Pubblicato il 14/08/2017

N. 00553/2017 REG.PROV.COLL.

N. 00175/2017 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 175 del 2017, proposto da:
E L, A L, rappresentati e difesi dagli avvocati M L e C S, con domicilio eletto presso lo studio del primo, in Cagliari, via Alagon n. 1;

contro

Regione Autonoma della Sardegna, rappresentata e difesa dagli avvocati S S e F I, con domicilio eletto presso l’Ufficio legale dell’Ente, in Cagliari, viale Trento n. 69;

nei confronti di

- M M L F, P V G F e M M, rappresentati e difesi dagli avvocati B A e F M, con domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Silvio Pinna in Cagliari, via San Lucifero n. 65;
- C V, rappresentata e difesa dall'avvocato Silvio Pinna, con domicilio eletto presso il suo studio in Cagliari, via San Lucifero n. 65;
- Angela Delogu, Rosalba Floris e Manuela Emilia Pinna, rappresentati e difesi dagli avvocati Angelo Mocci e Maria Antonietta Delogu, con domicilio eletto presso la Segreteria del T.A.R. Sardegna, in Cagliari, via Sassari n. 17;
- A G C, Antonella Sioni, Matteo Staderini, rappresentati e difesi dall’avv. Marcello Patrizio Mereu, con domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Giovanni Antonio Lampis, in Cagliari, via Malta n. 25;
- Rosanna Caneo, Sergio Alleca, Sara Fenu, Giorgia Giua, Marco Zaru, Donata Flammia, Anna Maria Frongia, Cinzia Pinna, Cristina Pia, Christian Marongiu, A P, Monica Meloni, Maria Luisa Sanna, R C, Maria Caterina Carta, Simonetta Serri, Laura Ullu, rappresentati e difesi dagli avvocati Antonello Rossi, Nicola Ibba, Roberta Patrizia Giannotte, con domicilio eletto presso lo studio del primo, in Cagliari, via Ada Negri n. 32;
- Evelina Tegas e Franco Perra, rappresentati e difesi dagli avvocati Valeria Mereu e Roberto Mascia, con domicilio eletto presso lo studio di quest’ultimo, in Cagliari, via Pessina n. 9;
- Giacomina Canu e Manuela Mattea Falchetto, rappresentati e difesi dagli avvocati Oriana Ortisi e Luisa Pullara, con domicilio eletto presso la Segreteria del T.A.R. Sardegna, in Cagliari, via Sassari n. 17;
Giuseppina Manca e Ilaria Manca, rappresentate e difese dagli avvocati Marco Loi e Sonia Marras, con domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Maria Elisabetta Porcu in Cagliari, via San Benedetto n. 13;
- Luisa Buttu, Donatella Sirca, Irene Briguglio, Pinuccia Scanu, Enrico Corona, Pia Veneruso, Elena Fenu, Maria Virginia Faedda, Anna Maria Cherchi, Vincenzo Tanca, Alessandro Citiolo, Luigia Giuseppina Carlini, Luisa Salis, Sara Piana, Teresa Vodret, Luciano Frassetto, Riccardo Salvatore Simula, Maria Loredana Chessa, Giuliana Manca, Oriana Spano, Sarah Mocci non costituiti in giudizio;

per l'annullamento:

per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

1. della graduatoria unica definitiva dei vincitori del Concorso pubblico regionale straordinario per titoli per l'assegnazione di n. 90 sedi farmaceutiche disponibili per il privato esercizio nella regione Sardegna, approvata con determinazione Servizio qualità dei servizi e governo clinico dell'Assessorato regionale dell'Igiene e Sanità n. 53 del 26/2/2017, pubblicata sul supplemento straordinario n. 8 del

BURAS

2/2/2017 n. 7 e comunicata a mezzo p.e.c. in data 9/2/2017, esclusivamente nella parte in cui non ha attribuito all'associazione composta dalle ricorrenti la dovuta maggiorazione prevista dall'art. 9 della L. 221/1968 a favore dei farmacisti rurali e conseguentemente ha attribuito alle stesse un illegittimo minor punteggio complessivo;

2. per quanto possa occorrere, del bando di “concorso pubblico regionale straordinario per titoli per l'assegnazione di n. 90 sedi farmaceutiche disponibili per il privato esercizio nella Regione Sardegna - art. 11 D.L. 24 gennaio 2012 n. 1 convertito con modificazioni nella legge 24 marzo 2012 n. 27”, approvato con determinazione n. 46 del 25.01.2013 del servizio qualità dei servizi e governo clinico dell'Assessorato regionale dell'Igiene e Sanità e pubblicato sul BURAS n. 6 del 5/2/2013;

3. di ogni altro atto presupposto, consequenziale o connesso, compresi tutti i verbali della commissione di concorso e, in particolare, il verbale n. 1 del 11/9/2013, n. 2 del 17/9/2013 e n. 3 del 18/9/2013, con i relativi allegati e comunque, gli atti, anche non conosciuti, contenenti la decisione di attribuire la maggiorazione di punteggio prevista dall'art. 9 della L. 221/1968 a favore dei farmacisti rurali solo entro i limiti del punteggio massimo previsto per i titoli di esperienza professionale e, sempre in tale parte, le schede di valutazione relative alle ricorrenti e all'associazione dalle stesse composta;

per quanto riguarda il ricorso incidentale presentato da DELOGU ANGELA il 27 aprile 2017:

1. della graduatoria unica definitiva dei vincitori del Concorso pubblico regionale straordinario per titoli per l'assegnazione di n. 90 sedi farmaceutiche disponibili per il privato esercizio nella regione Sardegna, approvata con determinazione Servizio qualità dei servizi e governo clinico dell'Assessorato regionale dell'Igiene e Sanità n. 53 del 26/2/2017, pubblicata sul supplemento straordinario n. 8 del

BURAS

2/2/2017 n. 7 e comunicata a mezzo P.E.C. in data 9/2/2017, esclusivamente nella parte in cui non ha attribuito all'associazione composta dalle ricorrenti la dovuta maggiorazione prevista dall'art. 9 della L. 221/1968 a favore dei farmacisti rurali e conseguentemente ha attribuito alle stesse un illegittimo minor punteggio complessivo;

2. per quanto possa occorrere, del bando di “concorso pubblico regionale straordinario per titoli per l'assegnazione di n. 90 sedi farmaceutiche disponibili per il privato esercizio nella Regione Sardegna - art. 11 D.L. 24 gennaio 2012 n. 1 convertito con modificazioni nella legge 24 marzo 2012 n. 27”, approvato con determinazione n. 46 del 25.01.2013 del servizio qualità dei

servizi e governo clinico dell'Assessorato regionale dell'Igiene e Sanità e pubblicato sul BURAS n. 6 del 5/2/2013;

3. di ogni altro atto presupposto, consequenziale o connesso, compresi tutti i verbali della commissione di concorso e, in particolare, il verbale n. 1 del 11/9/2013, n. 2 del 17/9/2013 e n. 3 del 18/9/2013, con i relativi allegati e comunque, gli atti, anche non conosciuti, contenenti la decisione di attribuire la maggiorazione di punteggio prevista dall'art. 9 della L. 221/1968 a favore dei farmacisti rurali solo entro i limiti del punteggio massimo previsto per i titoli di esperienza professionale e, sempre in tale parte, le schede di valutazione relative alle ricorrenti e

per quanto riguarda il ricorso incidentale presentato da FIORE MARIA MONICA LUISA il 18 maggio 2017:

della graduatoria del concorso straordinario per l'assegnazione di 90 sedi farmaceutiche nella regione Sardegna, nella parte in cui non ha attribuito alle ricorrenti incidentali la maggiorazione del 40% per la "ruralità";
nonchè di tutti gli atti comunque connessi con particolare ma non esclusivo riferimento alla determinazione n. 53/2017 con cui è stata approvata la graduatoria del concorso, dei verbali della commissione esaminatrice inerenti la mancata attribuzione della suddetta maggiorazione del 40% alla scheda di valutazione delle ricorrenti incidentali e, ove occorrer possa, dell'art. 16 del bando di concorso.

Visti il ricorso e i relativi allegati.

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Regione Autonoma della Sardegna e dei controinteressati come in epigrafe descritti.

Viste le memorie difensive.

Visti tutti gli atti della causa.

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 5 luglio 2017 il dott. A P e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale.

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con determinazione 25 gennaio 2013, n. 46, del Direttore del Servizio Qualità dei servizi e governo clinico dell'Assessorato regionale dell’Igiene sanità e assistenza sociale (da qui in poi “Direttore del Servizio”), la Regione Sardegna aveva approvato il bando del pubblico concorso straordinario per titoli avente a oggetto l’assegnazione delle nuove sedi farmaceutiche disponibili, previsto dall’art. 11 del d.l. 24 gennaio 2012, n. 1, convertito dalla legge 24 marzo 2012, n. 27.

Il concorso era riservato ai farmacisti iscritti all’Albo professionale non titolari di farmacia ovvero titolari di farmacia rurale sussidiata ovvero di farmacia soprannumeraria (cioè “aperta” in base al criterio “topografico” o “della distanza” di cui all’art. 104 del regio decreto 27 luglio 1934, n. 1265, e non riassorbita nella determinazione del numero complessivo delle farmacie individuato in base al c.d. “parametro della popolazione” di cui al comma 1, lett. a), dello stesso art. 11).

Il bando consentiva ai soggetti legittimati di partecipare al concorso, oltre che individualmente, anche in forma associata, a quel punto potendo sommare i titoli preferenziali posseduti dai singoli associati ai fini della graduatoria di merito.

Espletata la selezione concorsuale, con determinazione 26 gennaio 2017, n. 53, pubblicata sul BURAS (supplemento straordinario n. 8 al bollettino n. 7) del 2 febbraio 2017, il Direttore del Servizio aveva approvato la graduatoria definitiva del concorso, in seno alla quale le dottoresse E L e A L, che avevano partecipato in forma associata, si sono collocate al 33° posto, con punti 42.

Presa visione della propria scheda di valutazione, le stesse hanno potuto verificare che non era stato loro riconosciuto alcun punteggio relativo al c.d. “requisito della ruralità” -cioè una “maggiorazione del 40% sul punteggio in base ai titoli relativi all’esercizio professionale, fino ad un massimo di punti 6,50” , previsto dall’art. 9 della legge 8 marzo 1968, n. 221, in favore dei farmacisti “che abbiano esercitato in farmacie rurali per almeno 5 anni come titolari o come direttori o come collaboratori”- e questo benché alla dott.ssa L vantasse i presupposti di tale maggiorazione nella misura di punti 5,5734, che la Regione aveva considerato “assorbita” nel punteggio massimo (di punti 35) attribuibile per titoli professionali.

Pertanto, sul presupposto che in caso di riconoscimento del punteggio “per ruralità” avrebbero raggiunto punti 47,5734 e si sarebbero collocate al primo posto, le dottoresse L e L propongono il ricorso ora all’esame del Collegio, con cui chiedono l’annullamento in parte qua della graduatoria finale, nonché dei verbali della Commissione esaminatrice e, ove necessario, del bando di concorso;
il ricorso è affidato a censure che saranno esaminate nella parte in diritto.

Si è costituita in giudizio la Regione Sardegna,

Si sono, altresì, costituiti in giudizio, i controinteressati dottori A P, R C, C V, B P, G C, A G C, tutti opponendosi all’accoglimento del ricorso.

All’esito della camera di consiglio del 5 aprile 2017 -ove i ricorrenti hanno chiesto il rinvio della causa al merito e l’autorizzazione a integrare il contraddittorio nei confronti degli altri concorrenti- questa Sezione, con ordinanza 10 aprile 2017, n. 80, ha consentito tale integrazione con modalità informatiche e fissato l’udienza pubblica del 5 luglio 2017 ai fini della trattazione della causa nel merito.

E’ seguito il deposito degli atti attestanti l’intervenuta integrazione del contraddittorio nelle modalità dianzi descritte, nonché di ulteriori memorie difensive;
inoltre si sono costituiti in giudizio i controinteressati dottori Franco Perra, Evelina Tegas, Giuseppina Manca, Ilaria Manca, Marco Zaru, Donata Flammia, Anna Maria Frongia, Rosanna Caneo, Maria Caterina Carta, Sara Fenu, Sergio Alleca, Giorgia Giua, Monica Meloni, Maria Luisa Sanna, Cinzia Pinna, Cristina Pia, Christian Marongiu, Simonetta Serri, Maria Laura Ullu, Luisa Buttu, Donatella Sirca, Antonella Sioni, Matteo Staderini, Irene Briguglio, Enrico Corona, Pia Veneruso, Elena Fenu, Maria Virginia Faedda, Anna Maria Cherchi, Vincenzo Tanca, Alessandro Citiolo,Luigia Giuseppina Carlini, Luisa Salis, Sara Piana, Teresa Vodret, Luciano Frassetto, Riccardo Salvatore Simula, Manuela Falchetto, Maria Loredana Chessa, Oriana Spano, Sarah Mocci, Franco Perra, tutti opponendosi all’accoglimento del gravame.

Si sono, altresì, costituite in giudizio le controinteressate dottoresse Angela Delogu, Rosalba Floris e Manuela Emanuela Pinna, opponendosi all’accoglimento del gravame e proponendo, altresì, ricorso incidentale subordinato per ottenere, a loro volta, il riconoscimento della stessa maggiorazione “per ruralità” nell’ipotesi in cui il Collegio condividesse la prospettazione dei ricorrenti in via principale.

Anche le controinteressate dottoresse Luisa Monica Maria Fiore, Gabriella Vicenza Paola Fiore e M M, costituitesi in giudizio, si sono opposte all’accoglimento del ricorso principale e hanno proposto ricorso incidentale per ottenere, a loro volta, il riconoscimento della stessa maggiorazione “per ruralità” nell’ipotesi di accoglimento del ricorso principale

All’esito della pubblica udienza del 5 luglio 2017, la causa è stata trattenuta a decisione nel merito.

DIRITTO

A fini di maggior chiarezza della successiva trattazione il Collegio ritiene indispensabile una premessa di carattere generale sulla disciplina giuridica e il “ruolo sistematico” delle procedure concorsuali “straordinarie” per l’assegnazione delle sedi farmaceutiche vacanti e di nuova istituzione, genus cui si ascrive la selezione oggetto della presente controversia.

L’art. 11 del d.l. n. 1/2012, nell’avviare una complessiva riforma tendente alla modernizzazione del sistema farmaceutico nazionale con profonda modifica della legge 8 marzo 1968, n. 221, ha dettato una serie di misure finalizzate a “favorire l'accesso alla titolarità delle farmacie da parte di un più ampio numero di aspiranti, nonché di favorire le procedure per l'apertura di nuove sedi farmaceutiche garantendo al contempo una più capillare presenza sul territorio del servizio farmaceutico” , tra cui in particolare:

l’aumento del numero delle sedi “in modo che vi sia (almeno: n.d.r.) una farmacia ogni 3.300 abitanti” ;

la possibilità di istituire nuove sedi, oltre quelle scaturenti dal criterio dianzi citato, in luoghi particolari (stazioni ferroviarie, aeroporti, etc.);

la maggiore accessibilità al servizio da parte dei cittadini e l’equa distribuzione delle sedi sul territorio, attribuendo ai comuni il potere/dovere di “identificare le zone nelle quali collocare le nuove farmacie” , nonché quello di individuare “le nuove sedi farmaceutiche disponibili nel proprio territorio” ;

la revisione con cadenza biennale, sempre da parte dei comuni, delle sedi farmaceutiche “in base alle rilevazioni della popolazione residente nel comune, pubblicate dall'Istituto nazionale di statistica” ;

lo svolgimento, da parte delle regioni, di appositi “concorsi straordinari” per “l'assegnazione delle sedi farmaceutiche disponibili di cui al comma 2 e di quelle vacanti” ;

la previsione che a tali concorsi straordinari “possono partecipare i farmacisti…: a) non titolari di farmacia, in qualunque condizione professionale si trovino;
b) titolari di farmacia rurale sussidiata;
c) titolari di farmacia soprannumeraria;
d) titolari di esercizio di cui all'articolo 5, comma 1, del decreto-legge 4 luglio 2006, n. 223, convertito, con modificazioni, dalla legge 4 agosto 2006, n. 248. Non possono partecipare al concorso straordinario i farmacisti titolari, compresi i soci di società titolari, di farmacia diversa da quelle di cui alle lettere b) e c). Agli effetti delle disposizioni del presente articolo, per farmacie soprannumerarie si intendono le farmacie aperte in base al criterio topografico o della distanza ai sensi dell'articolo 104 del testo unico delle leggi sanitarie di cui al regio decreto 27 luglio 1934, n. 1265, e successive modificazioni, sia anteriormente, sia posteriormente all'entrata in vigore della legge 8 novembre 1991, n. 362, che non risultino riassorbite nella determinazione del numero complessivo delle farmacie stabilito in base al parametro della popolazione di cui al comma 1, lettera a), del presente articolo…Al concorso straordinario si applicano, in quanto compatibili, le disposizioni vigenti sui concorsi per la copertura delle sedi farmaceutiche di nuova istituzione o vacanti, nonché le disposizioni del presente articolo” ;

l’ulteriore previsione che “Ciascun candidato può partecipare al concorso per l'assegnazione di farmacia in non più di due regioni o province autonome, e non deve aver compiuto i 65 anni di età alla data di scadenza del termine per la partecipazione al concorso prevista dal bando. Ai fini della valutazione dell'esercizio professionale nel concorso straordinario per il conferimento di nuove sedi farmaceutiche di cui al comma 3 (cioè nel concorso straordinario: n.d.r.), in deroga al regolamento di cui al decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 30 marzo 1994, n. 298: a) l'attività svolta dal farmacista titolare di farmacia rurale sussidiata, dal farmacista titolare di farmacia soprannumeraria e dal farmacista titolare di esercizio di cui all'articolo 5, comma 1, del decreto-legge 4 luglio 2006, n. 223, convertito, con modificazioni, dalla legge 4 agosto 2006, n. 248, è equiparata, ivi comprese le maggiorazioni;
b) l'attività svolta da farmacisti collaboratori di farmacia e da farmacisti collaboratori negli esercizi di cui all'articolo 5, comma 1, del decreto-legge 4 luglio 2006, n. 223, convertito, con modificazioni, dalla legge 4 agosto 2006, n. 248, è equiparata, ivi comprese le maggiorazioni” (nuovo art. 2, comma 5, della legge 2 aprile 1968, n. 475, introdotto dall’art. 11 del d.l. n. 1/2012).

La disciplina della procedura concorsuale straordinaria è stata, dunque, concepita -espressamente e sotto diversi profili- come derogatoria rispetto a quella dei concorsi ordinari per l'assegnazione delle

sedi di farmacia: mentre il concorso ordinario, che consiste in una selezione per titoli ed esami, è aperto a tutti gli iscritti all'albo professionale, il concorso straordinario è riservato solo ai non titolari di farmacia, ai titolari di farmacia rurale c.d. “sussidiata”, ai titolari di farmacia soprannumeraria e ai titolari di parafarmacia;
inoltre, circa le modalità della selezione, la novella ha previsto che l’attività professionale pregressa svolta dalle diverse categorie di farmacisti che vi sono ammesse sia tendenzialmente equiparata “anche ai fini delle maggiorazioni” di punteggio previste dalla normativa vigente e la ratio di questa particolare previsione è senz’altro da ricondurre all’intento del legislatore di consentire -su presupposti di “tendenziale uguaglianza”, salvi i titoli preferenziali specificamente individuati dalla novella- l’accesso al “mercato farmaceutico” a soggetti che, pur in possesso del titolo professionale richiesto, ne siano rimasti sinora esclusi ovvero vi abbiano operato in sedi obiettivamente “meno vantaggiose”.

Quanto, poi, alla disciplina specifica della procedura selettiva di cui ora si discute, l’art. 8 del bando stabiliva che la valutazione dei titoli avrebbe dovuto effettuarsi in base all’art. 11 del d.l. n. 1/2012 (che dispone nei termini appena chiariti) e al d.p.c.m. 30 marzo 1994, n. 298: su tali presupposti la Regione, ritenendolo evidentemente compatibile con la ratio e la “struttura” della nuova disciplina speciale, su questa base ha applicato il limite massimo di punteggio relativo ai titoli professionali fissato dall’art. 5 del d.p.c.m. n. 298/1994, secondo cui “ogni commissario dispone: …fino a un massimo di 7 punti” (quindi 35 punti in tutto, 7 punti per ognuno dei 5 componenti), tanto da avere adeguato a tale limite (previa intesa con i competenti organi statali e delle altre regioni: vedi infra ) anche la “ Piattaforma informatica ” da utilizzare per la presentazione delle domande ai sensi dell’art. 23 del d.l. 6 luglio 2012, n. 95, convertito in legge 7 agosto 2012, n. 135, secondo cui “ Al fine di rendere uniformi e trasparenti le modalità di espletamento delle procedure relative al concorso straordinario per l'apertura di nuove sedi farmaceutiche di cui all'articolo 11 del d.l. 24 gennaio 2012, n. 1, convertito, con modificazioni, dalla legge 24 marzo 2012, n. 27, nonché di assicurare l'interscambio e la tempestiva diffusione delle informazioni, il Ministero della salute, in collaborazione con le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano, realizza una piattaforma tecnologica ed applicativa unica per lo svolgimento delle predette procedure, da mettere a disposizione delle stesse regioni e province autonome e dei candidati” .

Ed è in tale contesto di fondo che la Commissione esaminatrice non ha riconosciuto a nessuno dei concorrenti (e tra essi gli odierni ricorrenti), quanto meno nella misura eccedente il predetto limite complessivo di 35 punti previsto per i titoli professionali, la maggiorazione del 40% (sino ad un massimo di punti 6,50) prevista all’art. 9 della legge 8 marzo 1968, n. 221 per il pregresso esercizio di farmacie rurali.

Proprio di questo si dolgono ora gli odierni ricorrenti, i quali, con unica e articolata censura, deducono la violazione dell’art. 9 della legge n. 221/1968, assumendo che tale disposizione -secondo cui, testualmente, “Ai farmacisti che abbiano esercitato in farmacie rurali per almeno 5 anni come titolari o come direttori o come collaboratori verrà riconosciuta una maggiorazione del 40 per cento sul punteggio in base ai titoli relativi all'esercizio professionale, fino ad un massimo di punti 6,50” - imponesse senz’altro, anche nell’ambito di un concorso straordinario come quello in esame e anche in favore di coloro che vi avevano partecipato in forma associata, di riconoscere per intero (sino a punti 6,50, quindi) la maggiorazione per il pregresso esercizio di farmacie rurali, persino laddove ciò comportasse lo “sforamento” del limite di 35 punti;
in questo senso deporrebbe anche la recente sentenza della