N. 00010/2016 REG.PROV.COLL.

N. 00162/2013 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Piemonte

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 162 del 2013, proposto da:
Comune di Dormelletto, rappresentato e difeso dagli avv.ti P S e C Z, con domicilio eletto presso il loro studio in Torino, via S. Francesco d’Assisi, 14;

contro

Residenze Anni Azzurri s.r.l., rappresentata e difesa dall’avv. B P, con domicilio eletto presso il suo studio in Torino, piazza San Carlo, 197;
Ambra s.r.l. e Palladio s.r.l., rappresentate e difese dagli avv.ti G P, M B, A B, con domicilio eletto presso quest’ultima in Torino, corso Galileo Ferraris, 120;

per l'accertamento

della perdurante vigenza dell’art. 9 della convenzione stipulata tra le parti in data 12 febbraio 2002, e per la condanna delle società resistenti all’integrale rispetto delle pattuizioni in essa contenute a favore del Comune di Dormelletto e dei suoi cittadini;

per la condanna delle società resistenti al risarcimento del danno, anche in via equitativa;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 28 ottobre 2015 il dott. S P e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

In data 12 febbraio 2002, la società Ambra s.r.l. ed il Comune di Dormelletto stipularono la “ convenzione urbanistica – piano esecutivo convenzionato di libera iniziativa (art. 43 L.R. 56/77) inerente all’ambito P.E.C. 5, destinato ad attrezzature di interesse pubblico e sociale privato ”, collegata al piano attuativo di iniziativa privata per la costruzione di una casa di riposo per anziani.

L’art. 2 della convenzione stabiliva che l’attuazione del progetto “ avverrà … in osservanza delle norme della presente convenzione che avrà validità di anni 10 (dieci) dalla stipula ”.

Ai sensi del successivo art. 9 della convenzione, la società lottizzante si impegnava “ a riservare fino a un massimo di 14 posti letto, sia per autosufficienti che per non autosufficienti, a cittadini residenti nel Comune di Dormelletto da un minimo di 5 (cinque) anni con i requisiti stabiliti da apposito regolamento comunale. I posti letto sono da rendere disponibili ad avvenuta attivazione della struttura, entro 15 (quindici) giorni dal ricevimento della richiesta da parte del Comune di Dormelletto ”. Nello stesso articolo si conveniva la misura puntuale delle tariffe per i residenti ed il meccanismo di rivalutazione periodica delle stesse, con la precisazione che “ per i residenti di Dormelletto … le tariffe applicate resteranno fisse ed invariate per tutto il periodo di permanenza ”. Erano inoltre determinate le penali per eventuali inadempienze all’obbligo di riserva in favore degli anziani residenti e le modalità di reperimento di sistemazioni alternative, in caso di temporanea indisponibilità di posti letto.

Ceduta la proprietà delle aree alla Fin-Eco Leasing s.p.a., con atto di compravendita del 27 dicembre 2002, le società Ambra s.r.l. e Palladio s.r.l. si assumevano tutti gli obblighi ed oneri derivanti dalla convenzione urbanistica.

Il Comune di Dormelletto rilasciò la concessione edilizia n. 22 del 18 aprile 2003, per la costruzione della residenza sanitaria. I lavori terminarono nel corso 2006. Con deliberazione commissariale n. 1600 del 22 settembre 2006, la A.S.L. di Novara autorizzò l’apertura della struttura assistenziale per anziani. Il regolamento per l’accesso agevolato alla casa di riposo in favore degli anziani residenti fu approvato dal Comune di Dormelletto con deliberazione di Giunta n. 99 del 15 novembre 2006.

In data 30 luglio 2009, l’autorizzazione alla gestione della casa di riposo è stata volturata in capo alla Residenze Anni Azzurri s.r.l., che tuttora ne è titolare.

La controversia in esame attiene all’estensione temporale del vincolo tariffario discendente dall’art. 9 della convenzione. Secondo la tesi della società Residenze Anni Azzurri s.r.l., l’obbligo di applicare le tariffe agevolate per i residenti nel Comune di Dormelletto sarebbe venuto meno nel febbraio 2012, per decorso del decennio dalla stipula della convenzione.

Il Comune agisce per la declaratoria della perdurante efficacia delle previsioni contenute nel menzionato art. 9 della convenzione e chiede la condanna delle società resistenti al rispetto delle clausole in favore dei cittadini anziani di Dormelletto. Chiede, al riguardo, l’ammissione di prova testimoniale sulle intenzioni delle parti al momento della stipula.

Si sono costituite le società Residenze Anni Azzurri s.r.l. (attuale gestore della casa di riposo), Ambra s.r.l. e Palladio s.r.l. (titolari della concessione edilizia e degli obblighi di cui alla convenzione del 12 febbraio 2002), per eccepire l’inammissibilità del ricorso e chiederne il rigetto nel merito.

L’istanza cautelare è stata accolta, con ordinanza di questa Sezione n. 143 del 27 marzo 2013.

Dopo alcuni rinvii richiesti dal difensori delle parti con l’intento di pervenire ad una definizione transattiva, la causa è passata decisione alla pubblica udienza del 28 ottobre 2015.

DIRITTO

1. Diversamente da quanto eccepito dalle società resistenti, sussiste la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo in ordine alle domande di accertamento e condanna proposte dal Comune di Dormelletto, ai sensi dell’art. 133, primo comma – lett. a.2), cod. proc. amm. (cfr. TAR Piemonte, sez. I, 8 maggio 2013 n. 575 e la giurisprudenza ivi richiamata in tema di convenzioni urbanistiche).

2. Nel merito, il ricorso è fondato.

2.1. L’efficacia degli obblighi previsti dall’art. 9 della convenzione non è cessata dopo dieci anni dalla sua sottoscrizione, come preteso dalle società convenute sull’assunto che, secondo l’art. 2 della stessa convenzione, l’attuazione del piano esecutivo debba concludersi nel termine di dieci anni.

E’ noto che la realizzazione degli interventi previsti dallo strumento urbanistico attuativo non può protrarsi oltre il termine stabilito dall’ordinamento (di norma dieci anni, ai sensi degli artt. 16-ss. della legge n. 1150 del 1942), scaduto il quale l’amministrazione riacquista il potere di dare un nuovo assetto pianificatorio ai comparti non ultimati.

Ma ciò, come correttamente rilevato dalla difesa del Comune, non significa che le pattuizioni aggiuntive inserite nella convenzione abbiano o debbano avere la medesima durata stabilita per l’attuazione del piano urbanistico.

Nella specie, l’art. 9 della convenzione non contempla termini di scadenza per l’obbligo dell’impresa proponente di riservare ai cittadini anziani di Dormelletto un certo numero di posti letto, a condizione economiche di favore, nella costruenda struttura residenziale. Ed anzi, proprio in ragione della mancanza di una precisa scadenza temporale, le parti hanno concordato un criterio di aggiornamento automatico delle tariffe, legato all’indice di rivalutazione degli assegni previdenziali. D’altronde, la natura stessa delle prestazioni assistenziali mal si concilierebbe con una durata massima predeterminata delle riduzioni tariffarie, essendo certo che l’amministrazione comunale abbia inteso garantire il permanere nel tempo del beneficio per i cittadini anziani.

Sul piano letterale, poi, può osservarsi che il primo comma della clausola prevede espressamente che i posti letto riservati al Comune “ sono da rendere disponibili ad avvenuta attivazione della struttura ”. La casa di riposo non poteva essere attiva già nel febbraio 2002 ed è entrata in funzione molto tempo dopo, nei primi mesi del 2007. In tale situazione, non era ragionevolmente ipotizzabile che gli obblighi tariffari decorressero dalla data di stipula della convenzione e fossero destinati ad esaurirsi una volta decorso il decennio per l’attuazione del piano esecutivo.

2.2. Né possono accogliersi le censure delle società convenute in merito alla validità della clausola in esame.

In via di principio, si è da tempo ammessa la legittimità delle convenzioni di lottizzazione che contengano impegni negoziali aggiuntivi a carico del privato stipulante, quando ne sia dimostrata la finalizzazione al perseguimento degli interessi pubblici e perciò, in termini privatistici, la causa meritevole di tutela (cfr. Cons. Stato, sez. V, 10 gennaio 2003 n. 33).

Se la funzione propria della convenzione urbanistica è la realizzazione di uno scopo tipizzato e lecito, che è quello di incidere sull’assetto territoriale modificando il carico urbanistico, non viene meno la causa dell’accordo, né può invocarsene la nullità, solo perché vi siano inseriti elementi accessori ed atipici che non giungano ad alterare, nel suo complesso, la causa negoziale, purché tali elementi non risultino contrari a norme imperative o d’ordine pubblico, ovvero non siano in frode alla legge o frutto di un motivo illecito comune ad entrambe le parti.

Le prestazioni corrispettive aggiuntive, quando non esorbitino le finalità della convenzione, sono ammissibili in quanto comunque riconducibili alla funzione pubblicistica propria dell’accordo, ossia di consentire la realizzazione dell’intervento pianificatorio e di urbanizzazione di un’area. In questa prospettiva, le condizioni accessorie non sono predeterminate dalla legge ma lasciate alla libera valutazione delle parti, nell’esercizio della loro autonomia negoziale ex art.1322 cod. civ., soggette al limite della necessaria rispondenza dell’opera alla tipologia prevista dallo strumento urbanistico ed ai parametri della ragionevolezza e della proporzionalità tra l’onere imposto e l’entità e le caratteristiche degli insediamenti.

Sulla proporzionalità del sacrificio patrimoniale imposto al soggetto privato attuatore va esercitato, caso per caso, il sindacato di legittimità del giudice amministrativo.

Nella specie, non pare dubbio che l’imposizione di tariffe agevolate in favore degli anziani residenti nel Comune di Dormelletto:

- rientri nei compiti istituzionali dell’ente locale (si vedano gli artt. 6, 18, 49 e 50 della legge regionale n. 1 del 2004, in materia di servizi sociali per le persone anziane);

- sia ragionevole e proporzionata, in relazione all’investimento economico messo in atto dai soggetti titolari della casa di riposo (i quali hanno chiarito, nelle memorie difensive, che la riserva riguarda 14 posti letto su 88 complessivi e che la tariffa mensile agevolata per non autosufficienti è pari ad euro 981,27, a fronte della retta ordinaria pari ad euro 3.243,30).

E’ verosimile che l’importo mensile singolarmente versato dagli ospiti residenti nel Comune di Dormelletto non sia sufficiente a coprire i costi di gestione pro capite , ma di ciò doveva essere ben consapevole la società Ambra s.r.l. alla stipula della convenzione del 2002.

In ogni caso, la riduzione dei ricavi riguarda soltanto il 15% dei posti letto della casa di riposo e non appare sproporzionata o eccessivamente gravosa, in relazione al giro d’affari complessivo della struttura. Né le società resistenti hanno fornito prove contabili, circa l’insostenibilità degli effetti economici provocati dalle tariffe sull’andamento gestionale e finanziario della struttura, dal 2007 ad oggi.

2.3. Sotto altro profilo, la clausola non può giudicarsi nulla o illegittima per asserita violazione dell’art. 115 del Codice dei contratti pubblici.

Tralasciando l’irritualità e la tardività della censura dedotta dalle società convenute, vi è che l’obbligatoria inserzione della clausola di revisione periodica del prezzo riguarda esclusivamente i contratti di appalto e non può assurgere a regola generale per tutte le convenzioni nelle quali sia parte l’amministrazione (cfr. TAR Puglia, Bari, sez. I, 17 giugno 2011 n. 919).

D’altronde, trattandosi di pattuizione destinata a durare nel tempo, le parti hanno espressamente previsto una rivalutazione percentuale dei valori tariffari iniziali, sulla base dell’incremento medio delle pensioni.

2.4. Neppure può accogliersi la tesi della eccessiva onerosità sopravvenuta (anche questa irritualmente prospettata nelle memorie difensive, non notificate nella forma del ricorso incidentale).

E’ noto che l’art. 11, secondo comma, della legge n. 241 del 1990 assoggetta gli accordi integrativi o sostitutivi del provvedimento ai principi del codice civile in materia di obbligazioni, in quanto compatibili (Cons. Stato, sez. V, 9 settembre 2008 n. 4303).

Tuttavia, a tacere dell’assoluto difetto di prova circa il sopravvenuto squilibrio patrimoniale, difetterebbero comunque i requisiti richiesti dagli artt. 1467 e 1468 cod. civ. per pronunciare la risoluzione dei contratti di durata: proprio in tema di convenzioni urbanistiche, infatti, è normalmente “ da escludere l’ipotesi … di una eccessiva onerosità sopravvenuta della prestazione in quanto l’art. 1467 c.c., anche a volerlo considerare pertinente quando siano sorti obblighi sulla base di atti di pianificazione concordata, ai fini della risoluzione richiede la sussistenza di due necessari requisiti: da un lato, un intervenuto squilibrio tra le prestazioni, non previsto al momento della conclusione del contratto, dall’altro, la riconducibilità della eccessiva onerosità sopravvenuta ad eventi straordinari ed imprevedibili, che non rientrino nell’ambito della normale alea contrattuale ” (così Cons. Stato, sez. IV, 17 maggio 2010 n. 3129).

Nella vicenda in esame, l’onerosità delle riduzioni tariffarie imposte dal Comune di Dormelletto non è straordinaria, né era imprevedibile al momento della conclusione dell’accordo tra le parti.

2.5. Infine, la clausola non è invalida per la mancanza di un termine finale.

Non si tratta, infatti, di un vincolo reale alla libera circolazione dei beni, né di una limitazione autoritativa e permanente dell’attività d’impresa, clausole che in astratto potrebbero sì richiedere la verifica di compatibilità della perpetuità del vincolo con i principi generali in tema di obbligazioni, ai sensi dell’art. 11 della legge n. 241 del 1990. Bensì di una lecita pattuizione a favore di terzi avente contenuto patrimoniale, liberamente accettata dalla Ambra s.r.l., destinata ad incidere soltanto sulla misura del corrispettivo per il 15% dei ricoveri nella casa di riposo.

3. Per quanto detto, e considerata la legittimità e la perdurante efficacia dell’art. 9 della convenzione, la domanda di accertamento e condanna del Comune di Dormelletto è accolta.

Deve viceversa essere respinta la domanda di risarcimento del danno, formulata dal Comune in termini generici e senza l’indispensabile supporto probatorio.

Resta salva, in relazione alle pregresse condotte della società Residenze Anni Azzurri s.r.l., la possibilità che gli anziani residenti nel Comune di Dormelletto agiscano individualmente, dinanzi al giudice ordinario, per il risarcimento dei danni relativi ad eventuali rifiuti opposti all’accoglienza nella casa di riposo ovvero ad eventuali inadempienze agli obblighi tariffari imposti dall’art. 9 della convenzione.

4. Le spese processuali seguono la soccombenza e sono liquidate nella misura indicata in dispositivo, che tiene conto del valore della controversia e dell’attività difensiva svolta.