Pubblicato il 12/01/2023

N. 00019/2023 REG.PROV.COLL.

N. 00077/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l' Abruzzo

sezione staccata di Pescara (Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 77 del 2022, proposto dal Comune di Pescara, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato M G, con domicilio digitale PEC dai Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Pescara, via Latina, 7;

contro

Consorzio fra Cooperative Eili e di Abitazioni Abruzzi (Cocea) scrl, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati P R, G T e A L, con domicilio digitale PEC dai Registri di Giustizia;
Provincia di Pescara, non costituita in giudizio;

e con l'intervento di

ad opponendum:
Sara scrl, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Giuliano Milia, con domicilio digitale PEC dai Registri di Giustizia;

per la declaratoria

di nullità o di inefficacia dell’Accordo di programma integrato di intervento, ex art.30 bis della L.R. n.18 del 1983, del 12 ottobre 2001, intercorso con Cocea scrl e la Provincia di Pescara, nonché della conseguente Convenzione del 29 luglio 2003, integrata in data 31 maggio 2004, stipulata con Cocea scrl, in toto o limitatamente all’area non di proprietà di Cocea scrl,

per la risoluzione

per inadempimento di Cocea scrl dei predetti Accordo di programma e Convenzione, in toto o limitatamente all’area non di proprietà di Cocea scrl,

per la condanna

quindi di Cocea scrl al risarcimento dei danni conseguenti.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Cocea scrl;

Visto l’atto di intervento ad opponendum di Sara scrl;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 16 dicembre 2022 il dott. Silvio Lomazzi e uditi per le parti i difensori M G, P R, G T e Adriana Trovarelli;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:

FATTO e DIRITTO

Il Comune di Pescara presentava ricorso volto alla declaratoria di nullità o di inefficacia dell’Accordo di programma integrato di intervento, ex art.30 bis della L.R. n.18 del 1983, del 12 ottobre 2001, intercorso con Cocea scrl e la Provincia di Pescara, nonché della conseguente Convenzione del 29 luglio 2003, integrata in data 31 maggio 2004, stipulata con Cocea scrl, in toto o limitatamente all’area non di proprietà di Cocea scrl, alla risoluzione per inadempimento di Cocea scrl dei predetti Accordo di programma e Convenzione, in toto o limitatamente all’area non di proprietà di Cocea scrl, alla condanna quindi di Cocea scrl al risarcimento dei danni conseguenti.

L’Amministrazione comunale riferiva quanto segue.

In data 12 ottobre 2001 veniva stipulato un Accordo di programma tra Comune di Pescara, Provincia di Pescara e Cocea scrl per l’esecuzione di lavori su un’area di mq.61.311, compresa tra via Tirino, via Colle Renazzo e il tratto ferroviario Foggia-Pescara, comprendenti opere pubbliche (verde pubblico, reti tecnologiche, vie, parcheggi, area pedonale, giardino attrezzato, sottopasso ferroviario) e private (edifici residenziali e strutture commerciali).

Seguiva la ratifica con delibera c.c. n.192 del 22 ottobre 2001.

Il 29 luglio 2003 veniva stipulata la Convenzione attuativa, poi integrata il 31 maggio 2004, tra Comune e Cocea scrl, tra l’altro con determinazione dell’importo per oneri concessori al Consorzio, fissazione del termine di anni 5 per la realizzazione del complessivo intervento, impegno alla stipula di polizza a garanzia della realizzazione delle opere di urbanizzazione, previsione della risoluzione in caso di inadempimento.

Tuttavia Cocea scrl non era completamente proprietario dell’area oggetto dell’intervento, parte di essa essendo interessata da un contenzioso civile (nello specifico per mq.20.953);
il Consorzio inoltre non aveva completato tutte le opere (tra cui in particolare il sottopasso ferroviario);
vi era stato contenzioso anche sulla polizza fideiussoria, concluso con transazione tra Compagnia Assicurativa e Comune e accoglimento della domanda di manleva a carico di Cocea scrl (cfr. sentenza Tribunale di Pescara, n.1310 del 2019);
nel frattempo Cocea scrl in data 22 settembre 2014 veniva posta in liquidazione.

Il Comune quindi, evidenziata la responsabilità del Consorzio, procedeva alla quantificazione dei danni, non computando in essi le spese occorrende per la procedura di acquisizione sanante, da avviare ex art.42 bis del D.P.R. n.327 del 2001, delle aree su cui erano state realizzate opere pubbliche e in proprietà di terzi.

L’Amministrazione segnalava poi in rito che, in base all’art.10 dell’Accordo di programma e all’art.11 della Convenzione, per la definizione di eventuali controversie, era previsto apposito collegio arbitrale;
che tuttavia poi, per effetto dell’art.1, commi 19, 25 della Legge n.190 del 2012, la cognizione delle liti rientrava nell’ambito della giurisdizione esclusiva del Giudice amministrativo, ex art.133, comma 1a, 2 c.p.a..

Veniva quindi richiesto di non considerare, perché nulla o inefficace, la suddetta clausola compromissoria.

Il Comune riferiva in ultimo che con delibera g.c. n.201 del 31 marzo 2016 veniva emessa diffida di esecuzione, notificata il 27 aprile 2016 e che, rimasto l’invito inevaso, con delibera g.c. n.435 del 30 giugno 2016 si procedeva alla risoluzione della Convenzione.

L’Amministrazione inoltre presentava domanda cautelare per il sequestro delle somme che Cocea scrl aveva introitato dalla vendita ai privati degli immobili costruiti.

Il Consorzio si costituiva in giudizio per la reiezione del gravame.

Con memorie Cocea scrl deduceva in rito che sulla lite vi era giurisdizione esclusiva del Giudice amministrativo;
che tuttavia la delibera g.c. n.90 del 2 marzo 2021, emessa per proporre ricorso, non autorizzava il Comune a richiedere la risoluzione o la declaratoria di nullità e inefficacia dell’Accordo e della Convenzione, oltre che ad avanzare la pretesa risarcitoria;
che non era ammissibile la richiesta cautelare di sequestro conservativo delle somme, una volta omologato il concordato preventivo dal Tribunale di Chieti, ex art.184 R.D. n.267 del 1942.

Nel merito veniva sostenuta l’infondatezza del ricorso.

Interveniva ad opponendum S E scrl, quale socia e mandante di Cocea scrl, deducendo quindi la propria legittimazione all’intervento, ricostruendo i fatti e in particolare sull’area di mq.20.953 in contestazione, rafforzando gli assunti di merito di Cocea scrl, affermando inoltre l’avvenuta estinzione per prescrizione della pretesa risarcitoria.

Con ulteriori memorie il Comune deduceva in rito il difetto di interesse all’intervento di S E scrl e dunque l’inammissibilità dello stesso, insistendo per l’accoglimento della domanda cautelare.

Con articolata ordinanza n.77 del 2022, il Tribunale respingeva la domanda cautelare presentata dall’Amministrazione ricorrente.

Con successiva ordinanza Cons. Stato, IV, n.4713 del 2022, veniva accolto l’appello cautelare, ai soli fini della sollecita fissazione dell’udienza di discussione del ricorso nel merito, ex art.55, comma 10 c.p.a..

Con memoria S E scrl riaffermava le proprie tesi difensive.

Con altre memorie Cocea scrl, oltre a dedurre in rito la genericità della causa petendi, ribadiva i propri assunti, in rito e nel merito, confutando in particolare gli elementi alla base della pretesa risarcitoria, dell’inadempimento all’Accordo di programma e alla conseguente Convenzione.

Seguivano in ultimo le note difensive del Comune di Pescara.

Nell’udienza del 16 dicembre 2022, nel corso della quale il legale di Cocea scrl segnalava la tardività del deposito delle ultime note difensive del Comune, la causa veniva discussa e quindi trattenuta in decisione.

Il Collegio tralascia l’esame delle eccezioni di rito, per difetto di rilevanza, stante l’infondatezza nel merito del ricorso, che va pertanto respinto, per le ragioni di seguito esposte (cfr. già TAR Abruzzo-Pescara, ord. n.77 del 2022).

Nondimeno non può in primo luogo non rilevarsi un certo grado di perplessità nel petitum, laddove si richiede la declaratoria di nullità o di inefficacia di Accordo e Convenzione, potendo valere se del caso la richiesta di dichiararne l’inefficacia come domanda di annullamento, o ancora dove è richiesta la risoluzione, a fronte della delibera g.c. n.435 del 30 giugno 2016 sulla risoluzione della Convenzione (cfr. doc.50 al ricorso), oppure ove si propone una domanda che interessa integralmente gli accordi, in alternativa a una parte degli stessi, limitati all’area con proprietà in contestazione, di mq.20.953.

Per vero anche la causa petendi è caratterizzata da un qualche connotato di genericità, laddove non specifica appieno le cause di nullità o inefficacia di Accordo e Convenzione, i presupposti per la risoluzione per inadempimento, gli elementi costitutivi della pretesa risarcitoria.

Tanto precisato e data per assodata la giurisdizione esclusiva del Giudice amministrativo sulla presente lite, ex art.133, comma 1a, 2 c.p.a., per quanto attiene alla nullità, non appaiono richiamate le cause di cui all’art.21 septies della Legge n.241 del 1990.

Venendo quindi ad esaminare le ragioni di nullità di matrice civilistica, ex art.1418 c.c., da rapportare al momento convenzionale di Accordo e Convenzione, ovvero difetto dei requisiti di cui all’art.1325 c.c. (accordo, causa, oggetto, forma ad substantiam), causa illecita, motivo illecito esclusivo e comune alle parti, impossibilità, illiceità, indeterminatezza/indeterminabilità dell’oggetto, le stesse non paiono trovare riscontro nel caso di specie.

Non poteva nello specifico nemmeno considerarsi un’impossibilità (giuridica) dell’oggetto, con riferimento all’area dell’intervento, giacchè in ogni caso, all’epoca dell’Accordo e della Convenzione, anni 2001-2004, il contenzioso che interessava una parte dei terreni, per mq.20.953, non intaccava il diritto di proprietà sugli stessi di Cocea scrl (cfr. sentenza Tribunale di Pescara n.1286 del 2001 a favore dei danti causa di Cocea scrl).

Né poteva condurre alla nullità, ex artt.1418, 1346 c.c., l’eventualità, ancorchè prevedibile, che la prestazione diventasse impossibile (cfr., tra le altre, Corte Cass., III, n.23618 del 2004).

Trattando ora della richiesta di inefficacia di Accordo e Convenzione conseguente a loro annullamento, non risultano richiamati vizi tipici di violazione di legge, incompetenza o eccesso di potere.

Valutando quindi le cause di annullamento civilistiche da attagliare a detti atti convenzionali, ex art.1425 e ss. c.c., ovvero l’incapacità legale, l’incapacità di intendere e di volere con grave pregiudizio, i vizi del consenso (errore essenziale e riconoscibile, violenza significativa, dolo determinante), le stesse del pari non sembrano trovare riscontro nelle circostanze in esame.

In particolare, avuto riguardo al contenuto e alle circostanze dell’Accordo, alla sua notevole rilevanza urbanistico-edilizia, e alla qualità del Soggetto pubblico contraente, ovvero il Comune di Pescara, quale Amministrazione pubblica di rilievo, l’Amministrazione medesima non poteva non avvedersi che parte dell’area interessata dall’intervento era oggetto di contenzioso civile sul diritto di proprietà, dovendo prendere cognizione, in base a canoni di normale diligenza, del contratto del 4 luglio 2022, riferito a detta area e intercorso tra i Sigg.ri Rutolo e Grumelli da un lato e Cocea scrl dall’altro, ove era dato espressamente conto della presenza di tale contenzioso civile (cfr. art.5 del contratto, all.49 atti Consorzio e ancora sul punto, sotto i profili dell’assenza del dolo e dell’errore rilevante, TAR Abruzzo-Pescara, ord. n.77 del 2022).

Ne discende dunque che nel caso di specie non emerge alcun affidamento incolpevole dell’Amministrazione meritevole di tutela, bensì un affidamento da proteggere in capo al Consorzio, il quale, avuto riguardo alle circostanze descritte e impiegando un ordinario livello di diligenza, non avrebbe potuto rendersi conto dell’eventuale errore sul punto del Comune, ex art.1431 c.c. (cfr., tra le altre, Corte Cass., III, n.31078 del 2019, II, n.16240 del 2011).

Perplessità sorgono peraltro anche sull’essenzialità dell’errore, ex art.1429 c.c., tenuto conto che detto errore ricadrebbe non già sulla titolarità dell’area de qua, quanto sulla mera circostanza che la stessa fosse oggetto di contenzioso civile in corso.

Men che meno quindi sono prospettabili, in sede di stipula, in relazione alla summenzionata questione, raggiri posti in essere a danno del Comune e da addebitare al Consorzio medesimo, ex art.1439 c.c..

Per quanto attiene poi all’inadempimento, che funge da presupposto alla richiesta risoluzione, lo stesso deve essere colpevole e di non scarsa importanza, ex artt.1218, 1455 c.c. (cfr., tra le altre, Corte Cass., II, n.21209 del 2019).

Pur ammettendo dunque che la mancata realizzazione principalmente del sottopasso ferroviario da parte di Cocea scrl assuma, nell’ottica del Comune, una non scarsa importanza, anche se per un importo non preponderante rispetto al valore preventivato complessivo di tutte le opere (cfr. gli importi indicati nel ricorso), va indagata la sussistenza dell’eventuale colpevolezza del Consorzio sul punto.

Al riguardo è necessario rilevare che l’Amministrazione dava in concessione trentennale gratuita il diritto di superficie su parte del terreno su cui doveva essere realizzato il sottopasso ferroviario all’Associazione Banco Alimentare dell’Abruzzo onlus, con prevista realizzazione di apposito fabbricato (cfr. delibera c.c. n.152 del 1° luglio 2004, all.10 atti Consorzio);
che inoltre, parimenti al fine dei lavori del sottopasso ferroviario, era mancata la stipula della necessaria e propedeutica Convenzione tra Comune di Pescara e Ferrovie dello Stato (cfr. verbale conferenza di servizi 28 settembre 2006, all.13 atti Consorzio).

Ne discende che, escluso evidentemente il dolo, non poteva essere imputata nemmeno a titolo di colpa la mancata realizzazione del sottopasso ferroviario a Cocea scrl.

Difettando l’elemento della colpevolezza, viene pertanto a mancare anche uno degli elementi costitutivi della pretesa risarcitoria, che non può quindi essere riconosciuta.

Giova in ultimo segnalare che le vicende successive, come la conclusione del contenzioso civile sulla parte dell’area oggetto dell’intervento di mq.20.953, definito in senso sfavorevole ai danti causa di Cocea scrl con sentenze della Corte di Appello di L’Aquila n.924 del 2005 e della Corte di Cassazione n.12305 del 2012, in disparte la questione della trascrizione di domande e titoli, in continuità o meno, al fine di produrre effetti retroattivi o di mera prenotazione, ex artt.2644, 2650 c.c., non rilevano ai fini del petitum, giacchè non potevano per ciò solo precludere - stante anche la possibilità di attivare da parte dell’Amministrazione, ove necessario, il procedimento di acquisizione sanante, ex art.42 bis del D.P.R. n.327 del 2001 - l’attuazione dell’Accordo di programma e della conseguente Convenzione.

In considerazione della particolarità e della complessa articolazione dei fatti di causa, sussistono giuste ragioni per compensare le spese di giudizio tra le parti.