Pubblicato il 14/10/2019

N. 01756/2019 REG.PROV.COLL.

N. 01638/2018 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

sezione staccata di Salerno (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1638 del 2018, proposto da
L S, F G, rappresentati e difesi dall'avvocato L C, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Salerno, largo Dogana Regia, n. 15;

contro

Comune di Quindici, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato G F, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto, in Salerno, Largo San Tommaso d’Aquino, 3, presso la Segreteria del T. A. R. Salerno;

nei confronti

S S, Roberto G, non costituiti in giudizio;

per l'annullamento

della delibera del Consiglio comunale di Quindici (AV) n. 31 del 14.07.2018 di decadenza dalla carica di consigliere comunale del Comune di Quindici,

nonché di tutti gli atti presupposti, connessi, collegati e consequenziali.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Quindici, in persona del Sindaco pro tempore ;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore, nell'udienza pubblica del giorno 19 giugno 2019, il dott. M C e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Gli odierni ricorrenti premettono di essere stati eletti nella competizione elettorale svoltasi in data 31.05.2015: il dott. F G nella lista n. 3 “ Legalità Sviluppo e territorio Orgoglio Quindicese ”, e l’avv. L S nella lista n. 2 denominata “ Insieme per Quindici ”.

2. A seguito della determinazione assunta dal Consiglio, nella seduta del 29.05.2018, di verifica delle assenze di tutti i consiglieri, i ricorrenti (unitamente ad un altro consigliere di minoranza) sono stati destinatari della comunicazione, adottata ai sensi dell’art. 7 L. 241/90, di avvio del procedimento di decadenza dalla carica, per assenza a tre sedute consecutive (del 27.03.2018, del 12.04.2018 e del 29.05.2018), come previsto dall’art. 22, comma 6, del vigente Regolamento per il funzionamento dell’Organo consiliare (note sindacali, rispettivamente, prot. n. 3977 e prot. n. 3979 del 21.06.2018).

3. Nel corso della conseguente interlocuzione procedimentale, l’avv. S ha trasmesso la nota del 6.07.2018, evidenziando le iniziative promosse nell’espletamento del mandato.

Allo stesso modo, il dott. G, con nota di pari data, ha trasmesso la documentazione indicante le motivazioni della mancata partecipazione alle sedute consiliari del 27.3.2018, 12.4.2018 e 29.05.2018, producendo inoltre, relativamente alla sessione del 12.4.2018, certificazione medica, già trasmessa al consiglio comunale in data 13.04.2018.

4. Nella seduta del 14.07.2018, il Consiglio Comunale di Quindici con deliberazione n. 31 di pari data, ha dichiarato la decadenza dei Consiglieri F G e L S ed ha sostituito i medesimi consiglieri decaduti, il primo con il Sig. S S e il secondo con il Sig. Roberto G;
ha convalidato, altresì, ad ogni effetto di legge, l’elezione dei consiglieri comunali S S e Roberto G e dato atto della loro immediata entrata in carica.

5. Contro quest’atto, e quelli ad esso collegati, hanno proposto domanda di annullamento gli odierni ricorrenti, intimando in giudizio il Comune di Quindici, nonché i controinteressati, subentrati nella carica consiliare.

6. Si è costituito in giudizio soltanto l’ente locale, concludendo per il rigetto del ricorso.

7. All’udienza del 19.06.2019, la causa è stata riservata per la decisione.

8. La presente vicenda concerne la legittimità della deliberazione, adottata dal Consiglio comunale del Comune di Quindici e con la quale si è disposta la decadenza degli odierni ricorrenti, per aver omesso di partecipare a tre sedute consecutive dell’organo consiliare, senza aver fornito adeguate giustificazioni.

9. Sono state contestate, in particolare, le assenze consecutive compiute nei giorni 27.03.2018, 12.04.2018 e 29.05.2018.

10. In verità, le note di comunicazione di avvio del procedimento differiscono leggermente l’una dall’altra, perché, mentre quella indirizzata al consigliere F G si esprime così: “… è risultato assente ai lavori del Consiglio Comunale per tre sedute consecutive e, precisamente, nelle date: 27/03/2018, 12/04/2018 e 29/05/2018 ”, quella rivolta al consigliere L S si esprime in tal modo: “… è risultato assente ai lavori del Consiglio Comunale per più di tre sedute consecutive e, precisamente, da ultimo nelle date: 27/03/2018, 12/04/2018 e 29/05/2018 ”.

In entrambi i casi, le due note hanno invitato gli interessati “… a far valere le cause giustificative delle assenze ”.

12. Il provvedimento emanato è stato adottato sulla scorta dell’art. 18, comma 3, del vigente Statuto comunale, il quale recita che “ I Consiglieri comunali che non intervengono a tre sedute senza giustificato motivo sono dichiarati decaduti con deliberazione del consiglio comunale ”.

Il Regolamento comunale per il funzionamento del relativo Consiglio, all’art. 22, comma 6, specifica che “ I Consiglieri comunali possono decadere dalla carica in caso di mancata partecipazione a tre sedute consecutive senza giustificato motivo. La dichiarazione di decadenza è pronunciata dal Consiglio a conclusione del procedimento disciplinato dall’art. 18 dello Statuto Comunale. Il procedimento è iniziato su richiesta di qualsiasi consigliere o, in mancanza, d’ufficio ”, ponendo dunque l’enfasi sulla necessità che le tre sedute siano consecutive.

13. Riportato, in breve, il quadro normativo di riferimento, giova ricordare, altresì, la cornice di principi nella quale inquadrare la presente vicenda, di recente ribadita dalla sentenza del Consiglio di Stato, Sez. V, 20.02.2017, n. 743.

Il Giudice di secondo grado ha operato la ricognizione delle coordinate ermeneutiche, che la giustizia amministrativa ha avuto modo di enunciare quale decalogo della materia:

“- le assenze per mancato intervento dei consiglieri dalle sedute del consiglio comunale non (devono) essere giustificate preventivamente di volta in volta;

- le giustificazioni possono essere fornite successivamente, anche dopo la notificazione all'interessato della proposta di decadenza, ferma restando l'ampia facoltà di apprezzamento del consiglio comunale in ordine alla fondatezza e serietà ed alla rilevanza delle circostanze addotte a giustificazione delle assenze;

- le circostanze da cui consegue la decadenza vanno interpretate restrittivamente e con estremo rigore, data la limitazione che essa comporta all'esercizio di un munus publicum;

- gli aspetti garantistici della procedura devono essere valutati con la massima attenzione anche per evitare un uso distorto dell'istituto come strumento di discriminazione nei confronti delle minoranze;

- le assenze danno luogo a revoca quando mostrano con ragionevole deduzione un atteggiamento di disinteresse per motivi futili o inadeguati rispetto agli impegni con l'incarico pubblico elettivo;

- la mancanza o l'inconferenza delle giustificazione devono essere obiettivamente gravi per assenza o estrema genericità e tali da impedire qualsiasi accertamento sulla fondatezza, serietà e rilevanza dei motivi (V Sezione, sentenza 9 ottobre 2007, n. 5277) ”.

Nel solco del richiamato insegnamento si inserisce la recente giurisprudenza amministrativa.

Il T.A.R. Campania – Napoli, Sez. I, 29.03.2019, n. 1764 ha difatti rilevato che “ Le circostanze da cui consegue la decadenza del consigliere comunale vanno interpretate restrittivamente e con estremo rigore, data la limitazione che essa comporta all'esercizio di un munus publicum, considerando dunque che gli aspetti garantistici della procedura devono essere valutati attentamente, anche al fine di evitare un uso distorto dell'istituto come strumento di discriminazione delle minoranze;
ne consegue che le assenze danno luogo a decadenza dalla carica qualora la giustificazione addotta dall'interessato sia relegata alla sfera mentale soggettiva di colui che la adduce, sì da impedire qualsiasi accertamento sulla fondatezza, serietà e rilevanza dei motivi, ovvero, più in generale, quando dimostrano con ragionevole evidenza un atteggiamento di disinteresse per motivi futili od inadeguati rispetto agli impegni con l'incarico pubblico elettivo ”.

14. Sulla scorta di questi principi, vanno esaminate le giustificazioni fornite dai due consiglieri.

14.1 Al consigliere F G venivano contestate le tre assenze consecutive del 27.3.2018, 12.4.2018 e 29.5.2018.

In disparte ogni considerazione sulle altre giustificazioni prodotte, va focalizzata l’attenzione su quella, attestante i motivi della mancata presenza alla seduta consiliare del 12.04.2018, consistente in un certificato medico, proveniente da struttura pubblica.

Sul punto, non può che accogliersi la censura di difetto di motivazione prospettata dalla parte, poiché la giustificazione offerta presenta quei canoni di oggettività e serietà, che la giurisprudenza riconosce come necessari e sufficienti al fine di ritenere scusata l’assenza dai lavori dell’assemblea.

In mancanza di una qualsivoglia contestazione, ex adverso dedotta, sull’idoneità di tale certificazione a giustificare l’assenza della parte, il provvedimento di decadenza si palesa illegittimo in parte qua né, ovviamente, possono supplire alla carenza di motivazione le strenue deduzioni difensive che l’amministrazione ha fatto valere nel presente processo, le quali costituendo un’inammissibile motivazione postuma, non valgono a rendere legittimo il provvedimento.

Va dunque rilevato come la produzione di una giustificazione per una delle tre assenze contestate fa venire meno il presupposto legale per l’adozione della deliberazione di decadenza, rendendola dunque illegittima.

14.2 Al consigliere L S venivano contestate, specificamente, le assenze del 27.3.2018, 12.4.2018 e 29.5.2018, nonché altre assenze non precisamente indicate nell’atto di comunicazione di avvio del procedimento, ma compiutamente individuate nella deliberazione n. 31 del 14.07.2018, prodromica all’atto di avvio del procedimento.

Con riferimento alle tre sedute puntualmente indicate nell’atto di contestazione e avvio del procedimento, l’interessato ha prodotto tre certificati medici, rilasciati dal proprio medico curante, che dovrebbero attestare impedimenti alla partecipazione alle sedute del Consiglio comunale. Invero, l’uso del condizionale è doveroso, in considerazione dell’oggettiva non intellegibilità degli stessi, che non permette al Collegio neppure di comprendere quale sia stata la ragione che abbia impedito al consigliere di prendere parte alle riunioni assembleari.

Costui ha inoltre ritenuto di dover fornire una giustificazione anche per le altre assenze da lui compiute durante il mandato, quelle che gli sono state contestate genericamente, adducendo che esse “ sono giustificate ai sensi dello statuto e delle varie sentenze succedutesi nel tempo ”.

Quest’ultima circostanza consente di ritenere che, al di là di una certa ambiguità della comunicazione di avvio del procedimento, l’odierno ricorrente aveva effettivamente percepito di dover fornire una giustificazione anche per le assenze diverse da quelle specificamente indicate nell’atto di contestazione.

Tale circostanza dimostra che, al di là delle contestazioni mosse nel presente giudizio, all’interessato era ben chiara la portata dell’addebito che il Comune gli muoveva, considerato, per l’appunto, che egli ha provveduto a giustificarsi.

Ove peraltro l’interessato avesse nutrito un dubbio circa la reale portata dell’addebito, in presenza di una situazione connotata da oggettivi margini di ambivalenza, egli, in ossequio al principio di leale collaborazione che dovrebbe informare, secondo un criterio di reciprocità, i rapporti fra amministrazione e amministrati, avrebbe potuto domandare gli opportuni chiarimenti all’ente locale, evitando di tenere invece una condotta volta ad assecondare, strumentalmente, lo stato di incertezza ingenerato dalla poca precisione dell’addebito dell’ente locale.

È vero che gli aspetti garantistici del procedimento divisato devono essere valutati in modo rigoroso da questo Giudice, ma questo sempre in un’ottica, teleologicamente orientata ad evitare che la violazione del procedimento costituisca lo strumento per perpetrare una prevaricazione della minoranza consiliare, mentre il monito, più volte ribadito dai precedenti del giudice amministrativo, non può certamente risolversi in un’interpretazione meramente formalistica delle garanzie predisposte del legislatore, anche in quei casi in cui l’esercizio del contraddittorio e della difesa procedimentale avrebbe potuto esplicarsi pienamente, con un minimo sforzo di diligenza da parte del destinatario del provvedimento finale.

Ebbene, anche la giustificazione addotta con riferimento alle assenze diverse da quelle puntualmente indicate nella nota di avvio del procedimento, si connota per la sua inidoneità ad evitare l’applicazione della sanzione della decadenza irrogata dal Comune, poiché essa risulta sfornita di quel crisma di oggettività che le si richiede, per poter essere legittimamente tenuta in considerazione.

Si tratta, infatti, di una difesa del tutto generica e formale, priva di un reale contenuto, che non dà conto delle ragioni per le quali sono state commesse plurime e ripetute assenze da parte dell’interessato, ben 20 (oltre alle assenze specificamente contestate e altre ritenute giustificate dal consiglio comunale del Comune di Quindici) intercorse fra il 10.06.2015 al 29.05.2018.

Ne consegue che allo stato degli atti, deve affermarsi che il provvedimento di decadenza risulta legittimamente adottato, nei confronti del consigliere L S, in quanto sia le assenze puntualmente individuate nel provvedimento di contestazione sia quelle indicate genericamente non possono dirsi giustificate.

14.2.1 In ragione del chiaro disposto normativo richiamato in apertura, perdono pregio le contestazioni, elevate dalla parte per dimostrare il proprio impegno politico, attraverso lo svolgimento di attività svolte al di fuori del Consiglio comunale.

Che il consigliere comunale ricorrente possa aver svolto al di fuori dell’assemblea consiliare parte del proprio munus , non toglie che altra parte di esso dovesse invece svolgersi nelle aule consiliari.

E, del resto, anche l’astensionismo può costituire una modalità con cui esprimere l’impegno politico, purché esso sia percepibile come tale. Infatti, secondo quanto affermato dal T.A.R. Campania – Napoli, Sez. I, 29/03/2019, n. 1765 “ La decadenza, intesa quale misura sanzionatoria, non può riguardare il deliberato astensionismo di un consigliere comunale che viene esercitato in un contesto di dialettica politica tra maggioranza ed opposizione di documentata conflittualità" tanto più se l'astensionismo "risulta deliberato e preannunciato, in conformità ad una decisione assunta dai gruppi consiliari di appartenenza ed adeguatamente motivata in relazione ad un asserito atteggiamento della maggioranza che li ha esclusi dalle scelte amministrative più significative ”.

Nel caso di specie, tuttavia, la mancata partecipazione a venticinque delle ventisette sedute consiliari tenutesi non induce a ritenere che si sia trattato di un astensionismo, correlato ad una qualche forma di lotta politica, in assenza di altri elementi di segno ulteriore o contrario.

15. In conclusione, va accolto il ricorso del consigliere F G e va pertanto disposto l’annullamento della delibera del Consiglio Comunale di Quindici n. 31 del 14/07/2018, limitatamente alla sua posizione, mentre esso va rigettato, per quel che riguarda la posizione del consigliere L S.

16. In ragione della controvertibilità delle questioni, può disporsi la compensazione delle spese di lite tra le parti, fermo restando il rimborso del contributo unificato, a carico del Comune di Quindici, stante comunque il parziale accoglimento del gravame.