Pubblicato il 07/06/2017

N. 06720/2017 REG.PROV.COLL.

N. 03649/2017 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Seconda Quater)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

ex art. 60 cod. proc. amm.;
sul ricorso numero di registro generale 3649 del 2017, proposto da:
Roma Capitale, in persona del Sindaco p.t., rappresentata e difesa dagli avvocati C S e R R, con domicilio eletto, via Tempio di Giove n. 21;

contro

Ministero dei beni e delle attività culturali e del turismo, in persona del Ministro p.t., rappresentato e difeso per legge dall'Avvocatura dello Stato, con domicilio in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;

e con l'intervento di

ad adiuvandum:
Codacons, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dagli avvocati Carlo Rienzi e Gino Giuliano, con domicilio eletto presso lo studio Codacons Ufficio Legale Nazionale in Roma, viale Giuseppe Mazzini n. 73;

per l'annullamento, previa sospensione,

- del decreto del Ministro dei beni e delle attività culturali e del turismo del 12.1.2017, pubblicato in G.U. 10.3.2017 n. 58, istitutivo, fra l'altro, del Parco archeologico del Colosseo;

- del decreto direttoriale 27.2.2017, n. 149, con il quale è stata indetta la “selezione pubblica internazionale” per “il conferimento dell'incarico di direttore del Parco archeologico del Colosseo, ufficio di livello dirigenziale generale” e di tutti gli atti dei sottostanti procedimenti amministrativi, preordinati, preparatori, connessi e conseguenti.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Ministero dei beni e delle attività culturali e del turismo;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 15 maggio 2017 la dott.ssa Cecilia Altavista e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Sentite le stesse parti ai sensi dell'art. 60 cod. proc. amm.;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con il presente ricorso, Roma capitale ha impugnato il decreto del Ministro dei beni e delle attività culturali e del turismo del 12 gennaio 2017, pubblicato sulla gazzetta Ufficiale n. 58 del 10 marzo 2017 n. 58, nella parte relativa alla istituzione del Parco archeologico del Colosseo e alle modifiche delle competenze della Soprintendenza speciale per il Colosseo e l’area archeologica centrale di Roma, ridenominata Soprintendenza speciale archeologia, belle arti e paesaggio di Roma (in particolare, articoli 1, 2, 3, 6);
ha impugnato, altresì, per illegittimità derivata, il decreto del Direttore generale dell’organizzazione del MIBACT n. 14577c-ab51-695f88164f31::LR1B8C3AF44404F5F89603::2008-04-09" href="/norms/codes/itatextc2jzvpf9k63v16/articles/itaart96386osvm4jer32?version=e1904a9f-74d9-577c-ab51-695f88164f31::LR1B8C3AF44404F5F89603::2008-04-09">9 del 27 febbraio 2017, con il quale è stata indetta la “selezione pubblica internazionale” per “il conferimento dell'incarico di direttore del Parco archeologico del Colosseo”, nonché tutti gli atti preordinati e connessi.

Sono stati formulati due distinti motivi di ricorso, incentrati sui seguenti vizi:

- violazione e falsa applicazione dell’articolo 1, comma 327, della legge n. 208 del 2015 e dell’articolo 1, comma 432, della legge n. 232 del 2016;
dell’art. 14 d.l. n. 83 del 2014 convertito nella legge n. 106 del 2014;
del decreto del Presidente del Consiglio dei ministri n. 171 del 29 agosto 2014;
eccesso di potere, contraddittorietà, difetto di istruttoria in relazione all’Accordo di valorizzazione del 21 aprile 2015;
violazione e falsa applicazione dell’articolo 7 del d.lgs. n. 61 del 18 aprile 2012;
degli articoli 5, 6, 7, 112, commi 4, 5, 9, 115 del d.lgs. n. 42 del 22 gennaio 2004 .

Con il primo motivo, Roma capitale ha dedotto che la normativa primaria di riferimento (costituita dall’articolo 1, comma 327, della legge n. 208 del 2015, dall’articolo 1, comma 432, della legge n. 232 del 2016 e dall’art. 14 d.l. n. 83 del 2014 convertito nella legge n. 106 del 2014) non avrebbe consentito la riorganizzazione degli uffici ministeriali mediante la creazione ex novo di uffici dirigenziali e con aggravio di oneri per la finanza pubblica (come invece sarebbe avvenuto nel caso di specie, con l’istituzione del Parco archeologico del Colosseo e con la previsione di nuovi oneri in termini di risorse materiali ed umane, ivi compresa la retribuzione del Direttore);
con un secondo profilo della prima censura, ha inoltre rilevato che l’impugnato decreto, nel prevedere l’attribuzione di una quota pari al 30% degli introiti complessivi annui del Parco archeologico del Colosseo in favore della Soprintendenza speciale archeologia, belle arti e paesaggio di Roma (e quindi l’attribuzione del restante 70% in capo al neo istituito Parco archeologico del Colosseo), avrebbe in sostanza compromesso il carattere unitario (relativo all’intero territorio del centro storico di Roma, compreso all’interno della cerchia delle mura cittadine, secondo la delimitazione del sito Unesco) della tutela e della valorizzazione del patrimonio archeologico e museale della città di Roma, come delineato nei precedenti decreti ministeriali e come confermato nell’Accordo di valorizzazione sottoscritto tra il Ministero e Roma capitale in data 21 aprile 2015.

Con il secondo motivo, ha dedotto che le norme di legge in materia di ordinamento di Roma capitale avrebbero previsto, per quanto riguarda in particolare il tema della valorizzazione dei beni culturali di proprietà pubblica, una posizione qualificata e peculiare dell’ente pubblico territoriale, che ne avrebbe reso necessaria la partecipazione al procedimento culminato nell’emanazione dell’impugnato decreto ministeriale che ha portato al nuovo assetto delle aree in questione (tutte ricadenti nel territorio di Roma capitale, che sarebbe anche proprietaria di molte di esse). In relazione a tale aspetto, ha dedotto anche la violazione dell’Accordo di valorizzazione del 21 aprile 2015 (che sarebbe stato realizzato tra le parti proprio sul presupposto della cogenza di tali disposizioni legislative). Con un secondo profilo della seconda censura, ha dedotto l’illegittimità in via derivata del decreto direttoriale n. 149 del 27 febbraio 2017, nonché l'illegittimità in via autonoma di tale decreto di indizione della procedura di selezione pubblica (in quanto emanato prima della pubblicazione del presupposto decreto ministeriale del 12 gennaio 2017).

2. Si è costituito in giudizio il Ministero dei beni e delle attività culturali e del turismo, eccependo preliminarmente il difetto di legittimazione e di interesse di Roma Capitale e contestando nel merito la fondatezza del ricorso, di cui ha chiesto la reiezione.

E’ intervenuto ad adiuvandum della parte ricorrente il Codacons.

Alla camera di consiglio del 15 maggio 2017, fissata per l’esame dell’istanza cautelare, il ricorso, dopo ampia discussione tra le parti, è stato riservato per la decisione ai sensi dell’articolo 60 c.p.a., previo rituale avviso ai procuratori delle parti presenti in udienza.

3. Il Collegio, data anche la rilevanza della questione, ritiene di potere definire il giudizio direttamente nel merito con sentenza in forma semplificata, ai sensi dell’articolo 60 c.p.a., non sussistendo contrarie ragioni di integrazione del contraddittorio o di completezza dell’istruttoria, e non avendo alcuna delle parti dichiarato che “ intende proporre motivi aggiunti, ricorso incidentale o regolamento di competenza, ovvero regolamento di giurisdizione ”.

4. Le eccezioni preliminari sollevate dall’Avvocatura dello Stato sono infondate, alla luce dello status giuridico speciale attribuito dal novellato articolo 114 della Costituzione (e dalle successive norme primarie intervenute ad integrare la riserva costituzionale) alla città di Roma in quanto capitale della Repubblica, sia rispetto all’ordinamento degli altri Comuni, sia nei riguardi dello Stato.

In particolare, con riferimento all’art. 114 della Costituzione, la Corte Costituzionale ha già affermato che da tale norma deriva la peculiarità della città di Roma, quale capitale della Repubblica (cfr. Corte Costituzionale n. 154 del 21 giugno 2013, che in base a tale previsione ha ritenuto la legittimità costituzionale della disciplina delle obbligazioni della gestione commissariale del Comune di Roma rispetto a quella dei Comuni in stato di dissesto).

Le disposizioni normative primarie successivamente intervenute (decreti legislativi 17 settembre 2010, n. 156 e 18 aprile 2012, n. 61, recanti attuazione dell' articolo 24 della legge 5 maggio 2009, n. 42 e successive modificazioni, in materia di ordinamento di Roma capitale) hanno introdotto, in via generale, una disciplina che prevede per Roma capitale un regime preferenziale di partecipazione e collaborazione tra enti.

Con particolare riferimento, poi, alla materia di beni culturali sono state espressamente attribuite a Roma capitale le funzioni amministrative in materia di concorso alla valorizzazione dei beni culturali, e sono state altresì previste forme di coordinamento con l’Amministrazione statale.

L’articolo 4, comma 2, d.lgs. n. 156/2010 prevede che il Sindaco di Roma capitale possa essere udito nelle riunioni del Consiglio dei Ministri all'ordine del giorno delle quali siano iscritti argomenti inerenti alle funzioni conferite a Roma capitale.

L’art. 4 d.lgs. n. 61/2012 prevede un'apposita sessione nell'ambito della Conferenza Unificata, di cui all'articolo 8 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, presieduta dal Presidente del Consiglio dei Ministri o da un Ministro da lui delegato, composta dal Sindaco di Roma capitale, dal Presidente della Regione Lazio, dal Presidente della Provincia di Roma e dal Ministro competente per materia “ per assicurare il raccordo istituzionale tra Roma capitale, lo Stato, la Regione Lazio e la Provincia di Roma sulle funzioni conferite in attuazione dell'articolo 24, comma 3, della legge 42 del 2009 ” (tra cui sono state conferite anche le funzioni in materia di concorso nella valorizzazione dei beni culturali). In base al secondo comma, “ in tutti i casi in cui la Conferenza Unificata svolge le funzioni di cui all'articolo 9 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, relative a materie e compiti di interesse di Roma capitale, alle sedute della stessa partecipa, quale componente, il Sindaco di Roma capitale ”.

Nella specifica materia dei beni culturali, oltre all’art. 24, comma 3, lettera a), della legge n. 42 del 5 maggio 2009 (che ha attribuito a Roma capitale funzioni amministrative in materia di “ concorso alla valorizzazione dei beni storici, artistici, ambientali e fluviali, previo accordo con il Ministero per i beni e le attività culturali ”), rileva l’articolo 6 del d.lgs. n. 61 del 2012, per cui “ in materia di beni storici e artistici sono conferite a Roma capitale, previa definizione dell'accordo con il Ministero per i beni e le attività culturali di cui all'articolo 24, comma 3, lettera a), della legge delega e secondo le modalità operative di esercizio congiunto definite dalla Conferenza delle Soprintendenze di cui all'articolo 5, le funzioni amministrative concernenti il concorso alla valorizzazione dei beni presenti nel territorio di Roma capitale appartenenti allo Stato, con le modalità e nei limiti stabiliti dal presente decreto” ;
l’art. 5 del medesimo decreto legislativo ha previsto la “ conferenza delle Soprintendenze ” al fine di assicurare il concorso alla valorizzazione dei beni storici e artistici, con funzioni di coordinamento delle attività di valorizzazione della Sovraintendenza ai beni culturali di Roma capitale e degli organi centrali e periferici del Ministero per i beni e delle attività culturali aventi competenze sul patrimonio storico e artistico presente in Roma: “ La Conferenza decide il piano degli interventi di valorizzazione di particolare rilievo aventi ad oggetto i beni storici e artistici caratterizzanti l'immagine di Roma capitale. L'individuazione dei beni e delle tipologie di interventi da sottoporre alla Conferenza avviene mediante uno o più accordi da stipulare ai sensi dell'articolo 112, comma 4, del codice dei beni culturali e del paesaggio. La Conferenza si pronuncia in merito al rilascio dei titoli autorizzatori, nulla osta e pareri preventivi eventualmente necessari per la realizzazione degli specifici interventi di valorizzazione ad essa sottoposti ai sensi del presente comma.

Componenti della Conferenza delle Soprintendenze sono la Direzione generale per la valorizzazione del patrimonio culturale, la Direzione regionale per i beni culturali e paesaggistici del Lazio, la Sovraintendenza capitolina, la Soprintendenza speciale per i beni archeologici di Roma e le altre Soprintendenze statali aventi competenza sui beni storici e artistici nel territorio di Roma capitale. La Conferenza delle Soprintendenze, nel rispetto del principio di leale collaborazione, ai sensi dell'articolo 112 del codice dei beni culturali e del paesaggio: a) definisce strategie e obiettivi comuni di valorizzazione, nonché elabora piani strategici e programmi di sviluppo culturale, relativamente ai beni culturali di pertinenza pubblica;
b) esercita funzioni di coordinamento strategico degli interventi di valorizzazione dei beni culturali rimessi alle rispettive competenze;
c ) promuove la stipula di accordi per la valorizzazione di beni di appartenenza pubblica, nonché forme di collaborazione per regolare servizi strumentali comuni destinati alla fruizione e valorizzazione degli stessi;
d) adotta i piani di gestione dei siti iscritti nella lista del patrimonio mondiale dell'UNESCO presenti nel territorio di Roma capitale ”.

In base a tali norme, dunque, a Roma capitale è stato attribuito un particolare ruolo in materia di valorizzazione dei beni culturali, che, considerando l’ampia definizione dell’art. 6 del d.lgs. 42 del 2004, consiste “ nell’esercizio delle funzioni e nella disciplina delle attività dirette a promuovere la conoscenza del patrimonio culturale e ad assicurare le migliori condizioni di utilizzazione e fruizione pubblica del patrimonio stesso, anche da parte delle persone diversamente abili, al fine di promuovere lo sviluppo della cultura. Essa comprende anche la promozione ed il sostegno degli interventi di conservazione del patrimonio culturale. In riferimento al paesaggio, la valorizzazione comprende altresì la riqualificazione degli immobili e delle aree sottoposti a tutela compromessi o degradati, ovvero la realizzazione di nuovi valori paesaggistici coerenti ed integrati. La valorizzazione è attuata in forme compatibili con la tutela e tali da non pregiudicarne le esigenze.

La Repubblica favorisce e sostiene la partecipazione dei soggetti privati, singoli o associati, alla valorizzazione del patrimonio culturale ”.

Tale nozione ampia di valorizzazione, non legata esclusivamente allo sfruttamento commerciale dei beni, conduce a considerare altrettanto ampio l’ambito delle funzioni conferite a Roma capitale ai sensi dell’art. 24 della legge n. 42 del 2009 e dell’articolo 6 del d.lgs. 61 del 2012.

Ritiene, infatti, il Collegio di potere richiamare a tale proposito la giurisprudenza della Corte costituzionale che, nell’individuare i criteri di riparto della competenza legislativa concorrente tra Stato e Regioni ai sensi dell’art. 117 ha fatto riferimento ad un’ampia nozione di valorizzazione, in particolare evidenziando come tutela e valorizzazione sono materie comunque connesse.

Ha affermato, infatti, la Corte, che “ se tutela e valorizzazione esprimono - per dettato costituzionale e per espressa disposizione del codice dei beni culturali (artt. 3 e 6) - aree di intervento diversificate, è necessario che restino inequivocabilmente attribuiti allo Stato, ai fini della tutela, la disciplina e l'esercizio unitario delle funzioni destinate alla individuazione dei beni costituenti il patrimonio culturale nonché alla loro protezione e conservazione e, invece, anche alle Regioni, ai fini della valorizzazione, la disciplina e l'esercizio delle funzioni dirette alla migliore conoscenza e utilizzazione e fruizione di quel patrimonio e, perciò - secondo i princìpi di cui agli articoli 111 e seguenti del codice - la costituzione e l'organizzazione stabile di risorse o la messa a disposizione di competenze ” (Corte Costituzionale, n. 194 del 17 luglio 2013). Tuttavia, “ nonostante tale diversificazione, l'ontologica e teleologica contiguità delle suddette aree determina, nella naturale dinamica della produzione legislativa, la possibilità (come nella specie) che alla predisposizione di strumenti concreti di tutela del patrimonio culturale si accompagnino contestualmente, quali naturali appendici, anche interventi diretti alla valorizzazione dello stesso;
ciò comportando una situazione di concreto concorso della competenza esclusiva dello Stato con quella concorrente dello Stato e delle Regioni… in tale contesto, l'impossibilità di comporre il concorso di competenze statali e regionali mediante l'applicazione del principio di prevalenza, in assenza di criteri contemplati in Costituzione e avendo riguardo alla natura unitaria delle esigenze di tutela e valorizzazione del patrimonio culturale, giustifica l'applicazione del principio di leale collaborazione, che deve, in ogni caso, permeare di sé i rapporti tra lo Stato e il sistema delle autonomie ” (Corte Costituzionale, n. 140 del 9 luglio 2015).

Ne deriva che, nel caso di specie, in cui era stata già data concreta attuazione alle norme del d.lgs. n. 61 del 2012 con la conclusione, il 21 aprile del 2015, dell’Accordo tra Roma capitale e il Ministero dei beni culturali “ per la valorizzazione dell’area archeologica centrale di Roma ” (che è proprio quella oggetto del decreto impugnato, che ha individuato una nuova struttura per la gestione del Colosseo e dell’area dei Fori, nonché radicalmente modificato le competenze e l’ambito territoriale delle Soprintendenze statali che operano nel Comune di Roma, anche specificamente individuate ai fini di una collaborazione istituzionale nell’art. 5 del d.lgs. n. 61 del 2012), si devono ritenere sussistenti la legittimazione e l’interesse a ricorrere di Roma Capitale.

5. Nel merito, il ricorso è fondato e deve essere accolto.

5.1. I riferimenti normativi sopra richiamati a confutazione delle eccezioni preliminari sollevate dall’Avvocatura dello Stato conducono a ritenere la fondatezza delle censure formulate dal Comune ricorrente con riferimento alla violazione delle norme del d.lgs. n. 61 del 2012, nonché ai profili di violazione e di eccesso di potere per contraddittorietà e di difetto di istruttoria rispetto all’Accordo sottoscritto tra Roma capitale e Ministero dei beni culturali il 21 aprile 2015.

Ai fini di un migliore inquadramento della fattispecie (la cui agevole comprensione sconta una tecnica redazionale del testo dei decreti ministeriali non sempre piana e coerente, comunque caratterizzata da continui rinvii e richiami ad altre norme di rango primario e secondario), il Collegio ritiene opportuno riportare qui di seguito i punti rilevanti dell’impugnato d.m. 12 gennaio 2017.

Con tale decreto (rubricato “ adeguamento delle soprintendenze speciali agli standard internazionali in materia di musei e luoghi della cultura, ai sensi dell'articolo 1, comma 432, della legge 11 dicembre 2016, n. 232, e dell'articolo 1, comma 327, della legge 28 dicembre 2015, n. 208 ”), sono state, tra le altre, dettate le seguenti disposizioni:

- art. 1: “ 1. In attuazione dell'articolo 1, comma 432, della legge 11 dicembre 2016, n. 232, all’articolo 1 del decreto 23 gennaio 2016, recante <<riorganizzazione del ministero dei beni e delle attività culturali e del turismo ai sensi dell’articolo 1, comma 327, della legge 28 dicembre 2015, n. 208>>
dopo il comma 2 è inserito il seguente:

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