR Milano, sez. IV, sentenza 2010-10-18, n. 201006989

N. 06989/2010 REG.SEN.

N. 04325/2000 REG.RIC.

N. 04524/2000 REG.RIC.

N. 00592/2008 REG.RIC.

N. 02746/2009 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia

(Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

Sul ricorso numero di registro generale 4325 del 2000, proposto da:
G S, in persona del legale rappresentante pro-tempore e T I, entrambi rappresentati e difesi dall'avv. F B, con domicilio eletto presso il suo studio in Milano, piazza G. Grandi n.5;

contro

Comune di Meda, in persona del Sindaco pro-tempore, rappresentato e difeso dagli avv. I B e G D M, con domicilio eletto presso lo studio del secondo in Milano, via Leopardi n. 22;

nei confronti di

Regione Lombardia, in persona del Presidente della Giunta pro-tempore, rappresentata e difesa dall'avv. Piera Pujatti, con domicilio eletto presso gli uffici dell’Avvocatura Regionale in Milano, via F. Filzi n. 22;

Sul ricorso numero di registro generale 4524 del 2000, proposto da:
G S, in persona del legale rappresentante pro-tempore e T I, entrambi rappresentati e difesi dall'avv. F B, con domicilio eletto presso il suo studio in Milano, piazza G. Grandi n.5;

contro

Regione Lombardia, in persona del Presidente della Giunta pro-tempore, rappresentata e difesa dall'avv. Piera Pujatti, con domicilio eletto presso gli uffici dell’ Avvocatura Regionale in Milano, via F. Filzi n. 22;

Comune di Meda, in persona del Sindaco pro-tempore, rappresentato e difeso dall'avv. I B, con domicilio eletto presso lo studio dell’avv. G D M in Milano, via Leopardi n. 22;

Sul ricorso numero di registro generale 592 del 2008, proposto da:
B M e Busnelli I, rappresentati e difesi dall'avv. C. F B, con domicilio eletto presso il suo studio in Milano, piazza G. Grandi n.5;

contro

Comune di Meda, in persona del Sindaco pro-tempore, rappresentato e difeso dall'avv. I B, con domicilio eletto presso lo studio dell’avv. G D M in Milano, via Leopardi n.22;

Sul ricorso numero di registro generale 2746 del 2009, proposto da:
B M e Busnelli I, rappresentati e difesi dall'avv. C. F B, con domicilio eletto presso il suo studio in Milano, piazza G. Grandi n.5;

contro

Comune di Meda, in persona del Sindaco pro-tempore, rappresentato e difeso dall'avv. I B, con domicilio eletto presso lo studio dell’avv. G D M in Milano, via Leopardi n. 22;

per l'annullamento

previa sospensione dell'efficacia,

I°) quanto al ricorso n. 4325 del 2000:

- della comunicazione interlocutoria datata 7 agosto 2000 resa dal Dirigente dell’Ufficio Tecnico Ripartizione Urbanistica del Comune di Meda;

- della delibera del C.C. di Meda n.40 del 18.07.2000.

Con richiesta di risarcimento dei danni derivanti dall’illegittima sospensione del procedimento amministrativo e richiesta di C.T.U.

II°) quanto al ricorso n. 4524 del 2000:

- del silenzio-approvazione, da parte della Regione Lombardia, del Programma Urbano dei Parcheggi (P.U.P.) del Comune di Meda.

III°) quanto al ricorso n. 592 del 2008:

- della deliberazione del C.C. di Meda n. 42 del 22.11.2007 e delle deliberazioni presupposte del medesimo Consiglio comunale, n. 50 del 28.11.2002, aventi ad oggetto: “ Adozione variante zona B/RT articolo 22 co. III° delle NTA del PRG vigente”, n.40 del 18 luglio 2000, n.41 del 13.12.2001.

Con richiesta di risarcimento del danno conseguente all’adozione degli atti sopra specificati, per l’importo complessivo di euro 1.825.338,00, o per quello diverso che sarà accertato in corso di causa, nonché, per il risarcimento in via equitativa del danno alla qualità della vita dei ricorrenti;
nonché, per l’indennizzo delle limitazioni al diritto di edificare nell’area di proprietà dei ricorrenti, quantificabili nella misura di oltre il 50% rispetto a quanto previsto nel nuovo PRG approvato con d.G.R. n. VI/38739 del 2.10.1998, limitazioni qualificabili come vincoli espropriativi conseguenti al nuovo assetto del territorio configurato dagli atti come sopra impugnati, con particolare riferimento alle zone B e alle zone destinate a parcheggio, per l’importo complessivo di euro 1.664.063,00, o della minor somma che sarà equitativamente determinata in corso di causa, nonché, per l’accertamento del diritto ad edificare nell’area di proprietà, secondo gli indici previsti dal PRG/PGT una volta decaduti i vincoli preordinati all’esproprio.

IV°) quanto al ricorso n. 2746 del 2009:

- del provvedimento del Dirigente dell'area Territorio del Comune di Meda, geom. Patrizio Elli, prot. n. 0021202/09 del 12.9.2009, con il quale si comunica che la richiesta di permesso di costruire n. 146/2009, ai sensi dell'art. 33 della L.R. n. 12/2005, presentata in data 25.5.2009 da I Busnelli e Mauro Busnelli per lavori di variante essenziale alle pratiche edilizie D.I.A. n. 112/2007 del 19.3.2007 e 338/2007 del 5.3.2008, con destinazione residenziale, non può essere accolta "in quanto il terreno interessato e contraddistinto dai mappali 346 - 347 del foglio 21 n.c.t. risulta privo di specifica destinazione urbanistica";

- della deliberazione n. 036 del 24.9.2009, pubblicata in data 6.10.2009, quale atto consequenziale e connesso con il sopra citato provvedimento del Dirigente dell'area Territorio prot. n. 0021202/09 del 12.9.2009, deliberazione avente ad oggetto l'attribuzione di nuova destinazione urbanistica relativamente al terreno sito in Via Cristoforo Colombo, individuato catastalmente ai mappali 346 - 347 del foglio 21 n.c.t., di complessivi 600 mq, precisamente a Zona VP: verde privato ex art. 32 N.T.A. del vigente P.R.G.;
e, ciò, al fine dell'inapplicabilità delle norme di salvaguardia di cui alla Legge n. 1902/1952, consequenziale all'annullamento del sopra citato provvedimento del Dirigente dell'area Territorio prot. n. 0021202/09 del 12.9.2009;

- nonché di tutti gli altri atti, deliberazioni, provvedimenti e procedimenti consequenziali. presupposti, richiamati o comunque connessi con le suddette deliberazioni, ivi compresi i pareri dei responsabili dei procedimenti relativi agli atti sopra citati, con particolare riferimento:

- alla deliberazione del Consiglio Comunale di Meda n. 40 del 18.7.2000 con la quale è stato approvato il Programma Urbano dei Parcheggi relativo agli anni 2000-2001-2002;

- al silenzio-approvazione della Regione formatosi il 15.10.2000 sul suddetto Programma Urbano dei Parcheggi;

- alle deliberazioni del C.C. di Meda n. 042 del 22.11.2007, n. 50 del 28.11.2002, n. 40 del 18.7.2000, n. 41 del 13.12.2001, nonché, a tutti gli altri atti, deliberazioni, provvedimenti e procedimenti consequenziali, presupposti, richiamati o comunque connessi con le suddette deliberazioni, ivi compresi i pareri dei responsabili dei procedimenti relativi agli atti sopra citati, nonché, per il risarcimento del danno conseguente all'adozione degli atti, deliberazioni, provvedimenti e procedimenti, come sopra impugnati, per l'importo complessivo di euro 1.825.338,00;
nonché, per l'accertamento del diritto ad edificare nell'area di proprietà secondo gli indici previsti dal PRG/PGT una volta decaduti i vincoli preordinati all'esproprio.

Visti i ricorsi con i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Meda e della Regione Lombardia in relazione ai ricorsi nn. 4325/2000 e 4524/2000, nonché del solo Comune di Meda in relazione ai ricorsi nn. 592/2008 e 2746/2009;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 8 giugno 2010 la dott. C P e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

A) Quanto al ricorso n.4325/2000.

Gli esponenti, nelle loro rispettive qualità di promissario acquirente e di proprietaria di un’area sita in Meda, Via C. Colombo, catastalmente identificata al foglio 21, mappali 343, 344, 346 e 347, di 1530 mq, presentavano in data 01.10.1999 una prima domanda di concessione edilizia (prot. 25554) per la realizzazione di una palazzina residenziale, su cui il Comune avviava la relativa istruttoria, trasmettendo gli atti all’ASL per il parere di competenza.

Successivamente, il progetto in questione veniva modificato, anche per tenere conto delle varianti introdotte con le deliberazioni comunali nn. 36 e 37 dell’11.11.1999, e l’intervento de quo veniva limitato alla costruzione di una palazzina con otto unità immobiliari e 30 parcheggi sotterranei.

Detto progetto, mentre otteneva il parere favorevole condizionato da parte dell’ASL, riceveva dal Comune la risposta “Interlocutoria” del 7.8.2000, con cui l’ente locale, richiamando i pareri, non allegati, dell’UTC e della Commissione edilizia e ravvisando un contrasto del predetto intervento con l’art. 19, comma III° delle N.T.A del P.R.G. e con la deliberazione del C.C. n. 40, del 18.7.2000 (concernente il “Programma Urbano dei Parcheggi ai sensi della legge 24/3/1989 n.122 – Adozione del Piano Triennale”), in applicazione delle norme di salvaguardia, sospendeva ogni determinazione ai sensi dell’articolo unico della legge n. 1902/1952.

Contro tale determinazione sono insorti gli esponenti, lamentando i profili di illegittimità di seguito sintetizzati:

1) violazione di legge e sviamento, eccesso di potere, violazione del giusto procedimento.

Ciò, in quanto risulterebbero violati sia l’art. 3, co. VII°, della legge n. 122 cit., che l’art. 2, co. II° lett. a) della legge regionale n. 23/1997, in base ai quali il procedimento di variante semplificata di cui alla L. da ultimo cit. non dovrebbe utilizzarsi, laddove la legge (nel caso la n.122 cit.) già preveda gli adeguamenti urbanistici in via automatica, rendendo così ingiustificata l’adozione della misura di salvaguardia. Da ciò anche la necessità di impugnare la delibera n.40/00, atteso che, nonostante la legge n.122 cit. preveda che soltanto l’approvazione e non la semplice adozione del programma dei parcheggi valga come dichiarazione di pubblica utilità, indifferibilità e urgenza delle opere da realizzare, la deliberazione stessa è stata per i ricorrenti fonte immediata di danno, essendo stata utilizzata dalla P.A. per sospendere il procedimento di rilascio del titolo edilizio richiesto.

2) violazione del giusto procedimento, eccesso di potere;
violazione e falsa applicazione dell’art. 19 delle N.T.A. del P.R.G. e degli artt. 27, 28 e 32 del Regolamento edilizio;
disparità di trattamento.

Ciò, in quanto l’amministrazione comunale avrebbe interpretato in termini di obbligo, quello che l’art. 19 cit. descrive come semplice facoltà, con la conseguenza che la volontà di avvalersene avrebbe dovuto essere esplicitata formalmente. Sarebbe stato attuato anche un ribaltamento delle competenze, posto che sarebbe stata la Commissione edilizia a fare proprio il parere dell’amministrazione comunale. Genericità’ della restante parte della censura.

3) quanto alla deliberazione n.40/2000:

eccesso di potere;
violazione di legge e sviamento sotto ulteriore profilo, violazione dei doveri di correttezza, trasparenza e buona fede.

Ciò, in quanto la partecipazione dei cittadini al procedimento per l’approvazione del Programma Urbano dei Parcheggi risulterebbe priva di reale consistenza, essendo stata - la delibera de qua - trasmessa alla Regione per l’approvazione, ben prima della scadenza del termine per presentare le osservazioni.

4) illogicità, omessa attività istruttoria, contrasto con l’interesse pubblico. Ciò, in quanto l’A.C. avrebbe del tutto ignorato, sia la circostanza che il progetto presentato prevedesse la realizzazione di n.30 parcheggi sotterranei (mentre, allo stato attuale, l’area è utilizzata a parcheggio con capienza per 21 posti auto);
sia l’esistenza di una strada fronte-stante l’area de qua, in cui avrebbero potuto essere realizzati i parcheggi in questione;
il tutto con grave deficit istruttorio del procedimento che ha condotto alle determinazioni impugnate.

5) illogicità sotto ulteriore profilo, per la massimizzazione del danno del privato senza alcun vantaggio per la collettività.

B) Con il secondo ricorso (4524/00 R.G.) gli stessi esponenti hanno impugnato il silenzio serbato dalla Regione Lombardia sulla deliberazione del Comune di Meda n.40 cit., inviata in Regione il giorno 14.09.2000. Non avendo ricevuto notizia di una deliberazione espressa di rigetto da parte dell’amministrazione regionale i ricorrenti hanno ritenuto essersi perfezionata la fattispecie tacita di silenzio che, ai sensi dell’art. 3 della legge n. 122/1989, equivale ad approvazione del programma urbano dei parcheggi.

Di tale fattispecie di approvazione tacita essi si dolgono, deducendone la illegittimità sotto più profili, soprattutto in considerazione del fatto che la Regione non avrebbe valutato i profili di incongruità ed illogicità delle scelte comunali, così come suggerito dagli stessi esponenti nelle osservazioni presentate sia in Comune che in Regione.

Con ordinanza n.3670 del 9 novembre 2000 il TAR adito ha disposto incombenti istruttori a carico dell’amministrazione comunale, rinviando l’udienza camerale al 6.12.2000.

L’Ufficio Tecnico del Comune di Meda ha depositato la documentazione richiesta in data 24.11.2000.

Si sono costituiti in relazione ad entrambi i ricorsi la Regione Lombardia e il Comune di Meda, controdeducendo alle censure avversarie.

In relazione al secondo ricorso il Comune ha eccepito la inammissibilità del primo motivo in quanto nella copia notificata mancherebbe la pagina ad esso relativa.

Con ordinanza n. 3987 del 6 dicembre 2000 è stata respinta la domanda incidentale di sospensione in relazione al ricorso n. 4325/00 R.G.

Con ordinanza n. 3988 sempre del 6.12.2000 è stata respinta la domanda incidentale di sospensione formulata in relazione al ricorso n. 4524/00 R.G.

Con istanza depositata il 28.09.2001 è stata riproposta la domanda incidentale di sospensione.

Con ordinanza n. 3019 del 13 dicembre 2001 è stata respinta la domanda incidentale di sospensione in relazione al ricorso n. 4325/00.

Con ordinanza n. 3020 del 13 .12.2001 è stata respinta la domanda incidentale di sospensione formulata in relazione al ricorso n. 4524/00.

C) Con motivi aggiunti depositati in data 17 aprile 2002, in relazione al ricorso n. 4325/2000, l’impugnazione è stata estesa, con contestuale istanza di sospensione, alla delibera n.41 del 13.12.2001 del C.C. Meda, di esame delle osservazioni e controdeduzioni al Programma urbano dei parcheggi, pubblicata sul BURL n.5 del 30.01.2002.

Di seguito i motivi:

1) riproduce il motivo n.1 del R.I. (ricorso introduttivo);

2) violazione e falsa applicazione dell’art. 3, co. 4, lett. b) della legge regionale n.23/1997. Illogicità manifesta. Difetto assoluto di motivazione e contraddittorietà.

Ciò, attesa la mancata motivazione in ordine al rigetto delle osservazioni presentate, con particolare riguardo alla proposta di spostare la localizzazione dei posti auto di superficie sul fronte strada (concordando la cessione volontaria di 3 metri lineari) ovvero lateralmente, anziché nel centro del lotto, che non sarebbe stata in alcun modo valutata dall’amministrazione.

3) illogicità sotto ulteriore profilo: per la massimizzazione del danno del privato, senza alcun vantaggio per la collettività;
omessa istruttoria;
difetto assoluto di motivazione. Si ripropongono, in sostanza, i motivi nn. 4 e 5 del ricorso introduttivo.

4) incompetenza assoluta;
difetto di motivazione;
violazione del procedimento amministrativo. Ciò in quanto mancherebbe la valutazione di un organo tecnico sulle osservazioni presentate.

5) contraddittorietà e contrasto con altri atti della stessa amministrazione. Disparità di trattamento. Ciò, in quanto nella relazione alla variante di cui alla delibera C.C. n.53 del 9.07.1996, del programma ERP 1992/95, risulterebbe un esubero di standards, tanto che ne viene prevista la pressoché totale monetizzazione. L’intervento per cui è causa sarebbe l’unico, fra quelli inclusi nel P.U.P., destinati a BRT residenziale terziario, non azzonato a parcheggio o a standards, a non prevedere la realizzazione di parcheggi quale corrispettivo alla edificazione: al contrario, le modalità di localizzazione dei posti auto comporterebbe l’annullamento delle potenzialità edificatorie.

6) contraddittorietà rispetto a precedenti atti della stessa P.A. ed illogicità manifesta. Difetto di motivazione e disparità di trattamento sotto ulteriore profilo.

7) contraddittorietà con contestuali atti della stessa amministrazione sotto ulteriore profilo. Incertezza del diritto. Violazione del giusto procedimento. Difetto di motivazione.

Ciò, in quanto la variante generale al P.R.G. adottata l’11.11.1999, confermativa della destinazione dell’area de quo a B/RT, sarebbe stata approvata senza modifiche sul punto in data 13.12.2001, con delibera C.C. n. 31. Durante la stessa seduta, con successiva delibera n.41, sarebbe stata approvata la variante ex legge n.23/1997, che avrebbe modificato la destinazione dell’area, con la previsione dei parcheggi pubblici.

Si è costituito il Comune di Meda, controdeducendo ai motivi avversari.

D) Con ricorso n. 592/2008 i sigg.ri B M e I, figli e aventi causa, in seguito ad apposito atto di donazione in data 7.11.2000, della sig.ra T I, hanno impugnato le deliberazioni come sopra specificate, ritenute gravemente limitative delle capacità edificatorie dei propri fondi.

L’area dei ricorrenti, in particolare, distinta nei mappali del N.C.T. dell’intimato Comune, ai nn. 343, 344, 346 e 347, presenterebbe un’estensione pari a circa 1530 mq.

Al momento dell’acquisto della proprietà in forza del cit. atto di donazione, la destinazione urbanistica dell’area in questione sarebbe stata, quanto ai mappali 346 e 347, assoggettata alle previsioni del Piano Urbano dei Parcheggi, di cui alle deliberazioni nn. 40/00 e 41/01;
quanto ai mappali 343 e 344, classificata in zona B/RT, con i parametri urbanistici di cui alla deliberazione n. 37/99.

Lamentano i ricorrenti come, a seguito della decadenza dei vincoli preordinati all’esproprio, di cui alle citate deliberazioni nn. 40/00 e 41/01, per decorrenza dei termini quinquennali, l’area in questione sarebbe stata interessata dalla variante di cui alle deliberazioni successive, nn. 42/07, 50/02, 49/02, 48/02, 31/01 e 37/99, tutte impugnate col terzo ricorso.

In particolare:

- con la deliberazione n. 48 è stata revocata la deliberazione n. 37/99;

- con la deliberazione n. 49 è stata revocata la deliberazione n. 31/01;

- con la deliberazione n. 50/02 sono stati introdotti nuovi rapporti e parametri volumetrici per la zona B/RT, che non hanno subito modifiche rilevanti rispetto a quelli di cui alla deliberazione n. 37/99, salvo un sensibile incremento del parametro relativo alle altezze;

- con deliberazione n.42/07, infine, in parziale accoglimento delle osservazioni presentate, fra l’altro, anche dagli odierni ricorrenti, è stata riformata la previsione di modifica dell’art. 22, co. III°, delle NTA per la zona B/RT.

I vizi di legittimità denunciati fanno, genericamente, leva sul vizio di eccesso di potere per sviamento (cioè uso dei poteri pianificatori per ridurre e/o azzerare le potenzialità edificatorie dei fondi del terreno di proprietà dei ricorrenti), carenza di istruttoria, disparità di trattamento, violazione dei principi generali di buon andamento ed imparzialità.

Si chiede, quindi, con l’annullamento degli atti citati, l’accertamento dell’attuale destinazione urbanistica delle aree in precedenza inserite nel P.U.P., nel frattempo decaduto, come zona B/RT, nonché, il risarcimento dei danni subiti.

Si è costituito il Comune di Meda con controricorso, respingendo le deduzioni avversarie e sollevando una serie di eccezioni preliminari.

E) Col ricorso n. 2746/2009 gli stessi B M e I hanno impugnato la deliberazione n. 36 del 24.09.2009 e la nota di comunicazione del 12.09.2009, con cui è stata attribuita ad una parte della loro proprietà (mappali 346 – 347 del foglio 21 n.c.t.) la nuova destinazione urbanistica a verde privato (V.P. ex art. 32 N.T.A.) e, conseguentemente, è stata respinta la richiesta di permesso di costruire n.146/2009, “in quanto il terreno interessato e contraddistinto dai mappali 346 – 347 del foglio 21 n.c.t. risulta privo di specifica destinazione urbanistica”.

I profili di illegittimità denunciati fanno essenzialmente leva sull’eccesso di potere per carenza di motivazione, per sviamento di potere, per falsità dei presupposti in fatto e diritto, nonché sulla illegittimità derivata da quella degli atti presupposti (impugnati con i ricorsi sub lett. A. B. C. e D.) e sulla violazione delle garanzie di cui alla legge n.241/1990 (trattandosi di variante incidente su una singola proprietà).

Si è costituito con