Pubblicato il 17/05/2024

N. 09862/2024 REG.PROV.COLL.

N. 12443/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Terza Quater)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 12443 del 2023, proposto da
Mario Ius, Carlo Pietro Maria Ferrari, Franco Domeneghetti, Pierlucio Zanussi, Sandro Urli, Giuseppe Di Noi, Antonio Donadon, Marina Leveghi, Antonietta Totaro, Marilena Montagner, Franca Cassan, Emilio Insacco, Deny Favetta, Mario Zambon, Giuseppe Caggiano, Michele Caffio, Luciano Calabrese, Giuseppe Lauria, Francesco Mandile, Vincenzo Raffaele Mori, Antonio Barone, Michele Nolfi, Angelo Eletto, Tullio Petroncelli, Francesco De Pascale, Gerardo Antonio Castellano, Rosa Bianca Cutolo, Domenicantonio Barone, Francesco Scavone, Vinicio Palatucci, Aldo Saraceno, Gerardo Serritella, Pietro Saverio Marco Uricchio, Isabella Palazzo, Domenico Donato Gaetano Libonati, Antonio Nanni, Augusto Pasquariello, Francesco Guida, Dora Caterina Cianciarulo, Ferdinando Bianco, Luigi Tramacere, Luigi Pepe, Lorena Braganti, Giuseppa Martina, Francesco Lucio Mancarella, Giuseppe De Santis, Luciano Eros Rossano Retucci, Donato Salerno, Mario Albano, Giuseppe Vonghia, Rita Arcangela Prete, Claudio Maria Sorrento, Maria Dardano, Massimo De Blasi, Filippo Preite, Rita Bruna Maria Baldacci, Vincenza Frassanito, Giovanna Musca, Rosalba Cucurachi, Francesco Cosimo Faggiano, Alessia Faggiano, Katia Faggiano, Raffaele Saverio Saracino, Anna Maria Conte, Gennaro Boccuzzi, Giulia De Francesco, Luigi Giovanni Urro, Luca Puce, Giuseppe Costa, Pasquale Iafelice, Anastasio Velluto, Matteo Olivieri, Geppino Romano, Pietro Calabrese, Antonio Celeste, Gianfranco Iannarelli, Lucia Verardi, Antonio Ricchiuti, Pasquale Scarano, Armando D'Ippolito, Gaetano Antonelli, Pietro Capitanio, Margherita Costante, Carlo Viggiano, Maria Fiorentino, Bernardo D Ambrosio, Raffaele Ventriglia, Fausto Fusco, Stefano Giordano, Carolina Teresa Iodice, Lucio Lonardo, Antonio D'Onofrio, Gianluca Fava, Filomena Negro, Armando Pirozzi, Michele Pirozzi, Paolo Fava, Mario Paolo, Anna Maria Cannizzo, Giuseppe Iaconelli, Rosalba Barbato, Carlo Amedeo Florio, Claudio Di Tommaso, Agostino Vanore, Pasquale Nocera, Angelo Izzo, Augusto Silvestro Carmine Cesare, Gaetano Conca, Giovannantonio Izzi, Mario Rocco Bove, Franco Squeglia, Giovan Battista Massucci, Pasquale Pellegrino, Giuseppe Intrivici, Salvatore Cirincione, Nicolò Franco, Antonio Spallina, Giuseppe Correnti, Anna Guzzardo, Angelo De Luca, Francesco Di Marco, Giuseppe Marchese, Elisena Geraci, Pierluca Pepe, Nicolò Li Puma, Giuseppe Corvo, Carmela Triscari, Ausilio Di Genova, Giuseppe Zampino, Michele Giacinto Iantomasi, Sergio Zita, Teodosio Vitantonio, Angelo Colaneri, Bruno Emilio Pittarelli, Beatrice Gerardi, Beatrice Gerardi, Angiolina De Iuliis, Massimo Francario, Lidia Marino, Walter Antonio Romano, Domenico De Bernardo, Carmelo Uccifferri, Antonio Dolcigno, Filiberto Gentile, Gabriella Angelone, Manfredo Iallonardi, Giulio Fabrizio, Nicola Gatto, Pompeo Trivelli, Domenico Furiati, Giuseppe Cappetta, Vito Palumbo, Antonio De Rosa, Giuseppe Torsiello, Gilda Sica, Vincenzo Finizola, Antonio Pinto, Bruno Galletta, Giuseppe Mesiano, Antonio Parasporo, Adolfo Ceratti, Nicola Zannino, Pasquale Pulitanò, Giuseppe Arcadi, Giuseppe Pezzimenti, Francesco Minniti, Salvatore Natalizio, Roberto Barillaro, Caterina Coluccio, Antonino Leggio, Silvia Vittoria Falvo, Vincenzo Crea, Antonino Lombardo, Francesco Cuzzola, Luigi Fedele, Franco Francesca, Antonella Catalano Gangemi, Giuseppe Tenio, Giovanni Enzo Di Rito, Sebastiano De Angelis, Alfonso Candeloro, Riccardina Maria Giorgino, Faustino Falasca, Maria Cotani, Giovanni Storto, Filomena Bolognese, Antonio Berardi, Nicola Pomponio, Giuseppe Quinzii, Domenico Totaro, Giuseppe Barbone, Lara D'Auro, Lucia Di Risio, Giuliano La Palombara, Andrea Natale, Ponzetti Iliana, Nicola Caniglia, Mauro Colella, Pasquale Zamarra, Michele Gelormini, Euplio Paglia, Nicola Mottola, Mariagrazia Spinazzola, Sabino Di Rito, Rocco Landi, Giacinto Magnotta, Vincenzo Landi, Franco Anziano, Domenico Cataldo, Dario Ragano, Maria Cerrato, Angela Ronconi, Alfonso Di Trolio, Pietro Izzo, Aniello Corso, Vittorio Ciampi, Nicola Merola, Roberto Pasquale, Andrea Nappi, Giacomo Siniscalchi, Antimo Di Giovanni, Garibaldi Caporale, Sergio De Carolis, Morena Di Nicola, Norina Di Bernardo, Angela Francesconi, Luciano Sabini, Gianna Impullitti, Carlo Di Cesare, Domenico Mastrogiuseppe, Ildo Taglieri, Vincenzo Rastelli, Candida Castellani, Alba Valeriana, Pierluigi Di Giuseppe, Glauco Appicciafuoco, Celestino Abbatecola, Lino Verrelli, Giannantonio Boni, Raffaele Corda, Fabio Vinciguerra, Vittorio Panico, Roberto Colantonio, Ennio Cedrone, Francesco Sullo, Giuseppe Carmelo Spatola, Sofia Minauro, Assia Buonocore, Alfio Vitale Toscano, Aurelio Tuzza, Paolo Evangelista, Santa Alati, Romeo Pulsoni, Pietro Paolo Balzano, Vincenzo Rossi, Lucio Celli, Giuseppe Marianetti, Olimpio Nebbioso, Vincenzo Coletta, Patrizia Ciuffetelli, Pierpaolo Carosi, Flaviano Loreto, Giancarlo Scoccia, Ferdinando Garofalo, Luigi Di Luzio, Francesco D'Agostino, Dante Di Rubbo, Vincenzo Valente, Calogero Di Mino, Domenico Scarmozzino, Domenicantonio Tassone, Francesco Bava, Rosa Barbieri, Francesco Crudo, Michele Speranza, Novella Monteleone, Anna Rita Faggiano, Marcello Faggioli, Salvatore Greco, Matilde Ceppari, Angela Marini Agostini, Giuliano Giusti, Vanna Angeletti, Bonaventura Mocci, Roberto Curi, Maurizio Montesi, Claudio Passaquieti, Giancarlo Della Casa, Alessandro Cinotti, Fausto Mattozzi, Maurizio Fabi, Renato Fornasiero, Salvatore Fusco, Fabio Maria Chizi, Giuseppe Adduci, Emidio Silvestri, Francesco Agrippino, Loretta Maccagnan, Giuseppe Silvestri, Luigi Vaccaro, Armando Domenico De Seta, Antonio Iannace, Nicola Elmo, Ernesto Sposato, Salvatore Viva, Francesco Coppa, Carmine Chiappetta, Antonio Martucci, Frncesco Mangia, Pierluigi Stasi, Renata Reitano, Rocco Soldato, Francesco Tarsia, Leonardo Diodato, Costanza Fonsi, Evelina Viola, Franco Geppino Leone, Leonardo Larocca, Domenico Provenzale, Franco Marchianò, Giuseppe Rango, Domenico Leone, Francesco Filice, Rosina Capparelli, Antonio Tango, Giuseppe Santagada, Carmine Paternostro, Giorgio Medagliani, Livio Mescolini, Paolo Battaglioni, Paolo Papazzoni, Franco Spendolini, Poulouse Vithayathil, Giovanni Gara, Massimo Martorelli, Gianfranco Spaccia, Maurizio Zanchetti, Luigi Mendicini, Irmo Pallotti, Giuliano De Angelis, Doriano Duca, Giuliano Carlucci, Riccardo Taccaliti, Fabio Perelli, Domenico Romagnuolo, Mariella Mondelci, Enrico Morli, Paolo Pierdomenico, Maurizio Casucci, Luigi Botticelli, Silvio Iommi, Sante Di Luca, Cecilia Biondi, Elio Giacomelli, Mario Bartolucci, Aldo Baggio Compagnucci, Silvana Giacobbo, Federico Tosi, Franco Mannucci, Nazmi Debobash, Olga Di Ruscio, Carla Renon, Roberto Parrucci, Alfredo Marsili, Pellegrino Gambardella, Paolino Napolitano, Aniello Catapano, Antonio Manna, Giuseppe Zamboli, Carmine Parisi, Rocca De Rito, Bruno Cortese, Giuseppe Pucci, Vincenzo Chiaravallotti, Aristide Vaccaro, Armando Burza, Edoardo Malena, Rocco Musolino, Domenico Marafioti, Michele Fantacci, Nedda Grassi, Mario Ferrari, Carlo Boncompagni, Rita Virginia Dunn, Gaetano Pasquale Mazza, Filippo Zacchini, Mauro Rossi, Umberto Leoni, Giampiero Beconcini, Osvaldo Pullara, Vincenzo Battaglia, Paolo Luciano Segreto, Giuseppe Burgio, Francesco Alfano, Giuseppe Vetro, Filippo Provenzani, Raimondo Cusumano, Calogero Ciulia, Antonino Barrile, Agostino Savoca, Gaetano Vita, Giuseppe Stinco, Michele Cernigliaro, Paolo Idone, Angelo Passaniti, Rosa Maria Brancato, Anna Lo Coco, Vincenzo Salvatore Melillo, Giuseppe Pellegrino, Romano Limata, Riccardo Braucci, Pasquale Vaccarella, Maria Tirino, Gianfranco Gubitosi, Carmine Parente, Aldo Iscaro, Alessandro Falco, Antonio Coletta, Adriana Paola Natalia Cataudo, Tommasina Cecere Palazzo, Fabio Lorenzini, Roberto Belloni, Alberto Lambrosa, Alberto Vinciguerra, Edilio Barbieri, Ivana Terrarossa, rappresentati e difesi dall'avvocato Maria Grazia Tinarelli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Bologna, via Odone Belluzzi n. 3;

contro

Ministero della Salute, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

nei confronti

Regione Calabria, S C, non costituiti in giudizio;
Azienda Sanitaria Provinciale di Cosenza, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati S C, G O, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

previa sospensione dell'esecuzione del decreto del Ministero della Salute del 27 aprile 2023, pubblicato sulla G.U., Serie Generale n. 142 del 20 giugno 2023, avente ad oggetto: "Individuazione dei criteri di riparto delle risorse finanziarie a favore dei medici ex condotti".

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Ministero della Salute e di Azienda Sanitaria Provinciale di Cosenza;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 16 aprile 2024 la dott.ssa S P e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. I ricorrenti, rappresentando di essere tutti medici ex condotti del Servizio Sanitario Nazionale, chiedono l’annullamento del decreto del Ministero della Salute del 27 aprile 2023 avete ad oggetto “ Individuazione dei criteri di riparto delle risorse finanziarie a favore dei medici ex condotti ”.

1.1 Con un primo motivo i ricorrenti lamentano la violazione legge (art. 1, comma 456, della legge n. 205 del 27 dicembre 2017 e art.1, commi 752 e 753, della legge n. 234 del 30 dicembre 2021), nonché l’eccesso di potere, sotto molteplici profili, così sintetizzabili:

-il ritardo nell’adozione del Decreto da parte del Ministero rispetto ai termini indicati nelle disposizioni di legge avrebbe determinato la perdita di risorse stanziate negli anni precedenti;

- i criteri, individuati nel D.M. gravato, di riparto delle risorse comporterebbero una incompleta ed illegittima attribuzione delle risorse ai medici ex condotti sulla base di un oneroso procedimento ed un illogico algoritmo, senza assicurare una effettiva perequazione retributiva con i medici e i dipendenti laureati del servizio sanitario nazionale. Contestano in particolare il criterio di cui al comma 1 dell’art. 2 del decreto secondo cui ” le risorse di cui all’art. 1 sono ripartite tra i medici ex condotti interessati in proporzione agli anni di servizio di ciascuno, tenendo conto degli emolumenti a vario titolo già percepiti, anche per effetto di sentenze passata in giudicato o accordi transattivi, utilizzando la formula di cui all’Allegato A al presente decreto, che ne costituisce parte integrante. In ogni caso le risorse attribuite non potranno essere superiori complessivamente ad Euro 50.000,00 per l’intero quinquennio 2023-2027.” Il Ministero si limiterebbe così alla corresponsione di una mera somma di denaro che non consentirebbe l’imputazione della stessa alle singole voci retributive contrattualmente previste, con la conseguente impossibilità di adeguare le retribuzioni alle voci retributive proprie dal trattamento fondamentale contrattualmente sancito in modo generale per tutti i medici dipendenti del SSN;

- particolarmente onerosa sarebbe la procedura rimessa alle Regioni per acquisire l’elenco dei medici ex condotti con l’indicazione dei periodi di servizio svolti e degli emolumenti complessivamente percepiti;

- contraddittorio rispetto alla finalità perequativa prevista dalla legge sarebbe il tetto massimo delle risorse attribuibili a ciascun medico condotto per l’intero quinquennio (“ …non potranno essere superiori complessivamente ad Euro 50.000,00 per l’intero quinquennio 2023-2027 .”);

- l’applicazione dell’algoritmo determinerebbe l’attribuzione a tutti di una stessa somma di denaro, o una media calcolata su quanto percepito da altri, senza considerare che invece i medici più anziani avrebbero diritto al percepimento di una retribuzione individuale di anzianità (RIA) maggiore, mentre il criterio della mera quantità di denaro percepita, comporterebbe l’attribuzione di una quota di tali risorse a favore dei medici che in quanto più giovani avrebbero invece diritto ad una RIA in misura minore.

1.2 Con un secondo motivo di ricorso parte ricorrente lamenta la violazione dell’art. 18 della l. n. 241 del 1990 e l’eccesso di potere per errata individuazione dei presupposti, irragionevolezza e violazione del giusto procedimento e dei principi di buon funzionamento dei pubblici uffici poiché l’espressione usata nel decreto “ tutti i compensi legittimamente percepiti ” porterebbe a ritenere che debbano essere detratti dalla quota di ripartizione spettante, tutti i compensi o rimborsi giustamente percepiti per le prestazioni rese anche in modo aggiuntivo e per prestazioni eterogenee.

Inoltre la procedura prevista secondo cui, a seguito di avviso delle ASL, dovrebbero essere i medici a fornire tutti dati necessari, porrebbe a carico di costoro adempimenti particolarmente gravosi riferiti a fatti risalenti nel tempo e comunque relativi a dati e documenti che dovrebbero essere già in possesso delle Amministrazioni pubbliche, facendo così ricadere un onere in capo al privato in palese contrasto con l’art. 18 della l. n 241 del 1990 che prevede in tali casi l’acquisizione d’ufficio.

1.3 Infine con un terzo motivo i ricorrenti prospettano l’illegittimità per violazione di legge e incompetenza della previsione di cui al comma 4 dell’art. 2 del Decreto impugnato, che dispone ai fini del trasferimento delle somme in favore del medico ex condotto, la espressa rinuncia da parte di questi a rivendicare ulteriori pretese connesse con il rapporto intercorso con tutte le USL/AUSL o aziende ed enti del SSN.

2. Si sono costituiti per resistere al ricorso il Ministero e la Azienda sanitaria provinciale (ASP) di Cosenza.

2.1 L’Azienda intimata ha preliminarmente eccepito il proprio difetto di legittimazione passiva, non avendo impugnato i ricorrenti alcun atto adottato dalla stessa ASP, presupposto o connesso con il Decreto ministeriale gravato.

3. Con memoria depositata il 6 ottobre 2023 il Ministero resistente ha eccepito l’inammissibilità per difetto di interesse attuale e concreto, nonché l’infondatezza dei motivi di ricorso;
inoltre con memoria depositata il 6 febbraio 2024 lo stesso Ministero ha eccepito in via preliminare il difetto di giurisdizione del giudice ordinario quanto alla domanda di pagamento delle differenze retributive e, nel merito, insistito per il rigetto del ricorso.

4. Con memoria e memoria di replica parte ricorrente ha insistito per l’accoglimento del ricorso.

5. All’udienza pubblica del 16 aprile 2024 la causa è stata trattenuta in decisione.

6. Preliminarmente deve essere rigettata l’eccezione di difetto di legittimazione passiva della ASP, considerato che la posizione della stessa si configura quale controinteressata, dal momento che il decreto ministeriale gravato disciplina le modalità di assegnazione di risorse statali in favore delle Regioni e da ultimo delle Aziende sanitarie per consentire a queste ultime di far fronte a situazioni conflittuali con i medici ex condotti, loro dipendenti.

6.1 Il Collegio ritiene possa prescindersi dall’integrazione del contraddittorio nei confronti degli altri controinteressati, quali tutti i medici ex condotti, che potrebbero essere interessati a partecipare alla procedura disciplinata dal Decreto in questione, attesa l’inammissibilità del ricorso.

Il ricorso è difatti inammissibile per carenza di un interesse a ricorrere concreto e attuale in capo ai ricorrenti.

7. Occorre premettere che la questione ivi sottoposta trae origine da una vicenda risalente nel tempo e piuttosto complessa, anche per le oscillazioni giurisprudenziali susseguitesi con riferimento all'interpretazione dell'art. 110 del D.P.R. n. 270 del 1987 ed al trattamento economico da riconoscersi ai medici ex condotti che non hanno scelto il "tempo pieno" o il "tempo definito", ma il trattamento c.d. "omnicomprensivo";
con i riferimento ai quali il più recente orientamento giurisprudenziale “ esclude l'aggiunta di ulteriori emolumenti, anche se legati all'anzianità di servizio,…” (Cons. Stato, Sez. III, sent., 26 settembre 2013, n. 4769).

7.1 Andando a ritroso nel tempo, con l'istituzione del servizio sanitario nazionale, la generalità dei compiti originariamente tipici dei medici condotti, è stata devoluta alle unità sanitarie locali ed anche i medici condotti sono transitati alle dipendenze delle U.S.L., conservando tuttavia, a titolo transitorio e ad esaurimento, una disciplina marginalmente differenziata rispetto a quella del resto del personale medico in rapporto d'impiego (art. 61 della L. 23 dicembre 1978, n. 833).

Per quanto qui di interesse, l'art. 28 del D.P.R. 25 giugno 1983, n. 348 ha disposto che, in sede di primo inquadramento, gli ex medici condotti fossero ammessi, a richiesta, entro i 60 giorni successivi alla data di pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale dello stesso D.P.R. n. 348, al rapporto di lavoro "a tempo pieno" o "a tempo definito", prevedendo per gli ammessi a rapporto di lavoro "a tempo definito" le compatibilità di cui alle convenzioni nazionali.

Successivamente l’articolo 110 del D.P.R. n. 270 del 1987, nel disciplinare la posizione di quei “ medici condotti nei confronti dei quali, alla data del 1° gennaio 1987, non erano stati assunti provvedimenti definitivi ai sensi del citato art. 28 del D.P.R. n. 348 ”, ha previsto che gli stessi potessero, a domanda, optare per un trattamento economico onnicomprensivo di L.