Pubblicato il 10/05/2024

N. 01039/2024 REG.PROV.COLL.

N. 00511/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

sezione staccata di Salerno (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 511 del 2022, proposto da
P P, rappresentato e difeso dagli avvocati G M e L V, con domicilio digitale come da PEC da Registro di Giustizia;

contro

Ministero degli Affari Esteri e della Cooperazione Internazionale, Ministero della Difesa, Comando Generale dell'Arma dei Carabinieri, ciascuno in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentati e difesi dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato di Salerno, domiciliataria ex lege in Salerno, c.so Vittorio Emanuele, 58;

per l’accertamento

del diritto del ricorrente a beneficiare del recupero, mediante riposo compensativo, delle ore di servizio prestate oltre l’orario contrattuale di lavoro presso l’ambasciata d’Italia in Pristina nel periodo compreso tra novembre 2015 ed aprile 2019,

nonché per la condanna delle amministrazioni resistenti a disporre il recupero delle ore in eccedenza prestate dal ricorrente mediante riposo compensativo;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio delle amministrazioni sopraindicate;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 23 aprile 2024 il dott. M P e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con ricorso notificato in data 21.3.2022 e depositato in data 23.3.2022 il ricorrente ha chiesto l’accertamento del suo diritto a beneficiare, nella misura di 936 ore, del riposo compensativo spettante per le ore di servizio asseritamente prestate in eccedenza rispetto all’obbligo contrattuale a partire dal novembre 2015 e fino all’aprile 2019 in occasione del servizio presso l’ambasciata d’Italia in Pristina, nonché la condanna delle amministrazioni resistenti a disporre il recupero delle predette ore mediante riposo compensativo.

1.1. Il ricorrente, appuntato scelto dei Carabinieri e attualmente in servizio presso la stazione di Santa Maria di Castellabate, ha dedotto:

- di aver prestato servizio dal 3.11.2015 al 4.11.2019 presso la summenzionata ambasciata, con funzioni di commesso capo;

- di aver svolto per tutto il periodo di permanenza “ attività di vigilanza, sicurezza e custodia della sede, nonché tutti gli ulteriori compiti derivanti dalla dipendenza funzionale dall’ambasciatore ” (v. pag. 3 del ricorso);

- in particolare, di aver garantito la sicurezza della sede, “ anche provvedendo alla apertura della struttura e alla chiusura serale, soltanto dopo che tutto il personale civile impiegato avesse ultimato i propri turni e lasciato gli uffici ” (v. pag. 3 del ricorso);

- di essere stato a partire dal 23.3.2017 il militare anziano, responsabile della pianificazione e dell’esecuzione degli ordini di servizio;

- che, come risultante dall’ordine di servizio n. 02/01/2014, l’orario di servizio sarebbe stato “ articolato su 5 giorni lavorativi, con una prestazione giornaliera media di 7 ore e 12 minuti - compresa tra le ore 8:00 e le 18:00, per un totale di 36 ore di lavoro settimanale ”, conformemente alle norme regolatrici della materia;

- che, tuttavia, la natura dell’incarico e le specifiche mansioni assegnategli avrebbero comportato che la sua presenza attiva in sede si sarebbe protratta spesso oltre turno, così da accumulare un cospicuo numero di ore di lavoro straordinario;

- che, quindi, il ricorrente avrebbe diritto a fruire di corrispondente periodo di riposo compensativo;

- di aver rivolto con nota assunta al prot. n. MAE01484622019-08-29 del 29.8.2019 richiesta per il riconoscimento del riposo compensativo maturato per le ore prestate in eccedenza a partire dal novembre 2015 all’aprile 2019, senza tuttavia ottenere alcun riscontro;

- di aver formalizzato analoga richiesta limitatamente al recupero delle ore di straordinario prestate nel periodo da maggio 2019 a settembre 2019 con nota prot. 846 del 30.9.2019;

- che con nota prot. n. 854 del 2.10.2019 l’ambasciatore ha espresso il proprio nulla osta al recupero di 88 ore di straordinario, effettuate nei giorni lavorativi dopo le ore 18 per i mesi richiesti;

- che in tal modo l’ambasciatore avrebbe riconosciuto l’avvenuta prestazione lavorativa del ricorrente oltre orario in occasione di eventi organizzati in ambasciata e/o a causa del protrarsi in sede del personale amministrativo;

- di aver inviato ulteriori diffide a causa del mancato riconoscimento del diritto al recupero del maggior numero di ore prestate nel periodo precedente a quello da maggio 2019 a settembre 2019;

- di aver ottenuto, all’esito di ricorso in materia di accesso depositato presso il T.A.R. Lazio accesso ai memoriali di servizio;

- che da tali memoriali sarebbe emerso un numero di ore di lavoro straordinario prestate dal ricorrente pari a 936 nel periodo di impiego presso la predetta ambasciata.

1.2. Il ricorrente ha quindi articolato il seguente motivo in diritto, così rubricato:

“ I - Violazione CCNL del comparto funzioni centrali triennio 2006 -2009 e 2016- 2018 - Violazione della Circolare ministeriale - Direzione generale per le risorse e l’innovazione n. 7 del 5 settembre 2011 e s.m.i. – Violazione della nota prot. n. MAE00245852020-02-11 dell’11 febbraio 2020 e della nota prot. n. MAE00731592019 del 19 aprile 2019 dell’ISPE – Comando Carabinieri MAECI – Eccesso di potere ”.

A sostegno di tale motivo di ricorso il ricorrente ha posto le seguenti considerazioni:

- sarebbe prima di tutto applicabile al ricorrente il CCNL relativo al personale del comparto Ministeri sottoscritto in data 12.2.2018 in base all’art. 1 dello stesso;

- per l’effetto, sarebbe operativo il comma 6 dell’art. 25 del predetto CCNL in tema di fruibilità del riposo compensativo in caso di prestazione di lavoro straordinario;

- verrebbe poi in rilievo la nota prot. n. MAE00245852020-02-11 dell’11.2.2020 dell’ISPE – Comando Carabinieri MAECI (nonché quella precedente prot. n. MAE00731592019 del 19.4.2019), la quale avrebbe chiarito l’applicabilità ai Carabinieri in servizio presso rappresentanze all’estero dei medesimi benefici di legge prescritti dalla normativa di settore per il personale di ruolo del Ministero degli Affari Esteri impiegato all’estero;

- quindi, secondo le citate note ISPE, l’articolazione dell’orario di lavoro del personale dell’arma in servizio all’estero sarebbe inquadrabile, per analogia, secondo i criteri di cui alla circolare ministeriale - Direzione generale per le risorse e l’innovazione n. 7 del 5.9.2011 e s.m.i.;

- l’art. 5 di tale circolare sancirebbe espressamente il recupero attraverso riposi compensativi delle ore di lavoro prestate in eccesso all’obbligo contrattuale di 36 ore settimanali;

- dalle disposizioni predette emergerebbe il diritto dei Carabinieri impiegati all’estero al recupero delle ore di lavoro eccedenti l’obbligo contrattuale mediante riposo compensativo;

- del resto, dovrebbe tenersi conto della finalità del riposo compensativo (il ristoro delle energie psico-fisiche del dipendente), nonché della circostanza che per la spettanza del diritto sarebbe sufficiente che le ore di straordinario siano state debitamente autorizzate e che non vi stata adesione del lavoratore alla banca ore di cui all’art. 27;

- la disciplina dell’organizzazione e delle funzioni del personale militare all’estero risulterebbe poi compendiata nella pubblicazione n. C- 9 Comando Carabinieri Ministero Affari Esteri – 1999;

- dall’art. 24 di tale pubblicazione risulterebbe che debba essere il militare più alto in grado o il più anziano ad avere la responsabilità della pianificazione e dell’esecuzione degli ordini di servizio;

- dall’art. 26 della pubblicazione discenderebbe che: il monte ore settimanali non potrebbe superare le 36 ore, con espressa esclusione della retribuzione per lavoro straordinario;
l’orario giornaliero di servizio sarebbe di 6 ore continuative, salvo esigenze particolari, e comunque mai eccedente le 8 ore;
terminato il turno, in previsione di particolari eventi, l’ambasciatore possa far obbligo ai Carabinieri di assicurare immediata reperibilità;

- Il Capo missione potrebbe dunque richiedere la permanenza in servizio nell’eventualità di esigenze istituzionali per le quali si ravvisi come necessaria e/o opportuna la presenza del personale militare in ambasciata;

- nel caso di specie il ricorrente nel periodo di permanenza sarebbe stato l’unico carabiniere addetto all’ambasciata e sarebbe stato costretto a garantire la sua presenza fino alla chiusura dell’ambasciata (ben oltre le ore 18), nonché ad assicurare la sorveglianza in occasione di cerimonie ufficiali e ricevimenti;

- le ore di lavoro prestate dallo stesso sarebbero documentate dal memoriale di servizio, compilato quotidianamente in ambasciata;

- dai conteggi effettuati risulterebbe che il ricorrente abbia prestato 936 ore oltre l’orario contrattuale, le quali sarebbero state debitamente autorizzate, con conseguente diritto dello stesso ad ottenere il riposo compensativo.

2. Si sono costituiti il Ministero degli Affari Esteri e della Cooperazione Internazionale, il Ministero della Difesa ed il Comando Generale dell’Arma dei Carabinieri, i quali hanno chiesto la reiezione del ricorso.

In particolare, con la memoria depositata in data 22.3.2024 le amministrazioni intimate hanno dedotto quanto segue:

- il memoriale di servizio giornaliero sarebbe mero documento interno all’Arma dei Carabinieri e non avrebbe valore documentale ai fini dell’attestazione del servizio prestato dal ricorrente;

- in effetti, il personale dell’Arma impiegato presso le rappresentanze diplomatiche italiane sarebbe posto alle dipendenze funzionali del Capo Missione della sede diplomatica;

- pertanto, il servizio prestato da tale personale sarebbe certificato negli ordini di servizio del Capo Missione;

- per l’effetto, il memoriale di servizio redatto dal ricorrente non sarebbe idoneo a documentare le ore dallo stesso prestate;

- sarebbe poi scorretto il richiamo al CCNL del comparto funzioni centrali, in quanto il rapporto di lavoro del personale militare sarebbe del tutto sottratto alla disciplina della contrattazione collettiva;

- ad ogni buon conto, anche a ritenere applicabile tale CCNL comunque la disciplina del comma 6 dell’art. 25 non potrebbe operare, perché il ricorrente avrebbe dovuto fruire del riposo compensativo entro il termine di quattro mesi dallo svolgimento delle relative prestazioni, con la conseguenza che la fruizione dello stesso sarebbe ormai tardiva;

- neppure la circolare della DGRI n. 7 del 5.9.2011 potrebbe fondare le domande del ricorrente, in quanto questa confermerebbe la necessità di una previa autorizzazione del Capo Missione;

- avendo poi il ricorrente beneficiato di 12 giorni di riposo compensativo nell’anno 2019, a fronte delle 88 ore di servizio prestato in occasione di eventi programmati in sede sulla base di espressa autorizzazione del Capo Missione, la pretesa sarebbe comunque infondata;

- la disciplina della materia (giusta rinvio da parte del Decreto Interministeriale 30.3.1999 n. 957) sarebbe dettata dalla Pubblicazione n. C-9 “Comando Carabinieri Ministero Affari Esteri”, Ed. 1999;

- in seguito all’entrata in vigore del D. Lgs. 66/2010 sarebbe stata avviata la revisione di tale Pubblicazione, allo stato in corso d’opera;

- ad ogni modo, nel presente giudizio verrebbero in rilievo gli artt. 5, 16 e 26, lettera c) della predetta Pubblicazione;

- l’intervenuto scambio di una serie di messaggi in merito alla vicenda oggetto di causa tra l’ambasciata d’Italia a Pristina ed il Ministero degli Affari Esteri:

in particolare, con messaggio prot. 740 del 29.8.2019 veniva trasmessa la richiesta del ricorrente al Comando Carabinieri MAECI di 961 ore di riposo compensativo in relazione al periodo da novembre 2015 ad aprile 2019;

in seguito, con il messaggio prot. 840 del 30.9.2019 l’ambasciata comunicava elementi in merito alla vicenda per cui è causa, evidenziando tra l’altro quanto segue:

“ viste le complessive condizioni di sicurezza del Paese, per motivi di servizio, viene richiesta la presenza del carabiniere di turno dopo le ore 18.00 solo allorché siano programmati eventi in Sede (Cancelleria o Residenza, che hanno in comune l'ingresso) ovvero qualora debba protrarsi la permanenza al lavoro di personale tenuto a riconsegnare le chiavi ai carabinieri o questi ultimi debbano allarmarne l'ufficio, sempreché non provvedano a ciò il Capo Missione o il funzionario vicario”. Si evidenziava altresì che “un esercizio di orientativa quantificazione della più lunga presenza richiesta in tali occasioni […] porta ad un risultato complessivamente intorno alle 100 ore per l'App. Ponessa negli ultimi due anni (a partire dal maggio 2017) […] e dati proporzionalmente similari emergerebbero dai precedenti 18 mesi di servizio del medesimo carabiniere […]

…

allorché sia stata richiesta la presenza del carabiniere per la sorveglianza in occasione di importanti interventi/lavori alla Sede, effettuati nei fine-settimana - onde non impattare negativamente sulla sicurezza sui luoghi di lavoro e/o sull’operatività dell'Ambasciata (Ordine di Servizio nr. 25/2014) - l'impegno orario aggiuntivo richiesto durante l'intero weekend al carabiniere è stato già tenuto debitamente in conto all'atto della quantificazione dei riposi compensativi da recuperare concessi anche all'App. Ponessa, su sua richiesta, in occasione di precedenti periodi di congedo sinora goduti dal medesimo.

5. L'App. Ponessa giunge a computare fino ad aprile 2019 il monte ore complessivo di straordinario (961 ore) da lui indicato sulla base di memoriali di servizio che non risultano essere stati riscontrati o portati a conoscenza ne' del Capo Missione (e funzionario alla sicurezza) ne' del funzionario vicario (e capo del personale), i quali parimenti non risultano essere stati precedentemente resi quantomeno edotti dall'App. Ponessa del progressivo cumularsi dell'anzidetto monte ore che asserisce di aver maturato dalla sua assunzione in servizio presso questa Ambasciata. Non vi è stato quindi un riscontro obiettivo degli orari indicati nei memorali di servizio - né ciò risulta sinora richiesto dal medesimo o previsto - come invece accade

per il restante personale, di ruolo ed a contratto, che è all'uopo tenuto ad utilizzare il sistema informatico ministeriale ”.

successivamente con messaggio prot. 180698 del 21.10.2019 l’ambasciatore ha convocato il ricorrente per portare a conoscenza dello stesso gli elementi trasmessi con il messaggio prot. 840 del 30.9.2019 e la mancanza di riscontro oggettivo in ordine agli orari menzionati nei memoriali di servizio redatti dal ricorrente;

con il messaggio prot. 1190 del 20.12.2019 l’ambasciata ha poi evidenziato che: “ per quanto concerne, nello specifico, le ore di più lunga presenza richiesta in occasione di eventi programmati in Sede (Cancelleria o Residenza, che hanno in comune l'ingresso) ovvero qualora si sia dovuta protrarre la permanenza al lavoro di personale tenuto a riconsegnare le chiavi ai carabinieri o questi ultimi debbano allarmarne l'ufficio - le medesime sono state quantificate in 88 ore. Di tali ore è stato, per quanto di competenza, autorizzato il recupero nella misura di 12 giorni, di cui il nominato in oggetto ha usufruito nell'ultimo periodo di congedo effettuato prima della cessazione dal servizio presso questa Ambasciata.

Parimenti, come già comunicato a suo tempo da questa Ambasciata con il msg. nr. 840 del 30.09.2019, si conferma che - per quanto riguarda le ore in eccesso effettuate allorché sia stata richiesta la presenza del carabiniere per la sorveglianza in occasione di importanti interventi/lavori alla sede effettuati nei fine settimana onde non impattare negativamente sulla sicurezza sui luoghi di lavoro e/o sull’operatività dell'Ambasciata - l'impegno orario aggiuntivo richiesto nei casi in parola durante l'intero weekend al carabiniere è stato già tenuto debitamente in conto all'atto della quantificazione dei riposi compensativi da recuperare, autorizzati e già a suo tempo usufruiti in occasione di precedenti periodi di congedo richiesti dal nominato in oggetto.

Quanto, infine, all'assenza di autorizzazioni preventive o successive, si conferma anche quanto in tal senso già comunicato sempre con l’anzidetto msg. nr. 840 circa la strutturazione dell'orario qui precedentemente in uso, ed in particolare al punto 5. del medesimo, che ad ogni buon conto si ripropone qui di seguito: "5. L'App. Ponessa giunge a computare fino ad aprile 2019 il monte ore complessivo di straordinario (961 ore) da lui indicato sulla base di memoriali di servizio che non risultano essere stati riscontrati o portati a conoscenza ne' del Capo Missione (e funzionario alla sicurezza) ne' del funzionario vicario (e capo del personale), i quali parimenti non risultano essere stati precedentemente resi quantomeno edotti dall'App. Ponessa del progressivo cumularsi dell'anzidetto monte ore che asserisce di aver maturato dalla sua assunzione in servizio presso questa Ambasciata. Non vi è stato quindi un riscontro obiettivo degli orari indicati nei memoriali di servizio - né ciò risulta sinora richiesto dal medesimo o previsto - come invece accade per il restante personale, di ruolo ed a contratto, che è all'uopo tenuto ad utilizzare il sistema informatico ministeriale” ”;

- è stata poi sottolineata la presenza di numerose discordanze nei memoriali redatti sia quanto all’orario di servizio osservato, sia quanto all’effettiva presenza in servizio in alcuni giorni (v. pagg. 10 e 11 della memoria);

- in punto di fatto poi durante il periodo di interesse il ricorrente sarebbe sempre stato affiancato da altro militare, eccetto i limitati periodi di assenza di quest’ultimo;

- ancora dalla documentazione in atti non risulterebbe traccia di formali richieste da parte del ricorrente per il recupero del riposo compensativo fino all’anno 2019;

- anche a ritenere applicabile il CCNL comunque mancherebbero i presupposti della previa autorizzazione e di quello temporale, in quanto nell’anno 2019 era ormai decorso il termine di quattro mesi previsto dal CCNL per la fruizione del riposo compensativo;

- ancora, sarebbe presente una divergenza nel numero di ore di riposo richieste tra la prima richiesta del 2019 (961 ore) e la domanda formulata nel presente giudizio (936 ore);

- andrebbero poi richiamate le delucidazioni contenute nell’Appunto prot. 73159 del 19.4.2019 del Comando Carabinieri MAE, confermate e ribadite dall’ISPE con Appunto prot. 24585 dell’11.2.2020, nelle quali è stato espressamente indicato che eventuali ore di lavoro eccedenti avrebbero dovuto essere preventivamente autorizzate dal Capo Missione o dal Funzionario alla Sicurezza designato ed avrebbero potuto essere recuperate con le modalità previste per il personale di ruolo, fermo restando che ogni sede avrebbe dovuto redigere uno specifico ordine di servizio in cui elencare in modo esauriente e completo i compiti e gli orari che i militari avrebbero dovuto osservare;

- del pari, sarebbe rilevante quanto indicato nell’Appunto prot. MAE0336902 del 25.9.2009 dell’Ispettorato Generale, con il quale sono state trasmesse le linee guida per la redazione dell’ordine di servizio riguardante le consegne per il personale dell’Arma dei Carabinieri presso gli Uffici all’estero;

- ne deriva che gli ordini di servizio sarebbero “ gli unici documenti dai quali è possibile ricavare, in maniera obiettiva e puntuale, i compiti e gli orari di servizio che i militari sono tenuti ad osservare, con la conseguenza che i c.d. memoriali di servizio non soddisfano l’esigenza di documentare le ore svolte in eccedenza dal ricorrente ” (v. pag. 14 della memoria).

3. Con memoria depositata in data 28.3.2024 il ricorrente ha replicato alle difese svolte dalle amministrazioni intimate, insistendo nelle conclusioni già rassegnate.

Con tale memoria il ricorrente ha sostenuto che:

- in base al Regolamento Generale dell’Arma dei Carabinieri le annotazioni contenute nel memoriale di servizio avrebbero natura di atto pubblico e rivestirebbero il significato di ordine di servizio, essendo successivamente destinate ad attestare l’effettiva esecuzione dell’ordine da parte del militare alle quali sono rivolte;
in tal senso deporrebbe anche la giurisprudenza di legittimità;

- del resto, nessuno specifico ordine di servizio del Capo di Missione sarebbe rinvenibile relativamente alle 88 ore di servizio prestate e riconosciute al ricorrente attraverso l’attribuzione di 12 giorni di riposo compensativo;
vi sarebbe soltanto la nota prot. 854 del 2.10.2019 di nulla osta ex post ;

- vale a dire che la tesi sostenuta dall’amministrazione sarebbe contraddittoria;

- sarebbero applicabili le previsioni del CCNL per le ragioni illustrate in ricorso;

- quanto al conteggio delle ore rivendicate a titolo di riposo compensativo il ricorrente ha affermato di aver potuto concludere i propri conteggi soltanto all’esito del giudizio in materia di accesso intrapreso dinanzi al T.A.R. Lazio;

- quanto alla presenza del solo ricorrente in servizio nel periodo di permanenza il ricorrente ha precisato di essere stato “ a partire dall’anno 2017 e per i periodi documentati nei memoriali depositati oltre che carabiniere anziano, anche l’unico carabiniere addetto all’Ambasciata ” (v. pag. 5 della memoria).

4. All’udienza pubblica del 23.4.2024 la causa è stata trattenuta in decisione.

5. Tanto premesso, il ricorso proposto va respinto per le ragioni di seguito esposte.

6. Con specifico riferimento alle disposizioni applicabili al caso di specie va osservato come le stesse siano state correttamente individuate dalle parti.

6.1. Viene in rilievo prima di tutto la pubblicazione n. C-9 - Comando Carabinieri Ministero Affari Esteri - ed. 1999 nella quale per quanto di rilievo nella presente sede è stabilito:

- all’art. 16 rubricato “dipendenza gerarchica e funzionale del personale in servizio all’estero” quanto segue:

“ Il personale dell’Arma in servizio di Vigilanza e Sicurezza e/o impiegato con mansioni speciali presso le Rappresentanze Diplomatiche Italiane all’estero, è posto alle dipendenze funzionali del Capo Missione per il tramite del Funzionario responsabile della Sicurezza, ferma restando la linea di dipendenza gerarchica e disciplinare dal Comando Carabinieri M.A.E..

Compiti e modalità del servizio, in aderenza ai principi generali stabiliti dal vigente Regolamento Generale per l’Arma dei Carabinieri, sono disciplinati da apposite direttive redatte dal Comando Carabinieri M.A.E. e diramate dall'Ispettorato Generale ai Capi Missione ”;

- all’art. 24 rubricato “pianificazione dei servizi” quanto segue:

“ Il Carabiniere più elevato in grado della Sede (o il più anziano) è responsabile della pianificazione e dell’esecuzione degli ordini di servizio, predisposti settimanalmente d’intesa con il Funzionario responsabile della sicurezza.

Gli ordini di servizio settimanali devono essere compilati entro il venerdì della settimana antecedente e notificati ai militari interessati con congruo anticipo.

Copia dell’ordine di servizio deve essere consegnata anche all’Ufficio degli Addetti militari soltanto quando i Carabinieri assegnati a detti Uffici concorrono ai turni di vigilanza e sicurezza ”;

- all’art. 26 rubricato “modalità di attuazione dei servizi” quanto segue:

“ a. Il monte ore settimanale è fissato dalle norme che regolano la materia e che, tra l’altro, escludono la retribuzione per lavoro straordinario al personale in servizio all’estero.

b. Di massima l’orario di servizio giornaliero è di 06,00 ore continuative;
tuttavia, ove esigenze di servizio lo rendessero necessario, è consentita una durata inferiore o superiore purché non eccedente le otto ore giornaliere.

Il servizio giornaliero può essere ripartito in due turni.

c. I turni diurni, notturni (dalle 22.00 alle 06.00), prefestivi e festivi dovranno essere equamente distribuiti tra tutto il personale che concorre ai servizi.

d. Il riposo settimanale spettante ai militari deve avere una durata di 24 ore consecutive a decorrere dalle 00.00 del giorno cui si riferisce e dovrà essere fruito nella giornata di domenica almeno una volta ogni due mesi.

Il militare che, per sopravvenute esigenze di servizio, non abbia potuto fruire del riposo settimanale spettantegli, lo potrà recuperare entro le 4 settimane successive.

e. Tutti i militari dell’Arma devono garantire la loro reperibilità ed un pronto intervento nei casi di emergenza.

La reperibilità comporta l’esigenza generica di essere rintracciabile in tempi ragionevoli per comunicazioni di varia natura.

Terminato il turno di servizio, quando si prevede che si verifichino particolari eventi, l’Ambasciatore può fare obbligo ai Carabinieri di assicurare per il tempo strettamente necessario la immediata reperibilità onde poter ricevere urgenti comunicazioni di servizio ed eventualmente far rientro in Ambasciata.

f. Il militare che fruisce di alloggio di servizio, quando è presente in alloggio, dovrà assicurare un immediato intervento per fronteggiare situazioni sopravvenute indipendentemente dalla sua posizione d’impiego ”.

Dalla lettura di tali disposizioni emerge come la predetta pubblicazione non regolamenti in alcun modo la questione del riposo compensativo nell’ipotesi in cui sia prestato orario eccedente quello di servizio giornaliero, limitandosi la lettera d) dell’art. 26 a disciplinare soltanto il recupero del riposo settimanale.

6.2. Vi è poi l’appunto del 25.9.2009 dell’ISPE con il quale, premesso che è stata spesso riscontrata l’incompletezza dell’ordine di servizio che regola le consegne per il personale dell’Arma dei Carabinieri, sono state dettate linee guida e sono stati precisati i compiti svolti dai Carabinieri nell’ambito del servizio di sicurezza e di quello di vigilanza.

Quanto al servizio di sicurezza viene indicato che i Carabinieri:

“ a. provvedono:

all’apertura ed alla chiusura della Sede, verificando che durante le ore di chiusura della Sede non vi siano state effrazioni o manomissioni degli infissi;

ad attivare e disattivare l’impianto di allarme, informando il Funzionario preposto alla sicurezza qualora si verificassero particolari anomalie;

in caso di intrusioni/effrazioni/attentati/allarmi bomba, ad avvertire sempre e tempestivamente il Funzionario preposto alla sicurezza ….

b. ispezionano i locali all’inizio ed al termine del turno di servizio. In particolare a fine servizio si assicurano dell’avvenuta regolare chiusura delle porte delle aree riservate e controllate, accertando che non risultino anomali;

c. periodicamente controllano l’efficienza delle difese passive, delle uscite di emergenza, degli impianti antincendio, dei generatori e degli apparati radio, e segnalano eventuali irregolarità al Funzionario delegato alla sicurezza … ”.

Relativamente al servizio di vigilanza viene indicato, tra l’altro, quanto segue:

“ a. La vigilanza si realizza principalmente grazie al controllo – diretto e mediante telecamere degli accessi all’interno della Sede degli eventuali visitatori, al fine di prevenire intrusioni o azioni dannose contro la Rappresentanza e i suoi componenti … ”.

In merito all’orario di servizio in tale appunto si legge che l’orario di servizio “ viene articolato nel rispetto delle 36 ore settimanali e si articola secondo le modalità riportate nello specchio (approvato dal Funzionario preposto alla Sicurezza) predisposto dal militare più elevato in grado entro la fine della settimana antecedente a quella in riferimento … ” .

6.3. Va poi dato atto del contenuto dei messaggi del 19.4.2019 e dell’11.2.2020 trasmessi dall’ISPE (Ispettorato Generale del Ministero e degli Uffici all’Estero;
il primo messaggio è stato inviato alla sola ambasciata di Kuala Lumpur ed il secondo a tutte le ambasciate) nei quali è stato significativamente rammentato quanto segue:

- i Carabinieri in servizio di vigilanza e sicurezza presso le rappresentanze italiane all’estero “ sono posti alle dipendenze funzionali del Capo Missione ” (il virgolettato è tratto dal messaggio dell’11.2.2020, ma indicazione sostanzialmente analoga è contenuta nel messaggio del 19.4.2019);

- questi in ragione del loro impiego “ fruiscono dei medesimi benefici di legge prescritti dalla normativa di settore prevista per il personale di ruolo del MAECI in servizio all’estero (ISE, orario di lavoro, congedi, riposi, recuperi compensativi, etc.) ” (il virgolettato è tratto dal messaggio dell’11.2.2020, ma indicazione sostanzialmente analoga è contenuta nel messaggio del 19.4.2019);

- l’articolazione dell’orario di lavoro del personale dell’Arma in servizio all’estero “ è inquadrabile, per analogia, nella circolare DGRI n.7 del 5 settembre 2011 (e successive integrazioni)” (il virgolettato è tratto dal messaggio dell’11.2.2020, ma indicazione sostanzialmente analoga è contenuta nel messaggio del 19.4.2019);

- la necessità che eventuali ore di lavoro eccedenti siano “ preventivamente autorizzate dal Capo Missione o dal Funzionario alla Sicurezza designato ” e la possibilità che le stesse siano “ recuperate con le modalità previste per il personale di ruolo ” (tali indicazioni sono contenute soltanto nel messaggio dell’11.2.2020);

- la raccomandazione “ di limitare l’autorizzazione delle eventuali ore di lavoro straordinario a circostanze che richiedano l’imprescindibile presenza in Sede dei militari … ” (tale indicazione è contenuta soltanto nel messaggio dell’11.2.2020);

- la necessità che ogni sede rediga “ uno specifico Ordine di servizio dove vengono elencati in modo esauriente e completo i compiti e gli orari che i militari saranno tenuti ad osservare ” (tale indicazione è contenuta soltanto nel messaggio dell’11.2.2020).

Orbene, da tali messaggi si desume la pacifica applicabilità, ad avviso della stessa amministrazione, dei medesimi benefici di legge prescritti dalla normativa di settore prevista per il personale di ruolo del MAECI in servizio all’estero anche in materia di riposo compensativo, nonché dell’orario di lavoro per come indicato nella circolare DGRI n. 7 del 5.9.2011.

6.4. La Circolare n. 7 del 5.9.2011 del Ministero degli Affari Esteri – Direzione Generale per le Risorse e l’Innovazione reca la disciplina concernente l’articolazione delle tipologie dell’orario di lavoro e “ costituisce il quadro di riferimento per gli specifici atti organizzativi (ordini di servizio) che saranno adottati a livello di Rappresentanze diplomatiche … ” (v. art. 1 della Circolare).

Significativamente viene individuato come destinatario della Circolare il “ personale di cui all’articolo 1, commi 1 e 2, lettera a) del Contratto collettivo nazionale di lavoro 2006-2009, comparto Ministeri ” (v. art. 2 della Circolare). L’art. 1 del CCNL predetto al comma 1 indica che tale Contratto Collettivo “ si applica a tutto il personale - esclusi i dirigenti - con rapporto di lavoro a tempo indeterminato o a tempo determinato, dipendente da tutte le Amministrazioni del comparto indicate all’art. 7 del CCNL sulla definizione dei comparti di contrattazione collettiva del 11 giugno 2007 ).

In punto di orario di lavoro l’art. 5 della Circolare dispone poi quanto segue:

“ L’orario ordinario di lavoro è fissato in 36 ore settimanali, articolate normalmente su cinque giorni lavorativi. Il limite massimo della prestazione lavorativa giornaliera è di 9 ore. All’articolazione dell’orario ordinario di lavoro si provvede utilizzando in maniera programmata e in forma combinata le tre modalità organizzative

dell’orario stesso, che sono: A) Orario flessibile;
B) Turnazioni di carattere ordinario e di carattere straordinario;
C) Orario plurisettimanale ”.

Nell’ambito delle disposizioni dedicate alle turnazioni ed alla giornata di riposo settimanale vi è poi la significativa precisazione per cui resta fermo “ il recupero attraverso riposi compensativi delle ore di lavoro prestate in eccesso all’obbligo contrattuale di 36 ore settimanali ”.

6.5. Infine, viene in rilievo nel caso di specie l’ordine di servizio n. 02/01/2014 emesso dal Capo del Personale dell’Ambasciata d’Italia a Pristina.

In tale ordine di servizio quanto alla tematica oggetto di causa si osserva quanto segue:

“ Anche alla luce dei principi contenuti nella citata Circolare 7, si desidera ribadire che il ricorso al lavoro oltre l’orario di servizio e alla prestazione di ore in eccesso rispetto alle 36 ore settimanali non può e non deve essere utilizzato quale strumento di programmazione dell’attività degli uffici.

Fermo restando tale natura eccezionale e residuale, le prestazioni di oltre l’orario di servizio e/o in eccesso rispetto alle 36 ore settimanali, devono comunque essere sempre espressamente e preventivamente autorizzate dal Dirigente responsabile dell’Ufficio, sulla base di effettive esigenze organizzative.

Le ore autorizzate e maturate ai sensi di tali prestazioni, verificate sui tabulati del sistema automatizzato di controllo, non potranno essere cumulate oltre i quattro mesi e saranno concesse entro trenta giorni dalla richiesta, su richiesta dell’interessato al Capo del Personale, con il Nulla Osta del Dirigente responsabile dell’Ufficio ”.

6.6. Va poi ricordato che la giurisprudenza amministrativa proprio in fattispecie relativa a carabiniere in servizio presso ambasciata italiana all’estero ha affermato il carattere onnicomprensivo dell’indennità di servizio all’estero (ISE), “ con conseguente esclusione della corresponsione del richiesto compenso per lavoro straordinario … (cfr. Cons. St., sez. IV, sentenza 31 marzo 2009, n. 2014;
id. 15 luglio 2008, n. 3550 e 15 maggio 2008, n. 2248) in aderenza alla norma sopravvenuta dell'art. 39 vicies semel, comma 39, del decreto-legge 30 dicembre 2005, n. 273(convertito, con modificazioni, dall'art. 1 della legge 23 febbraio 2006, n. 51) che così dispone: “L'articolo 1 del regio decreto 3 giugno 1926, n. 941, gli articoli 1, primo comma,, lettera b), e 3 della legge 8 luglio 1961, n. 642, e l'articolo 4, comma 1, lettera a), della legge 27 dicembre 1973, n. 838, si interpretano nel senso che i trattamenti economici ivi previsti hanno natura accessoria e sono erogati per compensare disagi e rischi collegati all'impiego, obblighi di reperibilità e disponibilità ad orari disagevoli, nonché in sostituzione dei compensi per il lavoro straordinario” (T.A.R. Lazio, Sezione Prima Bis, 28 febbraio 2018, n. 2202).

6.7. Guardando poi alla disciplina del CCNL comparto funzioni centrali triennio 2016 – 2018, che effettivamente viene in rilievo nel momento in cui l’amministrazione ammette l’applicazione analogica della disciplina prevista per il personale di ruolo del Ministero degli Affari Esteri, all’art. 25, dedicato a lavoro straordinario e riposi compensativi, vi è il comma 6 il quale dispone quanto segue:

“ Su richiesta del dipendente, le prestazioni di lavoro straordinario di cui al presente articolo, debitamente autorizzate, possono dare luogo a corrispondente riposo compensativo, da fruirsi a giorni o a ore entro il termine massimo di 4 mesi, compatibilmente con le esigenze organizzative e di servizio … ”.

7. Orbene, da quanto precede emerge che in mancanza di norme che regolamentino direttamente ed espressamente l’ipotesi in cui venga prestata attività lavorativa oltre l’orario di lavoro da parte di carabiniere in servizio presso le rappresentanze diplomatiche italiane all’estero e tenuto conto che le relative prestazioni non possono essere retribuite quale lavoro straordinario è innegabile in linea di principio il diritto dello stesso a fruire del diritto al riposo compensativo.

Tanto avviene prima di tutto per effetto dell’applicazione analogica della disciplina prevista per il personale di ruolo del Ministero degli Affari Esteri, applicazione analogica che avviene per il tramite del rinvio fatto di prassi da parte dello stesso ISPE a tale Circolare (come ricavabile dei messaggi del 19.4.2019 e dell’11.2.2020).

Del resto, nel nostro sistema costituzionale, improntato al rispetto della dignità del lavoratore, non sarebbe possibile ammettere che il dipendente, da una parte, sia tenuto a prestare attività lavorativa oltre il proprio orario di lavoro (senza alcuna possibilità di rifiutarsi stante il contenuto delle disposizioni suddette) e, dall’altra, non possa né vedersi retribuite tali ore, né in alcun modo recuperare le energie psico-fisiche consumate nello svolgimento di tale attività lavorativa prestata oltre l’orario di lavoro per mezzo della fruizione di un corrispondente numero di ore di riposo compensativo.

Tuttavia, in ordine al presupposto richiesto per l’insorgenza del diritto alla fruizione di tale riposo compensativo, da quanto precede si ricava la necessità della previa autorizzazione delle prestazioni di lavoro straordinario da parte del Capo Missione all’esito di richiesta formulata da parte del carabiniere.

Tale necessità discende da:

I) la dipendenza funzionale del carabiniere dal Capo Missione (v. art. 16 della pubblicazione n. C-9);

II) la valenza dell’ordine di servizio quale atto organizzativo adottato dalla singola rappresentanza diplomatica (v. Circolare n. 7 del 5.9.2011 del Ministero degli Affari Esteri – Direzione Generale per le Risorse e l’Innovazione);

III) l’esistenza nel caso di specie dell’ordine di servizio n. 02/01/2014 emesso dal Capo del Personale dell’Ambasciata d’Italia a Pristina, con il quale è stata indicata la necessità di espressa e previa autorizzazione da parte del dirigente responsabile dell’ufficio delle “ prestazioni di oltre l’orario di servizio e/o in eccesso rispetto alle 36 ore settimanali ”, nonché l’espressa menzione della natura eccezionale e residuale delle prestazioni oltre l’orario di servizio;

IV) ritenendo applicabile al caso di specie il CCNL comparto funzioni centrali triennio 2016 – 2018 per le considerazioni suesposte, dal disposto del comma 6 dell’art. 25 del CCNL, il quale del pari menziona la necessità della previa richiesta ed autorizzazione da parte del dipendente.

8. Nel caso di specie è pacificamente mancata la previa autorizzazione da parte del Capo Missione e/o di altro dirigente/funzionario da questo delegato all’espletamento da parte del ricorrente di prestazioni oltre l’orario di lavoro, nonché del pari la prova della previa richiesta da parte del ricorrente nel periodo dal novembre 2015 all’aprile 2019 (quello di interesse ai fini del presente giudizio) o comunque della richiesta formulata entro termini ragionevoli.

Neppure il ricorrente ha poi fornito puntuale prova scritta degli eventuali ordini impartitigli dal Capo Missione e/o da altro dirigente/funzionario da questo delegato per l’effettuazione di attività aggiuntiva rispetto al normale orario di lavoro.

In effetti, dagli atti risulta che la prima richiesta di fruizione del riposo compensativo è stata formulata dal ricorrente soltanto in data 19.8.2019, vale a dire quasi quattro mesi dopo la conclusione del lungo periodo oggetto di causa.

Non rileva quanto avvenuto con riferimento al periodo maggio 2019 – settembre 2019, in quanto, in primo luogo, in ordine a tale periodo non è stata formulata alcuna domanda nel presente giudizio ad opera di parte ricorrente.

Rispetto poi alla lamentata contraddittorietà della condotta dell’amministrazione in relazione al periodo maggio 2019 – settembre 2019 la stessa non è ravvisabile, in quanto il riconoscimento di 12 giorni a titolo di riposo compensativo si è fondato in quest’ultimo caso: sulla presenza di effettiva autorizzazione da parte della rappresentanza diplomatica;
sull’ammissione da parte dell’amministrazione circa l’effettiva avvenuta prestazione di attività lavorativa per ore aggiuntive rispetto all’orario di lavoro senza che le stesse fossero state recuperate;
sull’espressa richiesta formulata per iscritto da parte del dipendente in costanza di tale periodo.

Pertanto, a prescindere dalla questione della valenza di atto pubblico dei memoriali di servizio, ostano in radice all’accoglimento del ricorso proposto tanto la mancata previa autorizzazione all’espletamento da parte del ricorrente di prestazioni oltre l’orario di lavoro con riferimento ad ogni occasione in cui lo stesso doveva verificarsi o quantomeno periodicamente, quanto la mancanza di prova della richiesta ad opera del ricorrente della relativa autorizzazione con riferimento ad ogni occasione di sforamento in eccesso dell’orario di lavoro o quantomeno periodicamente ed anticipatamente.

Del resto, anche ad ammettere che talvolta si siano verificate situazioni tali da non consentire la formulazione di una previa richiesta ed autorizzazione, appare del tutto irragionevole e contrario alle stesse previsioni del CCNL suddetto (la cui applicazione è stata invocata da parte ricorrente) ammettere che il dipendente possa non formulare entro un termine ragionevole la relativa richiesta di autorizzazione ex post e decidere di formulare la stessa a distanza di anni (per tutto il periodo antecedente l’anno 2019) o comunque di numerosi mesi dalla prestazione lavorativa eseguita oltre l’orario ordinario.

Per la verità, condotte di quest’ultimo tipo produrrebbero accumuli orari difficilmente gestibili da parte dell’amministrazione, anche nell’ottica del buon andamento della stessa di cui all’art. 97 Cost. e sotto il profilo del regolare funzionamento degli uffici.

In effetti, nell’ambito del rapporto di lavoro alle dipendenze della Pubblica Amministrazione risponde ad evidenti principi costituzionali e di buona organizzazione che il dipendente non possa decidere autonomamente di effettuare prestazioni straordinarie oltre l’orario di lavoro in assenza di qualsivoglia previa autorizzazione / tempestiva autorizzazione del dirigente. Risulta evidente che a ragionare diversamente al dirigente sarebbe del tutto sottratto il potere di controllare l’effettiva necessità di tali prestazioni, le quali comunque incidono sul regolare funzionamento dell’amministrazione sotto il profilo della necessità di garantire l’operatività dell’ufficio nelle ore e/o nei giorni in cui il dipendente fruisce di riposo compensativo.

9. In definitiva, alla stregua di quanto sinora osservato, il ricorso proposto va respinto.

10. Le spese di lite vanno compensate alla luce della peculiarità della fattispecie.