N. 10436/2013 REG.PROV.COLL.

N. 00216/2013 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA NON DEFINITIVA

sul ricorso numero di registro generale 216 del 2013, integrato da motivi aggiunti, proposto dal Comune di Torino, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati dell’Avvocatura comunale D S e L V, nonché dall’avvocato G F, ed elettivamente domiciliato in Roma, Corso Vittorio Emanuele II, n. 173 presso lo studio dell’avvocato G F;

contro

la Presidenza del Consiglio dei Ministri - Conferenza Stato-Città ed Autonomie locali, il Ministero dell’Economia e delle Finanze ed il Ministero dell’Interno, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore , rappresentati e difesi dall’Avvocatura Generale dello Stato, con la quale sono per legge domiciliati in Roma, via dei Portoghesi n. 12;

nei confronti di

Comune di Fiumicino, in persona del suo legale rappresentante pro tempore , non costituito in giudizio;

per l'annullamento

- quanto al ricorso principale, degli atti di estremi e data ignoti, con i quali i Ministeri resistenti hanno determinato nei confronti del Comune di Torino le differenze del gettito stimato ad aliquota base, ai sensi dell’art. 13, comma 17, del decreto legge n. 201/2011, convertito dalla legge n. 214/2011, e le conseguenti compensazioni e variazioni nelle assegnazioni da federalismo municipale per l’anno 2012, nonché di ogni atto presupposto, connesso e consequenziale, ivi compresi: a) la “nota metodologica” in materia di “revisione stime ICI e IMU”, pubblicata sul portale del federalismo fiscale in data 16 ottobre 2012;
b) la nota di chiarimento pubblicata sul sito del Ministero dell’Economia e delle Finanze in data 29 agosto 2012;
c) l’avviso relativo a “criteri e metodi adottati per la determinazione del gettito dell’IMU e dell’ICI pubblicati per singolo Comune”, pubblicato sul predetto sito in data 29 agosto 2012;
d) ove occorra, il decreto ministeriale in data 4 maggio 2012;

- quanto al ricorso per motivi aggiunti: a) della nota del Ministero dell’Economia e delle Finanze - Dipartimento delle finanze in data 31 maggio 2013, avente il seguente oggetto: “esito verifica art. 91, comma 6-bis, D.L. n. 174/2012 e art. 1, comma 383, legge 228/2012: nota metodologica”;
b) degli atti, di estremi e data ignoti, con i quali i Ministeri resistenti hanno determinato nei confronti del Comune di Torino le differenze del gettito stimato ad aliquota base, ai sensi dell’art. 13, comma 17, del decreto legge n. 201/2011, convertito dalla legge n. 214/2011, e le conseguenti compensazioni e variazioni nelle assegnazioni da federalismo municipale per l’anno 2012, in seguito agli esiti della verifica prescritta dall’art. 91, comma 6-bis, del decreto legge n. 174/2012, come da comunicato pubblicato nell’area riservata del Comune di Torino, e da aggiornamento dei dati sulle spettanze dei comuni relative all’anno 2012 effettuato sul sito del Ministero dell’Interno in data 3 luglio 2013;
c) di ogni atto presupposto, connesso e consequenziale, ivi compresi gli atti già impugnati con il ricorso introduttivo;

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio delle Amministrazioni intimate;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 20 novembre 2013 il dott. C P e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Visto l'art. 36, comma 2, cod. proc. amm.;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. In punto di fatto il Comune di Torino con il ricorso introduttivo premette quanto segue.

A) Il presente giudizio concerne gli effetti dell’istituzione dell’Imposta Municipale propria (di seguito denominata IMU) sulle attribuzioni ai Comuni a valere sui fondi (Fondo sperimentale di riequilibrio e Fondo di perequazione) istituiti con la normativa in materia di federalismo fiscale municipale al fine di garantire il corretto svolgersi del processo di devoluzione dei tributi ai comuni. In particolare, secondo quanto disposto dall’art. 13, comma 17, del decreto legge n. 201/2011, la differenza tra il gettito stimato derivante dall’istituzione dell’IMU e quello effettivo imputabile alle imposte anteriori sostituite dalla medesima IMU, prima fra tutte l’imposta comunale sugli immobili (di seguito denominata ICI), avrebbe dovuto essere compensata da una variazione corrispondente nelle attribuzioni ai singoli Comuni, a valere sui fondi innanzi richiamati.

B) In ragione di quanto precede, i Ministeri intimati avrebbero dovuto limitarsi ad accertare il gettito effettivo delle imposte anteriori, ricavandolo dai certificati di conto consuntivo che i Comuni sono tenuti a redigere e inviare periodicamente all’Amministrazione centrale, e confrontarlo con il gettito stimato dell’IMU, fermo restando che tale stima avrebbe dovuto essere effettuata in ossequio ai principi tipici delle valutazioni prospettiche dei dati contabili e finanziari. Invece i Ministeri intimati, da un lato, hanno trasformato anche il gettito ICI in un’entità oggetto di stima, facendo applicazione di criteri approssimativi e ottenendo un risultato lontano da quello risultante dai certificati di conto consuntivo;
dall’altro, ai fini della stima del gettito IMU hanno tenuto conto di componenti non dovute ed hanno utilizzato parametri inattendibili.

C) Per effetto di tale illegittimo modus operandi , «la forbice tra ICI e IMU si è tendenzialmente allargata», con uno speculare incremento della riduzione delle attribuzioni ai comuni a valere sul Fondo sperimentale di riequilibrio (di seguito denominato FSR). In particolare tale modus operandi per il Comune di Torino determina un gravissimo pregiudizio, perché le nuove stime del gettito IMU pubblicate sul portale del federalismo fiscale in data 16 ottobre 2012 risultano più alte, per un importo di 19 milioni di euro, rispetto al gettito complessivo stimabile sulla base delle entrate acquisite con la rata di giugno.

D) Per comprendere meglio gli effetti negativi dei provvedimenti impugnati sulla situazione finanziaria dei Comuni occorre considerare che: a) l’IMU (istituita dal decreto legislativo n. 23/2011, in attuazione della legge n. 42/2009 sul c.d. federalismo fiscale) a decorrere dall’anno 2014 avrebbe dovuto sostituire, per la componente immobiliare, l’imposta sul reddito delle persone fisiche e le relative addizionali dovute in relazione ai redditi fondiari per i beni non locati, nonché l’imposta comunale sugli immobili;
b) il legislatore, per consentire un’attuazione “in forma progressiva e territorialmente equilibrata” del federalismo fiscale, con l’art. 2 del decreto legislativo n. 23/2011 ha istituito il FSR (di durata triennale e comunque destinato ad operare fino all’attivazione del Fondo di perequazione), alimentato con il gettito delle imposte delle quali è prevista la devoluzione ai comuni.

E) Occorre poi considerare che - previo accordo sancito in seno alla Conferenza Stato-Città ed Autonomie locali (di seguito denominata Conferenza) in data 1° marzo 2012 (poi integrato in data 2 agosto 2012) - con decreto del Ministro dell’interno, di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze, in data 4 maggio 2012 (modificato con decreto in data 8 agosto 2012) sono state stabilite le modalità di alimentazione e di riparto del FSR per l’anno 2012, che tengono conto, in particolare, dei dati puntuali derivanti dalle certificazioni a consuntivo e dal pagamento degli acconti dell’imposta. In particolare nel predetto decreto ministeriale si è previsto che: a) gli importi attribuiti ai Comuni sarebbero stati soggetti a revisione “in relazione alla variazione delle detrazioni sul Fondo di cui all’articolo 13, comma 17, ed all’articolo 28, comma 7, del decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201, convertito, con modificazioni, dalla legge 22 dicembre 2011, n. 214”;
b) entro il mese di luglio, in base a tutti i dati disponibili aggiornati e, in particolare, all’esito dei pagamenti dell’acconto tramite il modello F24, sarebbe stata effettuata la revisione della ripartizione delle assegnazioni “al fine di assicurare la rettifica degli eventuali scostamenti tra gettiti stimati dell’imposta municipale propria e gettiti effettivamente realizzati alla luce dei dati relativi ai pagamenti in acconto”.

F) Inoltre si deve considerare che, in parallelo con il procedimento finalizzato all’adozione del predetto decreto ministeriale, il legislatore con il decreto legge n. 201/2011 ha anticipato l’istituzione dell’IMU a decorrere dall’anno 2012, posticipando al 2015 l’applicazione dell’IMU “a regime” (ossia secondo la disciplina originariamente prevista dal decreto legislativo n. 23/2011), ed ha introdotto per l’applicazione dell’imposta fino al 2014 un’apposita disciplina in forza della quale (per quanto d’interessi in questa sede), da un lato, il gettito dell’imposta calcolato con l’aliquota base (ossia quella fissata per legge) è riservato in parte allo Stato e in parte ai comuni (art. 131, comma 11), dall’altro, è previsto un maggior gettito derivante dall’estensione della base imponibile (sia per tipologia degli immobili che per destinazione, essendovi compresa anche la residenza principale).

G) Ben si comprende allora, alla luce di quanto precede, perché il legislatore - una volta deciso di anticipare al 2012 l’istituzione dell’IMU - abbia provveduto altresì a disciplinare l’impatto delle differenze di gettito che sarebbero derivate da tale anticipazione sul funzionamento del FSR. In particolare, il già menzionato art. 13, comma 17, del decreto legge n. 201/2011 ha previsto che il FSR ed il Fondo di perequazione varino “in ragione delle differenze di gettito stimato ad aliquota di base derivanti dalle disposizioni di cui [al medesimo art. 13]” ed ha definito l’importo complessivo della “riduzione del recupero” derivante dall’anticipazione dell’IMU per ciascuno degli anni 2012, 2013 e 2014, cioè ha quantificato il minor onere per il bilancio dello Stato in 1.627 milioni di euro, per l’anno 2012, in 1.762,4 milioni di euro per l’anno 2014 e in 2.162 milioni di euro per l’anno 2014. Peraltro sul risparmio relativo al 2012 hanno inciso (in diminuzione) ulteriori provvedimenti normativi adottati nel corso dell’anno 2012 (decreto legge n. 16/2012, per 42,1 milioni, decreto legge n. 74/2012, per 15,2 milioni, decreto legge n. 179/2012 per 120 milioni).

H) Per dare attuazione all’art. 13, comma 17, del decreto legge n. 201/2011 i Ministeri intimati hanno pubblicato in tempi diversi una serie di stime, ciascuna delle quali espressione di criteri differenti. In particolare il MEF - a fronte delle prime stime pubblicate in data 20 aprile 2012 (unitamente alla relativa nota metodologica del 24 aprile 2012), che «sembravano esprimere una preferenza di fondo per criteri di calcolo il più possibile agganciati a dati contabili effettivi e certificati» - a partire dalle nuove stime pubblicate in data 7 agosto 2012 (unitamente alla relativa nota metodologica del 28 agosto 2012), in sostituzione di quelle precedenti, ha modificato i criteri di calcolo del gettito effettivo ICI e del valore stimato dell’IMU. Ciò ha determinato una serie di reazioni critiche, anche da parte dell’ANCI, che hanno condotto ad un’ulteriore revisione condivisa delle nuove stime e delle relative metodologie di calcolo, all’esito della quale il MEF in data 8 ottobre 2012 ha trasmesso alla Conferenza nuovi dati relativi al gettito ICI, che risultavano «coerenti con il lavoro comune svolto nell’ambito dei tavoli tecnici».

I) Nonostante quanto precede, il MEF in data 16 ottobre 2012 ha pubblicato nuove stime (unitamente alla relativa nota metodologica in pari data) - qualificate come definitive e interamente sostitutive delle precedenti - che hanno disatteso gli accordi raggiunti nell’ambito dei predetti tavoli tecnici.

L) In particolare, con riferimento al gettito ICI, dalla nota metodologica del 16 ottobre 2012 si evince che: a) in mancanza delle informazioni contabili certificate per alcuni Comuni (non avendo tutti i comuni presentato i certificati di conto consuntivo o essendovi certificati incompleti), è stato ritenuto necessario ricorrere a «operazioni integrative» per tutti i comuni, ivi compresi quelli che presentavano dati completi;
b) tali «operazioni integrative» comprendono: l’uso di banche dati a scopi statistici (SIOPE, banca dati per il monitoraggio), la «stima» dell’ICI secondo un algoritmo, la correzione di tale stima con una «clausola di salvaguardia» e il confronto per un « check di coerenza» con la distribuzione dell’IMU sulla base di un rapporto ideale tra IMU e ICI pari a 2,1, rispetto al quale in presenza di valori «anomali» è stato applicato un meccanismo correttivo del valore dell’ICI;
c) per effetto di tali operazioni il dato relativo al gettito ICI relativo al 2010, pur essendo una realtà contabile precisa e certificata per la stragrande maggioranza dei comuni, è stato alterato in modo generalizzato e senza alcun riferimento ai dati risultanti dai consuntivi, utilizzando criteri operativi che non sono stati resi noti.

M) Inoltre, per quanto riguarda la stima del gettito IMU, sempre dalla nota metodologica del 16 ottobre 2012 si desume che il MEF «ha definitivamente mutato la stima di un gettito effettivo in una valutazione in larga parte arbitraria di un gettito potenziale, acquisibile ove si realizzino una serie di circostanze (di fatto o di diritto) già in ipotesi difformi da quelle esistenti al momento della stima». In particolare il MEF: a) ha tenuto conto anche dei c.d. immobili fantasma (ossia degli immobili esistenti, ma non dichiarati dai proprietari, non iscritti al catasto e attributari, secondo valutazioni dell’Agenzia del territorio, di una rendita presunta in via transitoria), senza però considerare che tale modus operandi non implica semplicemente una stima del gettito che si realizzerà, bensì una stima del gettito potenzialmente realizzabile se si estendesse in modo certo e incontestato la base degli immobili imponibili;
b) ha tenuto conto anche dei contribuenti che hanno ritardato il versamento dell’imposta nel termine di giugno, a partire dai «dati storici dei versamenti ICI affluiti nei mesi successivi alla scadenza di giugno» (ove, parlando di «dati storici», è verosimile che il MEF faccia riferimento ai pagamenti mediante modello F24 degli anni 2009 e 2010, che però riguardavano solo una parte degli incassi ICI, non essendo obbligatorio fino al 2012 l’uso del suddetto modello), senza però considerare che la volontà del MEF di incrementare il gettito stimabile dell’IMU tenendo conto tali “code” nei versamenti costituisce «il frutto più di una congettura che di una stima fondabile su parametri oggettivi»;
c) ha ritenuto di dover sottrarre dalla stima del gettito relativo agli immobili di proprietà comunale solo la parte di gettito alla quale avrebbe avuto diritto lo Stato, senza però considerare che secondo l’art. 13, comma 11, del decreto legge n. 201/2011 “non è dovuta la quota di imposta riservata allo Stato per gli immobili posseduti dai comuni nel loro territorio e non si applica il comma 17” e che l’effetto di tale disposizione è duplice, perché così come i comuni non sono tenuti a versare allo Stato l’IMU (puramente figurativa) che essi stessi dovrebbero pagare, allo stesso modo l’IMU che formalmente potrebbe derivare dagli immobili comunali non può rilevare ai fini del calcolo del gettito IMU stimato.

2. Sulla scorta di tale ricostruzione dei fatti il Comune di Torino deduce le seguenti censure:

I. Violazione dell’art. 2, comma 3 del decreto legislativo n. 23/2011;
violazione dell’accordo raggiunto in sede di Conferenza Stato-Città e Autonomie Locali in data 1° marzo 2012 e del decreto ministeriale in data 4 maggio 2012, come modificato dal decreto ministeriale in data 8 agosto 2012;
violazione dell’art. 3 della legge n. 241/1990;
eccesso di potere per violazione del principio di leale collaborazione, nonché per illogicità, irragionevolezza, travisamento dei fatti e carenza di istruttoria e di motivazione e contraddittorietà tra atti .

A) Innanzi tutto il Comune di Torino evidenzia quanto segue: a) al fine di garantire il corretto funzionamento del meccanismo previsto dall’art. 13, comma 17, del decreto legge n. 201/2011 e di prevenire i rischi per i bilanci dei Comuni insiti nello scambio tra le assegnazioni statali e il gettito stimato l’accordo raggiunto in seno alla Conferenza in data 1° marzo 2012 prevedeva che entro il mese di luglio sarebbero state apportate delle modifiche per eventuali scostamenti tra quanto stimato e quanto effettivamente incassato dai Comuni;
b) pertanto il decreto ministeriale del 4 maggio 2012, che ha recepito il predetto accordo, ha previsto che “entro il mese di luglio, in base a tutti i dati disponibili aggiornati, in particolare all’esito dei pagamenti dell’acconto tramite il modello F24, verrà effettuata la revisione della ripartizione delle assegnazioni, al fine di assicurare la rettifica degli eventuali scostamenti tra gettiti stimati dell’imposta municipale propria e gettiti effettivamente realizzati alla luce dei dati relativi ai pagamenti in acconto”;
c) il successivo decreto ministeriale in data 8 agosto 2012 ha ribadito che il calcolo del gettito ICI avrebbe dovuto essere effettuato in base ai certificati di conto consuntivo 2009 e 2010. Nonostante il MEF - invece di dare attuazione al suddetto art. 13, comma 17, invece di utilizzare dati puntuali derivanti, quanto all’ICI, dai certificati di conto consuntivo e, quanto all’IMU, dal pagamento degli acconti - all’esito di ben tre successive stime: a) quanto all’ICI, «è ricorso a “operazioni integrative” per tutti i comuni, abbandonando indiscriminatamente il riferimento ai dati certificati a consuntivo in virtù di asserite omissioni informative da parte di alcune realtà locali»;
b) quanto all’IMU, ai fini della stima del relativo gettito ha tenuto conto di «voci in parte inattendibili, quali le code di gettito relative agli immobili fantasma e ai contribuenti ravveduti, e in parte improprie, quali gli immobili comunali, sì da conclusivamente fornire dati finali che non hanno più una relazione certa con la realtà finanziaria degli enti locali». Pertanto i Ministeri intimati con i provvedimenti impugnati, invece che assicurare la neutralità dell’istituzione anticipata dell’IMU, hanno piuttosto realizzato «una sorta di manovra finanziaria surrettizia, con fini e risultati che nessun dato normativo consente».

B) Inoltre il Comune di Torino sostiene che dai provvedimenti impugnati non sono desumibili tutti i criteri utilizzati dal MEF, né i dati utilizzati per definire le situazioni dei singoli comuni. Per tale ragione è stata presentata dall’ANCI un’apposita istanza d’accesso agli atti, peraltro rimasta inevasa.

II. Violazione dell’art. 13, comma 17, del decreto legge n. 201/2011 e del decreto ministeriale in data 4 maggio 2012, come modificato dal decreto ministeriale in data 8 agosto 2012;
eccesso di potere per illogicità, irragionevolezza, travisamento dei fatti, difetto di istruttoria, carenza di motivazione e contraddittorietà fra atti.

A) Innanzi tutto, con riferimento alla determinazione del gettito ICI rilevante ai fini dell’applicazione della disposizione dell’art. 13, comma 17, del decreto legge n. 201/2011, il Comune di Torino deduce che il vizio di fondo del ragionamento seguito dai Ministeri intimati sta nell’avere abbandonato, per tutti i Comuni, il riferimento ai dati certificati a consuntivo a causa di omissioni informative che avrebbero inficiato le comunicazioni da parte di alcuni (pochi) comuni (peraltro, progressivamente colmate dagli invii integrativi che nel frattempo gli stessi comuni hanno compiuto).

B) Sempre con riferimento alla determinazione del gettito ICI, il Comune di Torino deduce che il MEF ha dichiarato di voler “riproporzionare” l’ICI al dato ISTAT di 9.193 milioni di euro (dato considerato nella relazione tecnica al decreto legge n. 201/2011), senza però considerare che l’ISTAT nel maggio 2011 (ossia in data anteriore all’effettuazione delle valutazioni di cui trattasi) ha rivisto tale dato portandolo a 9.657 milioni di euro. Pertanto l’operato del MEF risulta illegittimo, non solo perché è stato utilizzato un dato statistico in luogo del dato effettivo, ma anche perché il dato statistico è errato, per ammissione dello stesso soggetto che aveva elaborato il dato.

C) Quanto all’ulteriore criterio indicato nella nota metodologica del 16 ottobre 2012 - relativo al confronto del predetto dato ISTAT con l’IMU stimato sulla base di un rapporto atteso tra IMU e ICI di 2,1, rispetto al quale in presenza di valori «anomali» è stato applicato un meccanismo correttivo del valore dell’ICI - il Comune di Torino deduce che l’operato del MEF è illegittimo in quanto un dato formalmente certificato viene modificato sulla base di un’assunzione non priva di arbitrarietà (che avrebbe potuto semmai valere come indice sintomatico di situazioni da sottoporre ad accertamenti specifici): infatti i parametri per definire la base imponibile dell’ICI e dell’IMU e per stabilire quanto di questo secondo tributo debba essere riservato allo Stato non sono tra loro omogenei e commensurabili, sicché ben potrebbe accadere in concreto che un Comune possa ricevere dall’IMU (una volta detratta la quota di competenza statale) un gettito inferiore a quello derivante dall’ICI. Tale modus operandi risulta poi foriero di gravi distorsioni per il Comune di Torino, perché - a fronte di un certificato di euro da conto consuntivo ICI 2010 pari a 154.382.040 euro - i dati del Ministero evidenziano un importo “stimato” in euro 153.948.942 e, quindi, l’ingiustificata differenza derivante dai criteri adottati ammonta a circa 400.000 euro.

D) Quanto ai criteri indicati nella suddetta nota metodologica per la stima del gettito dell’IMU, il Comune di Torino censura innanzi tutto la scelta del MEF di considerare anche i c.d. immobili fantasma evidenziando che, se l’obiettivo del Ministero era quello di indurre i comuni a recuperare questo genere di evasione, comunque tale scelta viola l’art. 13, comma 17, del decreto legge n. 201/2011, perché il legislatore, quando ha inteso prevedere per i comuni meccanismi incentivanti, ossia con premi o penalizzazioni a seconda che fossero adottate o meno azioni contrasto all’evasione, lo ha fatto espressamente. Inoltre, secondo il Comune di Torino, il MEF non avrebbe considerato che l’individuazione degli immobili fantasma e l’attribuzione di rendite catastali provvisorie è oggetto di un notevole contenzioso e di rettifiche in autotutela, sicché le entrate di cui trattasi divengono certe solo dopo un periodo adeguato di consolidamento.

E) Sempre con riferimento alla stima del gettito dell’IMU, il Comune di Torino si duole del fatto che il MEF - discostandosi dalle stime in precedenza formulate - abbia tenuto conto delle c.d. code di gettito (ossia dei versamenti in ritardo rispetto al primo termine di scadenza dell’IMU), perché a tal fine sono stati utilizzati i dati storici a disposizione del Ministero che, come innanzi evidenziato, sono parziali e riguardano un diverso tributo - l’ICI - che aveva modalità di pagamento altrettanto differenti.

III. Violazione dell’art. 9, comma 8, del decreto legge n. 23/2011 e dell’art. 13, comma 17, del decreto legge n. 201/2011, nonché del decreto ministeriale in data 4 maggio 2012, come modificato dal decreto ministeriale in data 8 agosto 2012;
eccesso di potere per illogicità, irragionevolezza, travisamento dei fatti, difetto di istruttoria, carenza di motivazione e contraddittorietà fra atti.

A) Il presente motivo concerne il trattamento riservato dal MEF agli immobili di proprietà del Comune di Torino ai fini della stima del gettito dell’IMU. Innanzi tutto il Comune di Torino sostiene che - stante il tenore letterale della disposizione dell’art. 13, comma 11, del decreto legge n. 201/2011, secondo il quale “non è dovuta la quota di imposta riservata allo Stato per gli immobili posseduti dai comuni nel loro territorio e non si applica il comma 17” - il reddito catastale relativo a tali immobili, non producendo un gettito reale, in quanto idealmente versato dal Comune a sé stesso, non deve essere riconosciuto allo Stato e non contribuisce a determinare il maggiore gettito IMU che porta a ridurre le attribuzioni a valere sul Fondo sperimentale. Invece il MEF ha erroneamente interpretato la disposizione in esame come se vi fosse scritto: “non è dovuta la quota di imposta riservata allo Stato per gli immobili posseduti dai comuni nei loro territori e [per tale parte] non si applica il comma 17”.

B) Inoltre il Comune di Torino deduce che: a) le nuove stime pubblicate sul portale del MEF il 15 ottobre 2012, da un lato, recano un gettito ICI 2010 inferiore a quello certificato a consuntivo dall’Amministrazione torinese per circa 400.000 euro;
dall’altro, risultano più alte dell’ammontare stimabile sulla base del gettito dell’IMU acquisito con la rata di giugno per un importo pari a circa 19 milioni di euro;
b) tali importi, alla luce delle informazioni in possesso degli Uffici comunali, risultano per larga parte privi di alcuna base razionale e comunque calcolati sulla base di criteri erronei e di fonti informative non chiarite dal MEF;
in particolare - considerata la rilevante differenza fra le stime formulate dai competenti uffici del Comune di Torino e le stime pubblicate dal MEF il 15 ottobre 2012 e tenuto conto della scarsa rilevanza, per la città di Torino, del fenomeno degli immobili fantasma - vi è motivo di ritenere che il MEF abbia erroneamente incluso nella sua stima gli immobili di proprietà comunale senza distinzione alcuna, in palese contrasto con l’art. 9, comma 8, del decreto legislativo n. 23/2011, che prevede la totale esenzione dall’IMU degli immobili di proprietà dei Comuni destinati a funzioni istituzionali.

3. In data 12 giugno 2013 le Amministrazioni intimate si sono costituite per resistere in giudizio.

4. Con ricorso per motivi aggiunti depositato in data 2 agosto 2013, il Comune di Torino impugna la “nota metodologica” in data 31 maggio 2013, relativa alla verifica di cui all’art. 91, comma 6-bis, del decreto legge n. 174/2012 e all’art. 1, comma 383, legge 228/2012, nonché gli ulteriori provvedimenti in epigrafe indicati, deducendo che risultano affetti da vizi propri e dagli stessi vizi che inficiano la legittimità dei provvedimenti impugnati con il ricorso introduttivo. In particolare il Comune di Torino deduce quanto segue.

A) I nuovi criteri previsti dalla impugnata nota metodologica del 31 maggio 2013 al fine di distinguere la componente incassata “ad aliquota base” operano una distinzione tra i comuni che hanno esercitato il c.d. “sforzo fiscale” (ossia hanno modificato l’aliquota base o le detrazioni di base previste dalla legislazione vigente) e quelli che non hanno esercitato lo “sforzo fiscale”. In particolare i nuovi criteri per l’abitazione principale o prendono come base i dati dell’IMU effettivamente incassata in acconto e in saldo, o fanno una proiezione sul gettito versato in acconto, o stimano l’IMU a partire dalle risultanze catastali 2009 e 2010;
invece per gli altri immobili i nuovi criteri o proiettano su base annua il gettito versato in acconto, ad aliquota base, o si basano sul gettito effettivo di spettanza comunale, o si basano sul gettito effettivo di spettanza erariale.

B) Sebbene i nuovi criteri introducano taluni correttivi emersi in seno al Tavolo tecnico permanente in materia di finanza locale, tuttavia persistono principali vizi già denunciati in relazione alle stime del mese di ottobre 2012. In particolare la stima del gettito incassato “ad aliquota base” (e al netto delle integrazioni per componenti di gettito puramente virtuali), basandosi principalmente sui dati relativi a quanto effettivamente incassato nell’anno 2012, è in linea di massima sufficientemente affidabile;
tuttavia rimangono irrisolte le questioni - già sollevate con il ricorso introduttivo - derivanti dall’inclusione nel procedimento di stima di voci improprie e dall’opacità delle metodologie impiegate dal MEF, non essendo stati ancora svelati gli algoritmi utilizzati.

C) Inoltre, nonostante le richieste motivate dell’ANCI, la nuova nota metodologica non modifica le stime ICI nella parte in cui erano basate sul primo dato ISTAT relativo al gettito ICI per il 2010, sebbene nel maggio 2012 tale valutazione sia stata rivista dallo stesso ISTAT, portando tale dato da 9.193 milioni a 9.657 milioni di euro, con un incremento di ben 464 milioni di euro.

D) I vizi denunciati con il ricorso introduttivo non sono superati neppure dall’argomento di fondo addotto dai Ministeri intimati, secondo il quale l’introduzione di criteri correttivi (ossia le «operazioni integrative») era necessaria per allineare le risorse da assegnare ai Comuni con le risorse disponibili sul FSR. Anzi, tale argomento conferma semmai i vizi già denunciati con il ricorso introduttivo perché: a) la determinazione delle differenze di gettito stimato ad aliquota base, ai sensi dell’art. 13, comma 17, del decreto legge n. 201/2011, precede logicamente la verifica sulla capienza dei fondi per le relative assegnazioni;
b) tale disposizione prevede che i fondi varino secondo le “differenze di gettito” e non che le “differenze di gettito” varino secondo i fondi, sicché l’eventuale incapienza dei fondi non può a ritroso giustificare un’alterazione dei criteri di calcolo delle differenze di gettito;
c) la tesi dei Ministeri intimati è sostanzialmente confessoria, perché sembra quasi voler dire che, se fossero stati applicati i criteri dovuti, il FSR sarebbe stato incapiente e dunque è stato necessario «inventare “criteri correttivi” pur di far “quadrare i conti” nel loro insieme», così determinando il seguente paradosso: «per non far emergere che i fondi sono insufficienti si opera come se i comuni avessero incassato più IMU o, in passato, meno ICI».

E) Deve allora conclusivamente ritenersi: a) da un lato, che - seppure oggi si appurasse che i Ministeri intimati nella fase di elaborazione delle disposizioni dell’art. 13, comma 17, del decreto legge n. 201/2011 hanno stimato erroneamente i valori del sovragettito IMU e, quindi la corrispondente riduzione dei fondi del federalismo municipale (disposta dall’ultimo periodo del medesimo art. 13, comma 17) - ciò non giustificherebbe a posteriori la violazione dei criteri fissati dalla legge per il calcolo delle differenze di gettito;
anzi, sarebbe indispensabile che tali criteri fossero applicati correttamente proprio perché solo così emergerebbero gli eventuali errori nelle stime inizialmente elaborate;
b) dall’altro lato, che i Ministeri intimati - quando lasciano trasparire l’insufficienza dei fondi in mancanza di “correzioni” delle differenze di gettito - finiscono per sollevare plurimi dubbi di costituzionalità della norma primaria nella parte in cui ha, per l’appunto ridotto (sembrerebbe in modo eccessivo rispetto al nuovo gettito) le risorse disponibili sui fondi del federalismo, perché tale riduzione, se maggiore rispetto all’incremento di gettito derivante dall’IMU, genererebbe squilibri tra entrate e uscite comunali in contrasto con gli articoli 81 e 119 Cost.. Pertanto, se la tesi della Difesa erariale fosse ritenuta corretta la disposizione dell’ultimo periodo dell’art. 13, comma 17, del decreto legge n. 201/2011 (che è all’origine della contrazione delle risorse del FSR) andrebbe sottoposta al giudizio della Corte costituzionale.

5. Il Comune di Torino con memoria depositata in data 19 ottobre 2013 insiste per l’accoglimento dei ricorsi proposti, evidenziando, in particolare, quanto segue.

A) Il pregiudizio derivante dai provvedimenti impugnati (quantificabile in euro 21.107.500,00) è gravissimo, perché anche l’ultima revisione delle stime da parte del MEF, risalente al maggio 2013 ed impugnata con i motivi aggiunti, presenta in larga parte i vizi denunciati con il ricorso introduttivo.

B) L’annullamento dei provvedimenti impugnati non avrebbe, di per sé, effetti immediati sulle risorse a disposizione del FSR, ma potrebbe indicare i criteri da applicare per calcolare le differenze di gettito, in modo da riportare nell’alveo della legalità le scelte dell’Amministrazione e da stimolare, se necessario, le decisioni dell’Autorità politica sulle risorse da mettere a disposizione del Fondo.

C) Quanto alla determinazione del gettito ICI, la tesi dei Ministeri intimati sulla necessità di superare i certificati di conto consuntivo, a causa delle imprecisioni e delle incompletezze rilevate in taluni casi, è contraria ai principi di ragionevolezza e di buon andamento dell’azione amministrativa alla luce delle seguenti considerazioni: a) i Ministeri intimati hanno abbandonato, per tutti i Comuni, il riferimento ai dati certificati a consuntivo (gli unici contabilmente certi per legge, ex art. 161, comma 1, del decreto legislativo n. 267/2000) in ragione di omissioni informative che avrebbero afflitto le comunicazioni da parte di alcuni (pochi) comuni (peraltro, progressivamente colmate dagli invii integrativi che nel frattempo gli stessi comuni hanno compiuto);
b) i Ministeri hanno utilizzato dati ISTAT (quelli considerati nella relazione tecnica al decreto legge n. 201/2011) che lo stesso ISTAT aveva significativamente rivisto all’epoca dell’adozione degli atti impugnati, senza spiegare quale accuratezza si potesse ottenere da dati che non avevano neppure più valore statistico.

D) Quanto alla stima del gettito IMU: a) la tesi dei Ministeri intimati sulla necessità di tener conto delle “componenti aggiuntive di gettito” relative agli immobili di proprietà comunale non adibiti a compiti istituzionali è smentita dalla disposizione dell’art. 8, comma 3.2, del decreto legge n. 74/2012 (inserita dall’art. 1, comma 556 della legge n. 228/2012), relativa al Comune di Marsciano dell’Umbria, perché «il testo della norma, tolti i riferimenti normativi intermedi, è letteralmente identico a quello dell’art. 13, comma 11, del d.l. n. 201/2011, rispetto al quale non può dunque costituire una deroga ma semmai una conferma del dispositivo di cui al citato comma 11, che il d.l. n. 74/2012 ha ritenuto di riportare anche con riferimento al caso puntuale del Comune di Marsciano. Del resto, che la norma non avesse carattere innovativo o di deroga era perfettamente noto già nel corso dell’approvazione parlamentare. Nelle “schede di lettura” predisposte dal Servizio studi della Camera si legge: il comma 3.2 prevede che per il citato comune non è dovuta la quota di imposta riservata allo Stato sugli immobili di proprietà dei comuni di cui all’articolo dell’art. 13, comma 11, secondo periodo del d.l. n. 201/2011, e non si applica il comma 17 del medesimo articolo. Al riguardo si osserva che tale disposizione sostanzialmente riproduce quanto già vigente per tutti i comuni, ai sensi del secondo periodo del richiamato comma 11. Non appare chiara, dunque, la portata normativa del comma in esame»;
b) nel caso specifico del Comune di Torino, tenuto conto della scarsa rilevanza del fenomeno degli immobili fantasma, vi è motivo di ritenere che il MEF abbia compreso nelle sue stime tutti gli immobili di proprietà comunale senza distinzione alcuna, in palese contrasto con la totale esenzione dall’IMU prevista per gli immobili destinati a funzioni istituzionali.

6. La Difesa erariale con memoria depositata in data 19 ottobre 2013 eccepisce l’inammissibilità, l’irricevibilità e l’infondatezza dei ricorsi.

A) Innanzi tutto la Difesa erariale in rito eccepisce che: a) non è stato integrato il contraddittorio nei confronti di tutti gli altri Enti che concorrono al riparto del FSR, evidenziando che, qualora il presente ricorso fosse accolto, la somma portata in riduzione per il Comune di Torino dovrebbe essere necessariamente riversata sugli altri Comuni;
pertanto, «il carattere tutt’altro che strettamente bilaterale della controversia non può esaurirsi nella mera chiamata di un solo altro Comune» (quello di Fiumicino), perché «l’interesse alla conservazione degli atti, così come si sono formati, riguarda la totalità degli enti locali»;
b) il ricorso è comunque tardivo, perché il decreto ministeriale in data 4 maggio 2012 è stato pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale in data 23 giugno 2012, ma non è stato tempestivamente impugnato, mentre gli altri atti impugnati - traducendosi in meri calcoli aritmetici effettuati sulla base dei criteri predeterminati con il predetto decreto ministeriale - sono da qualificare come atti meramente consequenziali e, quindi, non suscettibili di autonoma impugnazione;
c) in ogni caso, i provvedimenti impugnati non sono atti definitivi e, quindi, non sussiste l’interesse al ricorso, perché il contenuto degli atti stessi può essere ancora modificato in applicazione dell’art. 9, comma 6-bis, del decreto legge, n. 174/2012, convertito dalla legge n. 213/2012 (in forza del quale, a seguito della verifica del gettito dell’IMU dell’anno 2012, da effettuare entro il mese di febbraio 2013, si provvede all’eventuale conseguente regolazione dei rapporti finanziari tra lo Stato e i comuni, nell’ambito delle dotazioni del fondo sperimentale di riequilibrio e dei trasferimenti erariali previsti a legislazione vigente) e dell’art. 1, comma 383, della legge n. 228/2012 (ove si prevede che la predetta verifica avvenga utilizzando anche i dati relativi alle aliquote e ai regimi agevolativi deliberati dai singoli comuni raccolti dall’IFEL nell’ambito dei propri compiti istituzionali, sulla base di una metodologia concordata con il MEF).

B) Nel merito la Difesa erariale, dopo aver diffusamente esposto le ragioni che hanno determinato l’istituzione del FSR, evidenzia quanto segue: a) la Conferenza nella seduta del 1° marzo 2012 ha sancito l’accordo concernente la definizione, per l’anno 2012, delle modalità di alimentazione e di riparto del Fondo sperimentale di riequilibrio;
b) in base all’art. 2, comma 1, lettera f), di tale accordo per l’attribuzione della quota del FSR spettante a ciascun comune per l’anno 2012 si è provveduto ad applicare le compensazioni finanziarie connesse all’anticipazione dell’entrata in vigore dell’IMU;
c) l’art. 5 del medesimo accordo ha inoltre previsto quanto segue: “1. Gli importi attribuiti per l’anno 2012 a valere sul Fondo sperimentale di riequilibrio, fermo restando l’ammontare complessivo del fondo stesso, sono soggetti a revisione in relazione alla variazione delle detrazioni sul Fondo di cui all’articolo 13, comma 17, ed all’articolo 28, comma 7, del decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201, convertito, con modificazioni, dalla legge 22 dicembre 2011, n. 214. Entro il mese di luglio, in base a tutti i dati disponibili aggiornati, in particolare all’esito dei pagamenti dell’acconto tramite il modello F24, verrà effettuata la revisione della ripartizione delle assegnazioni, al fine di assicurare la rettifica degli eventuali scostamenti tra gettiti stimati dell’imposta municipale propria e gettiti effettivamente realizzati alla luce dei dati relativi ai pagamenti in acconto. 2. In occasione del pagamento della terza rata del fondo sperimentale di equilibrio, sarà operato il conguaglio conseguente alle nuove stime di distribuzione dell’IMU, che saranno rese note entro il mese di luglio 2012 dal Ministero dell’ economia e delle finanze. 3. Entro il mese di febbraio del 2013 verranno effettuate le ulteriori verifiche in ragione del pagamento a saldo nel mese di dicembre 2012, in base ai dati disponibili attraverso il modello F24”;
d) con il decreto ministeriale in data 4 maggio 2012 l’importo complessivo del FSR per l’anno 2012 è stato determinato in euro 6.825.394.605,00 e sono stati definiti i criteri di ripartizione del fondo stesso, recependo integralmente (all’art. 5) il testo dell’art. 5 del suddetto Accordo del 1° marzo 2012;
e) il processo di conoscenza e determinazione dei dati IMU, da parte del MEF, è stato quindi scaglionato in tre fasi: le prime due nel 2012, con le quali sono stati prima indicati ed in seguito aggiornati i dati stimati del gettito e della distribuzione territoriale dell’IMU;
la terza dopo il febbraio 2013, in ragione del pagamento a saldo nel mese di dicembre 2012, implicante ulteriori verifiche, sempre da parte del MEF, degli scostamenti tra il gettito stimato e quello effettivamente realizzato;
f) con il decreto ministeriale in data 8 agosto 2012 (recante modifiche ed integrazioni al precedente decreto del 4 maggio 2012) si è provveduto a modificare gli importi, da attribuire ai comuni delle regioni a statuto ordinario per l’anno 2012, a valere sul FSR, sulla base delle nuove stime del gettito IMU per l’anno 2012 (elaborate dal MEF in base al versamento in acconto dell’imposta), della rideterminazione del gettito ICI per gli anni 2009 e 2010 (come risultante dagli aggiornamenti dei certificati al rendiconto trasmessi dai comuni), nonché delle variazioni intervenute al gettito IMU in base all’art. 4 del decreto legge n. 16/2012, convertito dalla legge n. 44/2012 e all’art. 8, comma 3, del decreto legge n. 74/2012;
g) prima del versamento dell’ulteriore rata del FSR, il MEF ha provveduto all’aggiornamento dei dati relativi all’ICI ed all’IMU, dandone notizia in sede di Conferenza nella seduta dell’11 ottobre 2012;
h) inoltre il MEF ha pubblicato sullo sito web denominato “Il Portale del Federalismo Fiscale” la nota metodologica in data 15 ottobre 2012, con la quale è stata illustrata la metodologia seguita per la revisione delle componenti ICI ed IMU utilizzate ai fini del calcolo delle variazioni (riduzione o integrazione) del FSR, specificando che tali distribuzioni comunali sostituiscono quelle precedenti pubblicate sul predetto Portale in data 6 agosto 2012;
i) successivamente il Ministero dell’interno ha provveduto a divulgare (tramite pubblicazione sul sito web istituzionale della Direzione centrale della finanza locale) le assegnazioni da federalismo municipale attribuite agli enti locali per l’anno 2012, aggiornate secondo gli ultimi dati di stima del gettito IMU resi noti dal MEF, dandone notizia con apposito comunicato del 29 ottobre 2012;
l) da ultimo il MEF, in attuazione dell’art. 9, comma 6-bis, del decreto legge n. 174/2012, convertito dalla legge n. 213/2012, e dell’art. 1, comma 383, della legge n. 228/2012, ha provveduto ad effettuare la verifica prescritta da tali disposizioni dandone notizia nel predetto Portale con comunicato del 31 maggio 2013 e pubblicando medesimo portale la nota metodologica in pari data.

C) Tenuto conto di quanto precede, secondo la Difesa erariale, per ben comprendere il meccanismo previsto dalle norme attuate con i provvedimenti impugnati da controparte, «occorre prestare mente alle profonde differenze di natura giuridica intercorrenti fra i contributi goduti dall’ente locale in regime di “finanza derivata” (contributo ordinario, consolidato, per funzioni trasferite, per sviluppo investimenti, contributi generali) e le assegnazioni da federalismo municipale, attualmente vigenti nel regime di “federalismo fiscale”. Il federalismo fiscale ha permesso agli enti locali di transitare da un regime di finanza puramente derivata, vale a dire fondata esclusivamente sulle sovvenzioni statali (c.d. trasferimenti erariali) alla amministrazione indipendente del proprio bilancio mediante l’esercizio e la gestione dell’autonomo potere impositivo». Risultano quindi prive di fondamento le censure dedotte da controparte con il primo motivo di ricorso perché: a) il FSR è stato istituito «al solo fine di agevolare con gradualità il compimento di tale cambiamento normativo»;
b) la variazione del FSR in attuazione dell’art. 28, commi 7 e 8, del decreto legge n. 201 del 2011 (che solo per prassi del tutto impropria viene definito “taglio ai trasferimenti”) si inquadra nel nuovo contesto di federalismo fiscale in quanto - mentre in precedenza lo Stato interveniva a sostenere le esigenze di spesa degli enti locali basandosi, prevalentemente, sul criterio della c.d. “spesa storica” e, quindi le sovvenzioni avevano carattere di liberalità, basata sulla cooperazione dell’ erario rapportata alle spese necessarie per le comunità locali - con l’introduzione del federalismo fiscale la posizione dei diversi soggetti si è capovolta, perché gli enti locali dispongono di entrate proprie (gettito IMU) con le quali finanziare le spese occorrenti al benessere delle comunità sul territorio. In altri termini lo Stato, attraverso il FSR versa ai Comuni somme che hanno funzione puramente riequilibratrice delle entrate degli enti locali. Ben si comprende allora che «l’aggancio al gettito IMU delle variazioni del fondo sperimentale di riequilibrio è inteso a mantenere una proporzionalità di distribuzione delle risorse quanto più possibile coerente con la situazione pregressa, sotto il profilo contabile, nel rispetto dell’invarianza di saldi», sicché il perseguimento di tale finalità postula che «i dati utilizzati non possano essere meccanicamente quelli “storici” assoluti, ma debbano essere dei “rapporti”, che, in quanto tali, sono soggetti a variazione in relazione alle progressive verifiche dei versamenti IMU, l’ultima delle quali, si ribadisce, programmata successivamente al febbraio 2013». Infine, a dimostrazione dell’infondatezza delle censure ulteriori dedotte da controparte con riferimento alla stima del gettito ICI operata dal MEF, si deve considerare che «sin dall’inizio sono stati seguiti criteri di calcolo agganciati ai dati contabili risultanti dai certificati sul gettito ICI che, in realtà, sono stati spesso inaffidabili. Infatti, le certificazioni del gettito ICI non sono mai state complete, o addirittura attendibili, per tutti i comuni. Molti enti locali hanno presentato certificazioni consultive riferite a periodi diversi, o largamente incomplete in varie parti importanti, addirittura alcune sono risultate “incoerenti con le risultanze contabili”, tanto da richiedere, fin da subito, una fitta serie di rettifiche».

7. Il Comune di Torino con memoria depositata in data 30 ottobre 2013 innanzi tutto replica alle eccezioni processuali sollevate dalla Difesa erariale evidenziando quanto segue.

A) La prima eccezione è palesemente infondata se riferita all’onere di notificare il ricorso ad almeno un controinteressato, perché entrambi i ricorsi in epigrafe indicati sono stati prudenzialmente notificati anche al Comune di Fiumicino. Se invece l’eccezione mira soltanto ad indurre il Tribunale a disporre l’integrazione del contraddittorio, allora non sussistono le condizioni per qualificare gli altri Comuni italiani come controinteressati formali, perché i provvedimenti impugnati riguardano la fase del calcolo dei gettiti ICI e IMU, ossia una fase antecedente a quella della distribuzione delle risorse del FSR e della connessa verifica della capienza del Fondo. In altri termini, non vi sono controinteressati in quanto l’incapienza del FSR si potrebbe determinare con certezza solo dopo avere applicato i criteri corretti di determinazione dei gettiti e comunque non determinerebbe necessariamente una riduzione delle risorse assegnate agli altri Comuni, perché la correzione dei calcoli dei gettiti relativi ad un Comune, di per sé, non produce alcun effetto sui calcoli relativi agli altri Comuni. Inoltre, seppure l’incapienza del FSR dovesse emergere in un secondo momento, comunque l’effetto non sarebbe costituito da una riduzione automatica delle assegnazioni a favore degli altri Comuni, perché si porrebbe semmai il problema dell’integrazione della dotazione del Fondo.

B) Parimenti infondata è l’eccezione di tardività dell’impugnazione del decreto ministeriale del 4 maggio 2012, sia perché tale decreto è divenuto lesivo solo con le stime definitive impugnate con i motivi aggiunti, sia perché tale decreto non fissa i parametri di calcolo oggetto di contestazione, che sono stati invece definiti dal MEF nelle impugnate “note metodologiche” e applicati in sede di elaborazione delle stime del gettito ICI ed IMU e delle conseguenti variazioni nella ripartizione del FSR.

C) L’eccezione incentrata sul carattere non definitivo degli atti impugnati con il ricorso introduttivo è superata dalle successive stime definitive elaborate dal MEF, impugnate con il ricorso per motivi aggiunti.

8. Nel merito il Comune di Torino replica alle ulteriori eccezioni sollevate dalla Difesa erariale evidenziando quanto segue.

A) Innanzi tutto nel caso specifico del Comune di Torino «non sono immediatamente comprensibili il senso e la rilevanza» degli argomenti sviluppati dalla Difesa erariale, perché il nucleo principale della presente controversia consiste nell’accertare: a) se il MEF abbia considerato o meno, ai fini della stima del gettito IMU anche il reddito meramente figurativo degli immobili di proprietà comunale (questione che dipende dalla semplice interpretazione dell’art. 13, comma 11, del decreto legge n. 201/2011;
b) l’erronea inclusione, nella stima del gettito IMU degli immobili di proprietà comunale esenti da IMU (ai sensi dell’art. 9, comma 8, del decreto legislativo n. 23/2011) in quanto destinati a funzioni istituzionali esenti da IMU. Pertanto - posto che i Ministeri intimati al riguardo non svolgono alcuna difesa - può ritenersi provato, ai sensi dell’art. 64, comma 2, cod. proc. amm., l’errore derivante dall’inclusione del reddito derivate dai predetti immobili nella stima del gettito IMU,.

B) Sempre con riferimento agli immobili di proprietà comunale, il Comune di Torino a conforto ulteriore della sua posizione, invoca la disposizione dell’art. 10-quater del decreto legge n. 35/2013, convertito dalla legge n. 64/2013, che prescrive l’erogazione ai Comuni di un contributo a sia pur parziale copertura dei tagli di risorse derivanti dall’inclusione del gettito IMU relativo agli immobili comunali. Secondo il Comune di Torino «la copertura è parziale perché, secondo il comma 3 del citato arto 10-quater, gli importi di 330 milioni di euro per il 2013, a valere sulla cassa 2012, e di 270 milioni di euro per il 2014, a valere sul 2013, non sono entrate rilevanti per il patto di stabilità interno, e vengono assicurati solo per gli anni citati, nulla disponendo per il futuro. Tali risorse, pertanto, non sono quantitativamente e qualitativamente equipollenti a quelle che sarebbero state assegnate in base al d.l. n. 201/2011».

C) Neppure gli ulteriori argomenti sviluppati dalla Difesa erariale risultano rilevanti e persuasivi. Infatti «non si discute, in termini generali, la circostanza che il Fondo di riequilibrio debba idealmente accompagnare il passaggio a un sistema di finanza locale autonoma. Ciò non implica che - in questo passaggio, quando ancora le imposte proprie comunali sono ben lontane dal garantire l’autonomia finanziaria dell’ente - le risorse che dal Fondo vengono assegnate ai Comuni siano incerte e quasi eventuali, come sembrerebbero sostenere i Ministeri ... . Del resto, nel giudizio di specie il Comune non ha chiesto che il suo livello di spesa venisse soddisfatto tale e quale, ma solo che venissero rispettate le regole che le stesse disposizioni sul federalismo fiscale hanno fissato. Ci si muove pertanto esattamente nella transizione definita dal legislatore. Più nel dettaglio, se i Ministeri avessero voluto dire che il gettito IMU era necessariamente un valore da “stimare”, avrebbero anche qui toccato un punto non controverso e previsto espressamente dalla norma di legge. Il problema era quello di svolgere stime accurate in base ai dati contabili noti, risultato che i Ministeri hanno mancato per i motivi illustrati nel ricorso e nei motivi aggiunti e qui ancora privi di risposta. I riferimenti dei Ministeri alla “proporzionalità di distribuzione delle risorse”, alla “invarianza dei saldi” e all’esservi in gioco “rapporti” ... evocano invece una difesa di segno diverso. I Ministeri sembrano intendere che le differenze di gettito tra IMU e ICI avrebbero dovuto non solo basarsi su stime sempre più accurate del gettito IMU, ma anche “correggere” di conseguenza i dati sul gettito ICI, pur essendo questi - di per loro - per l’appunto storici e già inseriti nei bilanci dei Comuni. In altri termini, per motivi non chiariti, il gettito ICI avrebbe dovuto sganciarsi dalla sua consistenza reale e inseguire il gettito IMU in modo da mantenere il rapporto tra le due quantità tendenzialmente stabile. Questo argomento, che in sé non avrebbe alcuna coerenza, va ricollegato all’ulteriore elemento richiamato dai Ministeri del “rispetto dell’invarianza dei saldi”. Si comprende così che i Ministeri sostengano che i criteri per calcolare le differenze di gettito tra IMU e ICI dovessero essere “riproporzionati” di modo che tali differenze restassero nelle risorse a disposizione. Se così fosse, si tornerebbe a quanto già rilevato dal Comune nei precedenti atti, in merito all’indebita modifica a ritroso dei criteri di determinazione delle differenze di gettito volta a far quadrare il conto con le risorse a disposizione».

9. La Difesa erariale con memoria depositata in data 30 ottobre 2013 ha precisato la sua linea difensiva evidenziando quanto segue.

A) gli atti impugnati «sono stati determinati sulla base di risorse che non possono essere variate e, pertanto, l’eventuale rimodulazione degli atti in questione può solo comportare una diversa allocazione di risorse tra i vari comuni». Del resto, il principio dell’invarianza delle risorse è stato ribadito dall’art. 9, comma 6-bis, del decreto legge n. 174/2012 e comunque non rientrava nella competenza dell’Amministrazione bloccare la procedura di distribuzione delle risorse da ripartire tra gli enti locali al fine di reperire le ulteriori risorse da ripartire tra gli enti stessi, perché la competenza a reperire nuove risorse spetta al legislatore.

B) Il legislatore all’art. 10-quater del decreto legge n. 35/2013, convertito dalla legge n. 64/2013, in relazione alla questione degli immobili posseduti dai comuni nel proprio territorio, ha stabilito, al comma 1, che “ai comuni che hanno registrato il maggior taglio di risorse operato negli anni 2012 e 2013 per effetto dell’assoggettamento degli immobili posseduti dagli stessi comuni nel proprio territorio all’imposta municipale propria di cui ali’articolo 13, comma 1, del decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201, convertito, con modificazioni, dalla legge 22 dicembre 2011, n. 214, è attribuito un contributo di 330 milioni di euro per l’anno 2013 e di 270 milioni di euro per l’anno 2014” e, al successivo comma 2, che “il contributo di cui al comma 1 è ripartito tra i comuni interessati, con decreto del Ministero dell’interno. di concerto con il Ministero dell’economia e delle finanze. da adottare, sentita la Conferenza Stato-città ed autonomie locali, entro sessanta giorni dalla data di entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto, in proporzione alle stime di gettito da imposta municipale propria relativo agli immobili posseduti dai comuni nel proprio territorio comunicate dal Dipartimento delle finanze del Ministero dell’economia e delle finanze”. Tale assegnazione di nuove risorse induce ad escludere profili di incostituzionalità dall’art. 13, comma 17, del decreto legge n. 201/2011, fermo restando che il Comune di Torino non ha precisamente la norma della Costituzione che sarebbe stata violata.

10. Alla pubblica udienza del 20 novembre 2013 il ricorso è stato chiamato e trattenuto per la decisione,

DIRITTO

1. L’esame dei ricorsi in epigrafe indicati - aventi ad oggetto gli effetti dell’istituzione dell’IMU sulle attribuzioni in favore dei Comuni (e, in particolare in favore del Comune di Torino) a valere, per l’anno 2012, sul Fondo di cui l’art. 2, comma 3, del decreto legislativo n. 23/2011 (che attualmente risulta abrogato dall’art. 1, comma 380, lett. h), della legge n. 228/2012, ma solo a decorrere dal 1° gennaio 2013) e, in particolare, gli effetti dell’applicazione della disposizione dell’art. 13, comma 17, del decreto legge n. 201/2011 da parte dei Ministeri intimati - deve necessariamente iniziare dalle eccezioni processuali sollevate dalla Difesa erariale con la memoria depositata in data 19 ottobre 2013.

2. Innanzi tutto la Difesa erariale eccepisce l’irricevibilità del ricorso introduttivo evidenziando che: a) l’impugnazione del decreto ministeriale in data 4 maggio 2012 deve ritenersi tardiva, trattandosi di un provvedimento pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale in data 23 giugno 2012;
b) gli altri atti in epigrafe indicati non sono suscettibili di autonoma impugnazione, perché sono frutto di meri calcoli aritmetici effettuati sulla base dei criteri predeterminati con il predetto decreto ministeriale.

A tal riguardo il Collegio preliminarmente osserva quanto segue: a) l’art. 2, comma 7, del decreto legislativo n. 23/2011 dispone (per quanto d’interesse in questa sede) che “previo accordo sancito in sede di Conferenza Stato-città ed autonomie locali ai sensi dell’articolo 9 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, con decreto del Ministro dell’interno, di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze, sono stabilite le modalità di alimentazione e di riparto del Fondo sperimentale di cui al comma 3, nonché le quote del gettito dei tributi di cui al comma 1 che, anno per anno, sono devolute al comune ove sono ubicati gli immobili oggetto di imposizione”;
b) la Conferenza nella seduta del 1° marzo 2012 ha sancito l’accordo concernente la definizione, per l’anno 2012, delle modalità di alimentazione e di riparto del Fondo sperimentale di riequilibrio;
c) secondo l’art. 2, comma 1, lettera f), di tale accordo, per l’attribuzione della quota del FSR spettante a ciascun comune per l’anno 2012 si provvede ad “applicare le compensazioni finanziarie per attribuzione di entrate connesse all’istituzione dell’imposta municipale propria sperimentale di cui al decreto legge n. 201 del 2011”;
d) l’art. 5 del medesimo accordo prevede quanto segue: “1. Gli importi attribuiti per l’anno 2012 a valere sul Fondo sperimentale di riequilibrio, fermo restando l’ammontare complessivo del fondo stesso, sono soggetti a revisione in relazione alla variazione delle detrazioni sul Fondo di cui all’articolo 13, comma 17, ed all’articolo 28, comma 7, del decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201, convertito, con modificazioni, dalla legge 22 dicembre 2011, n. 214. Entro il mese di luglio, in base a tutti i dati disponibili aggiornati, in particolare all’esito dei pagamenti dell’acconto tramite il modello F24, verrà effettuata la revisione della ripartizione delle assegnazioni, al fine di assicurare la rettifica degli eventuali scostamenti tra gettiti stimati dell’imposta municipale propria e gettiti effettivamente realizzati alla luce dei dati relativi ai pagamenti in acconto. 2. In occasione del pagamento della terza rata del fondo sperimentale di equilibrio, sarà operato il conguaglio conseguente alle nuove stime di distribuzione dell’IMU, che saranno rese note entro il mese di luglio 2012 dal Ministero dell’ economia e delle finanze. 3. Entro il mese di febbraio del 2013 verranno effettuate le ulteriori verifiche in ragione del pagamento a saldo nel mese di dicembre 2012, in base ai dati disponibili attraverso il modello F24”;
e) il decreto ministeriale in data 4 maggio 2012, oltre a determinare l’importo complessivo del FSR per l’anno 2012, all’art. 5 recepisce integralmente il testo dell’art. 5 dell’accordo in data 1° marzo 2012;
f) i criteri concretamente utilizzati per elaborare le stime del gettito ICI e del gettito IMU sono stati oggetto di confronto in seno al Tavolo tecnico permanente in materia di finanza locale e sono stati successivamente fissati dal MEF in apposite “note metodologiche” (pubblicate unitamente alle stime).

Stante quanto precede, l’eccezione in esame non può essere accolta alla luce delle seguenti considerazioni. Innanzi tutto le censure dedotte dal Comune di Torino con il ricorso introduttivo non sono volte a censurare le disposizioni del decreto ministeriale in data 4 maggio 2012 (che - a ben vedere - risulta impugnato per mero tuziorismo), bensì le nuove stime del gettito ICI e del gettito IMU pubblicate dal MEF in data 16 ottobre 2012 (qualificate dal MEF come sostitutive delle precedenti stime pubblicate in data 6 agosto 2012), nonché la “nota metodologica” pubblicata in pari data, con la quale sono illustrati i criteri utilizzati per elaborare le predette stime. Inoltre le stime pubblicate in data 16 ottobre 2012 e la relativa nota metodologica non possono essere qualificate come atti meramente applicativi del decreto ministeriale in data 4 maggio 2012, recanti semplici calcoli aritmetici effettuati sulla base dei criteri predeterminati con il predetto decreto ministeriale;
si tratta piuttosto di veri e propri provvedimenti, dotati di un’autonoma carica lesiva, perché i criteri utilizzati per la elaborazione delle nuove stime sono fissati proprio con la predetta nota metodologica del 16 ottobre 2012.

3. Parimenti infondata è l’eccezione di inammissibilità per carenza di interesse ad agire, fondata sul carattere non definitivo delle stime pubblicate in data 16 ottobre 2012 e della relativa nota metodologica. Infatti l’art. 4 del decreto ministeriale in data 4 maggio 2012 prevede espressamente che “i pagamenti del fondo sperimentale di riequilibrio per l’anno 2012 sono disposti dal Ministero dell’Interno in tre rate di uguale importo entro i mesi di marzo, maggio e ottobre”, sicché risulta evidente che le stime del MEF pubblicate nel mese di ottobre 2012 - seppure sottoposte ad ulteriore revisione ai sensi dell’art. 9, comma 6-bis, del decreto legge, n. 174/2012 - erano propedeutiche al pagamento della rata di ottobre 2012.

Inoltre, seppure si volesse valorizzare la disposizione dell’art. 9, comma 6-bis, non potrebbe comunque farsi a meno che le ulteriori stime elaborate dal MEF ai sensi di tale disposizione e pubblicate, unitamente alla relativa nota metodologica, in data 31 maggio 2013 sono state impugnate dal Comune di Torino con il ricorso per motivi aggiunti, sicché l’accoglimento dell’eccezione in esame non produrrebbe altro effetto che spostare tutto l’interesse della parte ricorrente sull’accoglimento delle domande proposte con i motivi aggiunti.

4. Diverse considerazioni valgono per la terza eccezione processuale sollevata dalla Difesa erariale. A tal riguardo il Collegio osserva innanzi tutto che entrambi i ricorsi in epigrafe indicati sono stati notificati anche al Comune di Fiumicino e, quindi, non sussistono i presupposti per dichiarare il ricorso inammissibile, perché l’art. 41, comma 2, cod. proc. amm. prevede l’onere di notificare il ricorso ad almeno uno dei controinteressati.

Non risulta invece condivisibile la tesi del Comune di Torino secondo la quale la notifica al Comune di Fiumicino sarebbe stata effettuata per mero tuziorismo, perché non sussisterebbero le condizioni per qualificare gli altri Comuni italiani come controinteressati formali. Tale tesi muove dal presupposto che i provvedimenti impugnati riguardino solo la fase del calcolo dei gettiti di ICI e IMU, ossia una fase antecedente e propedeutica a quella della distribuzione delle risorse del FSR e della connessa verifica della capienza del Fondo (ossia dell’adeguatezza della dotazione sul Fondo, rispetto alla funzione che è chiamato ad assolvere), e porta il Comune di Torino ad affermare che - seppure in sede di distribuzione delle risorse del Fondo dovesse emergere l’incapienza dello stesso - comunque non sarebbe necessario operare una riduzione automatica delle assegnazioni a favore degli altri Comuni, perché si porrebbe semmai il problema dell’integrazione della dotazione del Fondo.

Tuttavia tale tesi - a ben vedere - risulta smentita dall’argomento che lo stesso Comune di Torino pone a comune fondamento di tutte le censure dedotte con il ricorso introduttivo e che risultano ulteriormente sviluppate anche nel ricorso per motivi aggiunti e nella memoria depositata in data 30 ottobre 2013, ove viene conclusivamente ribadito che la causa prima della presente controversia va ricercata nel fatto che il MEF abbia illegittimamente proceduto «all’indebita modifica a ritroso dei criteri di determinazione delle differenze di gettito volta a far quadrare il conto con le risorse a disposizione». Infatti - posto che, secondo la prospettazione del Comune di Torino, in sede di ripartizione della dotazione del FSR non sono emersi problemi di capienza del fondo stesso solo perché il MEF con le note metodologiche del 16 ottobre 2012 e del 31 maggio 2013 ha illegittimamente adeguato i criteri per determinare le differenze di gettito tra ICI ed IMU (discostandosi dai dati risultanti certificati di conto per determinare il gettito ICI e ricorrendo a «operazioni integrative» per stimare il gettito IMU) proprio al fine di allineare le risorse da assegnare ai Comuni con la dotazione del FSR - risulta evidente che l’accoglimento delle censure dedotte con i ricorsi in esame, volte a contestare la legittimità delle suddette note metodologiche, ben potrebbe avere ripercussioni immediate e dirette anche sulle attribuzioni in favore dei Comuni che beneficiano delle ripartizioni del Fondo.

Coglie quindi nel segno la Difesa erariale quando evidenzia «il carattere tutt’altro che strettamente bilaterale della controversia» e che «l’interesse alla conservazione degli atti, così come si sono formati, riguarda la totalità degli enti locali».

5. Tenuto conto di quanto precede, nonché dell’ordinanza della Sezione I-ter di questo Tribunale n. 4980 in data 17 maggio 2013 - con la quale in relazione ad una fattispecie analoga a quella in esame è stata disposta l’integrazione del contraddittorio nei confronti di tutti i Comuni controinteressati - il Collegio ritiene che nel caso in esame il contraddittorio non risulti integralmente costituito e che, non essendosi verificata alcuna decadenza, si debba quindi ordinare al Comune di Torino (ai sensi nell’art. 27, comma 2, cod. proc. amm.) di integrare il contraddittorio nei confronti delle altre parti necessarie del giudizio (ossia nei confronti di tutti i Comuni italiani interessati alla ripartizione delle risorse del FSR) entro il termine perentorio di sessanta giorni dalla notificazione/comunicazione della presente sentenza.

Inoltre, tenuto conto del considerevole numero dei controinteressati, il Collegio autorizza la notificazione per pubblici proclami, che dovrà avvenire: a) mediante la pubblicazione sulla Gazzetta Ufficiale della Repubblica Italiana di un estratto del ricorso introduttivo, del ricorso per motivi aggiunti delle relative conclusioni e degli estremi della presente sentenza, con esonero dall’indicazione delle denominazioni dei singoli controinteressati;
b) mediante pubblicazione del testo integrale del ricorso introduttivo, del ricorso per motivi aggiunti e della presente sentenza sul sito web denominato “Il Portale del Federalismo Fiscale”, con esonero dall’indicazione delle denominazioni dei singoli controinteressati.