TAR Milano, sez. II, sentenza 2011-09-08, n. 201102194

N. 02194/2011 REG.PROV.COLL.

N. 01763/2010 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1763 del 2010, proposto dagli avvocati:
M B e M B, in proprio ed anche rappresentati e difesi dall’avv. S F Z, presso il cui studio, in Milano, viale Regina Margherita 30, sono elettivamente domiciliati;

contro

Comune di Pavia, in persona del Sindaco p.t., rappresentato e difeso dall'avv. G F F, presso il cui studio, in Milano, via Larga, 23, è elettivamente domiciliato;

nei confronti

N T, A D, rappresentati e difesi dagli avv., P R e F A, presso lo studio dei quali, in Milano, via Cerva, 20, sono elettivamente domiciliati;

per l'annullamento

- della deliberazione del Consiglio Comunale di Pavia 19.4.2010 n. 12 di approvazione del piano attuativo denominato "sulla Greenway" in località Mirabello e Montemaino, proposto dalle sig.re N T e A D;

- di ogni atto presupposto, preparatorio e conseguente, tra i quali, in particolare, la delibera del Consiglio Comunale 19.10.2009 n. 23 di adozione del piano attuativo nonché dell'art. 36bis delle n.t.a. del p.r.g. di Pavia, approvato con variante normativa dal Consiglio Comunale di Pavia con deliberazione 13.6.2006 n. 29;

di tutti gli atti connessi e conseguenti.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Pavia e di N T e A D;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 9 giugno 2011 la dott.ssa Silvia Cattaneo e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. I sig.ri M B e M B impugnano la deliberazione n. 12 del 19.4.2010 con cui il Consiglio Comunale di Pavia ha approvato il piano attuativo, denominato “sulla greenway”, presentato dalle sig.re N T e A D, la deliberazione n. 23 del 19.10.2009, di adozione del piano e l’art. 36 bis delle n.t.a. del p.r.g.

2. Queste le censure dedotte:

I. illegittimità dell’art. 36 bis delle n.t.a. e, in via derivata, delle deliberazioni di adozione e di approvazione del piano attuativo, per violazione dell’art. 117 Cost. e dell’art. 11, l. reg. Lombardia n. 12/2005;

II. violazione dell’art. 2, c. 1, l. n. 1187/1968 e degli artt. 13, 14 e 25, l. reg. Lombardia n. 12/2005;
eccesso di potere;

III. violazione dell’art. 9, l. n. 1150/1942, dell’art. 27, l. reg. Lombardia n. 51/1971 in relazione all’art. 25, l. reg. Lombardia n. 12/2005;
eccesso di potere;

IV. violazione dell’art. 11, l. reg. Lombardia n. 12/2005 in relazione all’art. 142, lett. c, d.lgs. n. 42/2004, dell’art. 2, l. n. 1187/1968, dell’art. 9, c. 1, lett. b, dell’art. 30, c. 1 e dell’art. 44, lett. c, d.P.R. n. 380/2001 e dell’art. 4 delle disposizioni sulla legge in generale;
eccesso di potere;

V. violazione dell’art. 7, c. 2, d.lgs. n. 152/2006;
eccesso di potere;

VI. eccesso di potere per illogicità manifesta.

3. Si sono costituite in giudizio le controinteressate, le sig.re N T e A D, le quali eccepiscono l’inammissibilità del ricorso per carenza di legittimazione e di interesse e, quanto alla impugnazione dell’art. 36 bis delle n.t.a., l’irricevibilità per tardività e l’inammissibilità per omessa notifica alla Regione Lombardia e per carenza di interesse.

4. Con ricorso incidentale le controinteressate impugnano la delibera della Giunta Comunale di Pavia n. 171/2008 del 4 luglio 2008 nella parte in cui prevede che le procedure di valutazione ambientale strategica e di verifica di esclusione vadano estese ai piani urbanistici di particolare complessità e impatto anche se conformi alla strumentazione urbanistica comunale.

5. Queste le censure dedotte con il ricorso incidentale: violazione e falsa applicazione degli artt. 6 e 7, d.lgs. n. 152/2006, dell’art. 4, l. reg. Lombardia n. 12/2005 nonché della correlata disciplina regolamentare attuativa;
violazione dell’art. 97 Cost.;
violazione dei principi di efficienza ed economicità dell’azione amministrativa;
violazione della legge n. 241/1990;
eccesso di potere per illogicità ed irrazionalità;
incompetenza;
violazione degli artt. 3 e 42, d.lgs. n. 267/2000.

6. L’amministrazione comunale intimata si è costituita in giudizio, e, oltre a dedurre l'infondatezza nel merito della domanda, ha eccepito l’inammissibilità del ricorso principale per carenza di interesse.

7. Quanto al ricorso incidentale, l’amministrazione ha eccepito la carenza di interesse delle controinteressate all’annullamento della deliberazione della Giunta Comunale n. 171/2008 del 4 luglio 2008 ed ha contestato la fondatezza delle censure dedotte.

8. All’udienza del 9 giugno 2011, il ricorso è stato ritenuto per la decisione.

9. Le eccezioni di inammissibilità del ricorso principale, per carenza di interesse e difetto di legittimazione, sono infondate.

I ricorrenti sono proprietari di due unità immobiliari confinanti con il terreno oggetto del piano attuativo.

Sono altresì proprietari di una striscia di terreno su cui è prevista la realizzazione di una strada pubblica di accesso al lotto 2 del piano attuativo: l’art. 2, c. 6 e 7 dello schema di convenzione impegna il Comune ad acquistare alcune aree, tra cui quella di proprietà dei ricorrenti, al fine di consentire la realizzazione della strada. Nel caso in cui il Comune non divenga proprietario entro il termine previsto, è facoltà del soggetto attuatore, in accordo con l’amministrazione, traslare la strada. In alternativa, nel corso della conferenza di servizi del 9 luglio 2008, è stata prospettata l’acquisizione delle aree mediante espropriazione (cfr. doc. n. 15 delle controinteressate).

Lo stabile collegamento con l’area interessata dal piano attuativo e la proprietà di un terreno comunque inciso dalle previsioni del piano sono elementi sufficienti a distinguere la posizione giuridica dei ricorrenti da quella della generalità dei consociati e a configurare, così, in capo ad essi una posizione giuridica soggettiva differenziata e qualificata e quindi un interesse al ricorso.

Il Collegio non ritiene, difatti, applicabile al caso in esame quanto affermato in recenti sentenze – invocate dalla difesa dell’amministrazione resistente – circa l’insufficienza del requisito della vicinitas e l’onere del ricorrente di dimostrare che le scelte pianificatorie contestate incidano in qualche modo sul godimento o sul valore di mercato dell' area di sua proprietà (Consiglio di Stato , sez. IV, 31 dicembre 2009 , n. 9301;
10 agosto 2004, n. 5516), o su altri interessi suoi propri, quali, soprattutto, quelli alla salute o al valore ambientale (Consiglio di Stato, sez. IV, 19 giugno 2008 , n. 3049;
10 agosto 2004 , n. 5516).

Tale onere probatorio viene difatti affermato solo in fattispecie in cui ad essere impugnati sono atti di pianificazione aventi natura generale e non, come accade nel presente giudizio, laddove è gravato uno specifico piano attuativo riguardante una porzione circoscritta del territorio comunale (cfr. Tar Lombardia, Milano, sez. II, 13 maggio 2011, n. 1244).

Nel caso di specie, dunque, l'esistenza della posizione legittimante, legata al requisito della cd. vicinitas, abilita i ricorrenti ad agire per il rispetto delle norme urbanistiche che si assumono violate, senza che sia necessaria la dimostrazione della sussistenza di un ulteriore interesse qualificato alla tutela giurisdizionale.

Invero, che l’edificazione prevista dal piano attuativo, di un’area verde - con la realizzazione di 14 villette a due piani, quattro ville a due piani e due condomini a tre piani, per una s.l.p. pari a 4.422,41 mq. - in un contesto dall’elevato valore ambientale (v. art. 22 delle n.t.a.) comporti un pregiudizio per i confinanti, incidendo negativamente sul preesistente assetto urbanistico ed edilizio e, quindi, sul godimento e sul valore di mercato dell’area di loro proprietà, è palese, ancor più dell’ipotesi in cui l’amministrazione si fosse limitata a rilasciare un semplice permesso di costruire (cfr. Cons. Stato, sez. IV 29 luglio 2009, n. 4756).

10. Ciò premesso, ritiene il Collegio di dovere esaminare con priorità il ricorso incidentale con cui le controinteressate deducono la illegittimità della delibera della Giunta Comunale n. 171/2008 del 4 luglio 2008 nella parte in cui prevede che le procedure di valutazione ambientale strategica e di verifica di esclusione vadano estese ai piani urbanistici di particolare complessità e impatto, anche se conformi alla strumentazione urbanistica comunale.

11. Non è, al riguardo, fondata l’eccezione, sollevata dalla difesa dell’amministrazione comunale, secondo cui le disposizioni della deliberazione impugnata non verrebbero in rilievo nell’ambito del procedimento di adozione ed approvazione del piano attuativo, essendo la pubblicazione della delibera sull’albo pretorio successiva alla conclusione della conferenza di servizi del 9 luglio 2008, nel corso della quale l’amministrazione avrebbe valutato i profili relativi al possibile impatto sull’ambiente del piano attuativo.

Il 9 luglio 2008 è stata effettuata una mera conferenza di servizi interni, finalizzata unicamente alla illustrazione della proposta di piano.

Tale atto non ha affatto concluso il procedimento di approvazione del piano attuativo, né una sua autonoma fase.

Ciò che rileva è l’adozione del piano attuativo (19 ottobre 2009) e la sua approvazione (19 aprile 2010) in date successive all’adozione della deliberazione della Giunta Comunale n. 171/2008 (4 luglio 2008).

La deliberazione è quindi applicabile ratione temporis alla fattispecie oggetto del presente giudizio.

Sussiste perciò l’interesse alla decisione del ricorso incidentale.

13. Le controinteressate lamentano l’illegittimità della deliberazione della giunta comunale per violazione e falsa applicazione degli artt. 6 e 7, d.lgs. n. 152/2006, dell’art. 4, l. reg. Lombardia n. 12/2005 nonché della correlata disciplina regolamentare attuativa;
violazione dell’art. 97 Cost.;
violazione dei principi di efficienza ed economicità dell’azione amministrativa;
violazione della legge n. 241/1990;
eccesso di potere per illogicità ed irrazionalità;
incompetenza;
violazione degli artt. 3 e 42, d.lgs. n. 267/2000.

Le controinteressate invocano a supporto delle loro doglianze la sentenza del 26 novembre 2009, n. 5171, con cui questa Sezione ha affermato la non necessità della valutazione ambientale strategica quando lo strumento attuativo non sia in variante allo strumento urbanistico generale.

Il Collegio intende discostarsi da tale orientamento ritenendo che la previsione di sottoporre a procedura di v.a.s. e di verifica di esclusione anche i piani urbanistici di particolare complessità e impatto, pur se conformi alla strumentazione urbanistica comunale, sia conforme alla normativa in materia di valutazione ambientale strategica.

Né la definizione di piani e programmi data dall’art. 5, d.lgs. n. 152/2006, né le previsioni di cui agli artt. 6 e 7 del d.lgs. n. 152/2006, invero, consentono di affermare l’esclusione dalla valutazione ambientale strategica dei piani urbanistici che non comportino variante al piano regolatore generale, laddove possano avere significativi impatti sull’ambiente e sul patrimonio culturale.

Allo stesso modo l’esclusione dalla v.a.s. dei piani conformi allo strumento urbanistico non può dedursi dalla previsione di cui all’art. 4, comma 2, l. reg. Lombardia n. 12/2005: tale norma si limita, difatti, a specificare l’obbligo di sottoposizione alla v.a.s. del piano territoriale regionale, dei piani territoriali regionali d'area e dei piani territoriali di coordinamento provinciali, del documento di piano di cui all'articolo 8, nonché le varianti agli stessi, senza però con ciò dettare un’elencazione tassativa delle tipologie di piano sottoposte a valutazione ambientale strategica, che, come previsto al comma 1, sono tutti “ i piani e programmi di cui alla direttiva 2001/42/CEE del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 giugno 2001 ”.

Conferma della correttezza di questa conclusione si rinviene nell’ultimo comma dell’art. 12, d.P.R. n. 152/2006, ai sensi del quale “ la verifica di assoggettabilità a v.a.s. ovvero la v.a.s. relative a modifiche a piani e programmi ovvero a strumenti attuativi di piani o programmi già sottoposti positivamente alla verifica di assoggettabilità di cui all’art. 12 o alla v.a.s. di cui agli artt. da 12 a 17, si limita ai soli effetti significativi sull’ambiente che non siano stati precedentemente considerati dagli strumenti normativamente sovraordinati ”.

La norma prevede, invero, espressamente, la v.a.s. (sia pure con un oggetto limitato) per i piani attuativi di un piano già sottoposto a v.a.s. anche ove non apportino ad esso delle modifiche.

Il Comune di Pavia prevedendo la sottoposizione a v.a.s. dei piani urbanistici di particolare complessità e impatto, anche se conformi alla strumentazione urbanistica comunale, si è, dunque, limitato a precisare un principio già affermato dalla normativa in materia di valutazione ambientale strategica, senza quindi ampliarne l’ambito di applicazione.

Per tale ragione, la deliberazione n. 171/2008 non può neppure ritenersi viziata da difetto di istruttoria, né necessita di una particolare motivazione o di fasi partecipative.

È infondata, infine, anche la censura volta a lamentare l’incompetenza della giunta comunale: con l’atto in questione, invero, l’amministrazione non ha né approvato un piano territoriale e urbanistico o programmi annuali e pluriennali per la loro attuazione, né previsto una deroga a tali piani o programmi e neppure ha reso un parere.

La deliberazione, volta a disciplinare alcuni adempimenti connessi al procedimento di valutazione ambientale strategica, non rientra pertanto tra gli atti che l’art. 42, c.2, lett. b), d.lgs. n. 267/2000 riserva alla competenza del Consiglio Comunale.

14. Per le ragioni esposte il ricorso incidentale è, dunque, infondato.

15. Si può quindi procedere alla disamina del ricorso principale e, in particolare, del quinto motivo, con cui viene dedotta la violazione dell’art. 7, c. 2, d.lgs. n. 152/2006 e della deliberazione della Giunta Comunale n. 171/2008 in quanto il Comune non avrebbe sottoposto il piano attuativo a valutazione ambientale strategica.

16. La censura è fondata.

17. Il piano attuativo non è stato sottoposto a valutazione ambientale strategica, in contrasto con quanto previsto dal d.lgs. n. 152/2006 e dalla deliberazione della Giunta Comunale n. 171/2008, la quale, come si è visto, dispone che la v.a.s. e la verifica di esclusione, debba essere effettuata anche per i piani urbanistici di particolare complessità e impatto, anche se conformi alla strumentazione urbanistica comunale.

Il piano attuativo, in quanto atto di pianificazione territoriale, rientra tra i piani per i quali l’art. 6, d.lgs. n. 152/2006 prevede la valutazione ambientale strategica o, comunque, la verifica di assoggettabilità.

Invero, anche laddove – come sostiene la difesa dell’amministrazione – debba trovare applicazione la previsione di cui all’art. 6, c. 3 (relativa a “ piani e i programmi di cui al comma 2 che determinano l'uso di piccole aree a livello locale ” ed alle “ modifiche minori dei piani e dei programmi di cui al comma 2 ”), è comunque previsto che l'autorità competente debba valutare la necessità della v.a.s., secondo le disposizioni di cui all'articolo 12 e tenuto conto del diverso livello di sensibilità ambientale dell'area oggetto di intervento.

Nel caso di specie la verifica di assoggettabilità prevista all’art. 12, d.lgs. n. 152/2006 non è stata effettuata.

Ne consegue che il piano è illegittimo.

18. Per le ragioni esposte il ricorso principale è fondato e va accolto, con assorbimento di tutte le ulteriori censure dedotte, ivi comprese quelle proposte avverso l'art. 36 bis delle n.t.a. del p.r.g., non essendo l’impugnazione di tale disposizione, sostenuta da un qualsivoglia autonomo interesse. Si tratta, invero, di una prescrizione di dettaglio, avente natura regolamentare, che esplica effetto lesivo solo in quanto recepita nell’atto applicativo.

19. Le spese di lite sono interamente compensate tra le parti, sussistendo giusti motivi ravvisabili nella complessità della materia trattata.