N. 08126/2014 REG.PROV.COLL.

N. 09650/2010 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Seconda Bis)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 9650 del 2010, proposto da:
Consorzio “Poggio Principe”, Universale Costruzioni s.r.l. e Immobiliare Poggio Principe s.r.l., in persona dei legali rappresentanti p.t., rappresentati e difesi dagli avv.ti M C e S A, con domicilio eletto presso M C in Roma, viale Bruno Buozzi n. 51;

contro

Comune di Santa Marinella, in persona del Sindaco p.t., rappresentato e difeso dall'avv. R M, con domicilio eletto presso R M in Roma, via Vittorio Veneto n. 108;

per l'accertamento

dell’obbligo del Comune di Santa Marinella di provvedere sull’istanza del 7 gennaio 2010 di modifica della convenzione urbanistica e della convenzione per la gestione e l’utilizzazione delle opere di urbanizzazione, entrambe sottoscritte in data 12.2.2007, nonché sull’istanza di approvazione del progetto delle opere di urbanizzazione primaria, presentata dal Consorzio “Poggio Principe”, relativo alla stessa convenzione urbanistica,

e per la condanna del Comune di Santa Marinella al risarcimento dei danni;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Santa Marinella;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 15 aprile 2014 il Consigliere A M e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:

FATTO e DIRITTO

Considerato che:

- con l’atto introduttivo del presente giudizio, notificato in data 2 novembre 2010 e depositato l’11 novembre 2010, i ricorrenti – dopo aver rappresentato che, con deliberazione n. 2 in data 31 gennaio 2005, il Consiglio Comunale ha approvato il piano di lottizzazione “Poggio Principe” e, con successiva deliberazione n. 82 del 13 dicembre 2006, è stata disposta “l’approvazione definitiva e l’autorizzazione alla stipula della convenzione urbanistica”, mentre il successivo 12 febbraio 2007 “veniva stipulata tra il Comune di Santa Marinella ed il Consorzio Poggio Principe la convenzione urbanistica per l’urbanizzazione ed edificazione delle aree nonché la convenzione per la gestione e utilizzazione delle opere di urbanizzazione” – hanno evidenziato che, per risolvere un problema di traffico nella zona mediante la realizzazione di una strada interquartiere, è stato sottoscritto con l’Amministrazione Comunale un accordo in data 27 novembre 2008, il quale ha reso necessario l’inoltro in data 7 gennaio 2010 di un’istanza di modifica di alcuni patti della Convenzione Urbanistica (a cui ha, tra l’altro, fatto seguito in data 19 giugno 2010 una diffida a provvedere), e – dolendosi che, a fronte di quest’ultima, il Comune è sostanzialmente rimasto inerte, essendo stato ricevuto esclusivamente riscontro da parte del Servizio Urbanistica, in cui è stata fatta presente la carenza del nulla osta ASL e di quello di Acea Ato 2 s.p.a., nonostante l’acquisizione degli stessi sia di competenza degli uffici comunali – hanno chiesto a questo Tribunale di accertare l’obbligo del Comune di concludere il procedimento, con conseguente condanna dello stesso “a provvedere dapprima sull’istanza di modifica della lottizzazione (originata dalle richieste del Comune) e, in via subordinata, nel caso in cui il Comune si pronunci negativamente sulla stessa, sull’approvazione dell’originario progetto delle opere di urbanizzazione primaria”;

- sulla base della denuncia dell’inosservanza del termine di conclusione del procedimento, i ricorrenti hanno, altresì, chiesto il risarcimento del danno da ritardo, ai sensi degli artt. 2 bis della legge n. 241 del 1990 e 30, comma 4, 31 e 117 del d.lgs. n. 104 del 2010, quantificato in € 6.443.975,80;

- con atto depositato in data 13 dicembre 2010 si è costituito il Comune di Santa Marinella, il quale – nel contempo – ha affermato l’infondatezza del ricorso, adducendo di aver provveduto sull’istanza presentata in data 7 gennaio 2010 dal Consorzio Poggio Principe per la modifica della convenzione urbanistica e della convenzione per la gestione delle opere di urbanizzazione (risalente al 12 febbraio 2007) con comunicazione del 3 agosto 2010, con la quale sono stati richiesti al Consorzio - in linea con gli obblighi da quest’ultimo assunti in sede di sottoscrizione della convenzione urbanistica del 12 febbraio 2007 e della deliberazione consiliare n. 82 del 13.12.2006 - il nulla osta dell’Ente Gestore il Servizio Idrico Integrato (

ACEA ATO

2 S.p.A.) ed il nulla osta della ASL. Per quanto attiene all’impugnativa del silenzio avverso l’istanza del 16 dicembre 2008 di approvazione del progetto e la contestuale azione di risarcimento del danno ne ha opposto la decadenza (in quanto “il termine sarebbe caduto in data 14.06.2010”). Con specifico riferimento alla domanda di risarcimento del danno né ha opposto l’infondatezza per l’impossibilità di riscontrare l’inerzia denunciata, ha contestato l’inclusione di determinate voci di danno, ritenute svincolate “da qualsiasi nesso eziologico-causale con l’illecito dedotto”, eccepito l’intervenuta prescrizione per gran parte del danno richiesto in quanto temporalmente collocato “ben oltre il quinquennio di proponibilità della relativa domanda” e , ancora, addotto la carenza di ogni obiettivo riscontro;

- con sentenza n. 1725 del 24 febbraio 2011 la Sezione – dopo aver evidenziato che il gravame “è volto a contestare il silenzio che l’Amministrazione avrebbe sostanzialmente serbato” sull’istanza di modifica di alcuni patti della convenzione, presentata il 7 gennaio 2010 – ha accolto il ricorso nella parte relativa all’impugnazione del silenzio-inadempimento e, dunque, ordinato al Comune di Santa Marinella di provvedere sull’istanza de qua, rinviando la trattazione della domanda risarcitoria alla “sede del rito ordinario” (art. 117, co. 6, c.pr.amm.);

- in linea con la richiesta già formulata nel corso della camera di consiglio del 24 maggio 2012, in data 25 maggio 2012 il Comune di Santa Marinella ha depositato istanza di riunione del presente giudizio con quello introdotto con il ricorso n. 3325/2012, instaurato per l’annullamento della delibera G.C. n. 15 dell’8 febbraio 2012;

- stanti le numerose denunce dei ricorrenti circa il persistere dell’inottemperanza dell’Amministrazione all’obbligo di provvedere, nonostante la sopravvenuta adozione della su indicata delibera, con sentenza n. 3772 del 15 aprile 2013 la Sezione – a seguito, tra l’altro, della declaratoria di nullità della delibera n. 15 del 2012 perché ritenuta generica ed elusiva (pienamente in linea – del resto – con la sentenza n. 3773/2013, con cui il ricorso n. 3325/2012, sopra richiamato dall’Amministrazione, è stato dichiarato “inammissibile per difetto di interesse, in quanto ha ad oggetto l’impugnazione di un atto nullo”) – ha proceduto alla nomina di un commissario ad acta, il quale – il successivo 26 luglio 2013 – ha depositato una relazione, caratterizzata – in sintesi – dal seguente contenuto:

a) la strada di collegamento interquartiere Colonie/Valdambrini, oggetto dell’istanza del 7 gennaio 2010, “costituisce opera di urbanizzazione esterna al Piano di lottizzazione già approvato”, con conseguente necessità, per la sua realizzazione, di un diverso procedimento autorizzatorio, “compresa l’approvazione di una variante al vigente P.R.G.”;

b) è stata, dunque, formalmente fornita risposta negativa, condivisa anche dalla parte ricorrente, sulla fattibilità della proposta di cui sopra e si è convenuto “sull’opportunità che i lottizzatori ripresentino una nuova proposta di variante tecnica… e di modifica alla convenzione”, con riserva –– formulata dalla parte ricorrente e riportata nel verbale 23 luglio 2013 – di non rinunciare al progetto originario “in caso di eventuale esito negativo dell’iter autorizzatorio relativo alla nuova proposta”;

c) conclusivamente, hanno trovato riscontro sia l’istanza del 7 gennaio 2010 che la diffida del 14 giugno 2010 e, dunque, il silenzio-inadempimento è da considerarsi “formalmente superato”;

- con memoria depositata in data 4 ottobre 2013 il Comune di Santa Marinella ha rappresentato che, nel corso delle riunione convocata dal commissario ad acta, è stato stabilito che “nello schema di convenzione di modifica dell’atto convenzionale vigente si prevedesse una clausola in cui i lottizzatori manifestassero l’impegno a rivedere le richieste risarcitorie” (cfr. punto 6 del verbale), e, “per l’ipotesi in cui il suddetto percorso non trovi positivo esito”, ha ribadito l’intervenuta prescrizione e l’infondatezza della domanda risarcitoria.

- con memorie prodotte in data 7 e 17 ottobre 2013 i ricorrenti – dopo aver evidenziato di non concordare sul superamento del silenzio inadempimento, attesa la necessità di “valutare l’esito della nuova istanza presentata in esecuzione del nuovo accordo” specificato nel verbale del 23 luglio 2013 - ha contestato la sussistenza dell’impegno di cui sopra e, dunque, insistito sulla domanda di risarcimento del danno, aggiornandone l’ammontare a € 6.765.771,81;

- a seguito del deposito di ulteriori scritti difensivi, il ricorso è stato trattenuto in decisione all’udienza pubblica del 15 aprile 2014;

Rilevato che, come si evince dalla narrativa che precede, il ricorso – già parzialmente definito con la sentenza n. 1725 del 2011, di accoglimento dell’impugnativa proposta avverso il silenzio inadempimento serbato dall’Amministrazione sull’istanza del ricorrente di “modifica di alcuni patti della Convenzione urbanistica stipulata in data 12 febbraio 2007” - viene ora in decisione in relazione alla domanda di risarcimento del danno, formulata ai sensi dell’art. 2 bis della legge n. 241 del 1990, la quale risulta proposta dal ricorrente sulla base della denuncia di uno stato di inerzia che il Comune avrebbe colposamente mantenuto per anni e precipuamente sul ritardo della conclusione del procedimento, atteso che - “malgrado le diverse diffide inviategli” - il predetto non si è ancora pronunciato sull’istanza di cui sopra, “abbandonando di nuovo il Consorzio a se stesso”;

Ritenuto che la domanda de qua non possa trovare positivo riscontro in quanto:

- in via preliminare, si tratta di una domanda generica e, precipuamente, di una domanda che non individua con precisazione i periodi di “stasi” del procedimento, effettivamente addebitabili all’Amministrazione (protrattisi dalla data di autorizzazione all’esecuzione del piano di lottizzazione, indicata come risalente al 20 novembre 1964, o, meglio, dalla data di subentro almeno delle società Universale Costruzioni s.r.l. e Immobiliare Poggio Principe nella posizione del Principe Alessandro Odescalchi), né fornisce precise indicazioni in ordine ai danni subiti, riconducibili a tali periodi;

- in ogni caso, risulta evidente che – tenuto conto del lungo periodo di tempo indicato – certamente fondata si rivela l’eccezione di prescrizione sollevata dall’Amministrazione resistente, almeno in relazione a periodi di inerzia che risultino venuti meno per la riattivazione del procedimento amministrativo, risalenti ad un’epoca antecedente i 5 anni dalla proposizione della domanda in esame;

- volendo – comunque – più correttamente ricostruire la domanda de qua in aderenza ai criteri che presidiano il risarcimento del danno subito “in conseguenza dell’inosservanza dolosa o colposa del termine di conclusione del procedimento”, contemplato dall’art. 30, comma 4, del d.lgs. n. 104 del 2010, e, dunque, riferendo la domanda di risarcimento ora in esame all’inerzia lamentata con l’atto introduttivo del giudizio, diviene doveroso tenere conto esclusivamente del tempo decorso dall’istanza di “modifica di alcuni patti della Convenzione urbanistica, presentata in data 7 gennaio 2010”, in linea – del resto - con quanto statuito nella sentenza n. 1725 del 2011, con cui il Tribunale ha ritenuto “l’operato dell’Amministrazione complessivamente considerato” “elusivo dell’obbligo di provvedere” su tale istanza e sulla successiva diffida notificata il 19 giugno 2010 e, quindi, ha ordinato al Comune di Santa Marinella “di provvedere espressamente” sull’istanza de qua e sulla successiva diffida;

- tenendo conto di tale istanza e, dunque, dell’inerzia alla stessa conseguita, il Collegio ribadisce – in conformità alla giurisprudenza in materia - che:

a) la materia del danno da ritardo ha trovato formale riconoscimento normativo – in relazione all’esercizio dei poteri pubblici - con l’art. 2 bis della legge n. 241 del 1990, introdotto dalla lett. c) del comma 1 dell’art. 7 della legge 18 giugno 2009, n. 69, il quale così recita: “Le pubbliche amministrazioni e i soggetti di cui all’articolo 1, comma 1-ter, sono tenuti al risarcimento del danno ingiusto cagionato in conseguenza dell’inosservanza dolosa o colposa del termine di conclusione del procedimento”;

b) per il periodo temporale antecedente l’entrata in vigore della sopra riportata previsione l’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato, con la decisione n. 7 del 15 settembre 2005, aveva chiarito che il giudice amministrativo era tenuto a riconoscere il risarcimento del danno da ritardo causato al privato dal comportamento inerte dell’Amministrazione solo in caso di accertamento della spettanza del c.d. bene della vita, escludendo così il risarcimento del danno da ritardo provvedimentale c.d. “mero” (attesa la necessità di verificare l’effettiva debenza del bene della vita finale sotteso all’interesse legittimo azionato);

c) con la formulazione del riportato art. 2 bis, tale criterio interpretativo appare superato, con conseguente ammissibilità del risarcimento del danno da ritardo indipendentemente dal contenuto – favorevole o sfavorevole – dell’emanato o emanando provvedimento;

d) in ogni caso, l’orientamento giurisprudenziale dominante è nel senso che – anche in questa prospettiva – il danno risarcibile risulta essere non quello relativo al “tempo perso” bensì il diverso danno specificamente prodottosi nella sfera giuridica del soggetto “in conseguenza della inosservanza del profilo temporale”;

e) risulta, pertanto, evidente che la previsione di cui sopra non esime dal verificare – sempre e comunque – la sussistenza dell’avvenuta lesione della sfera giuridica del deducente, del nesso causale tra il lamentato ritardo ed il danno che ne sarebbe scaturito e, ancora, dell’elemento psicologico (ossia il dolo o la colpa);

f) in altri termini, è necessaria l’identificazione degli elementi costitutivi della responsabilità ai sensi dell’art. 2043 c.c., la quale impone che l’ingiustizia e la sussistenza stessa del danno non possano – in linea di principio – presumersi iuris tantum ma il danneggiato debba, ex art. 2697 c.c., provare tutti gli elementi costitutivi della relativa domanda. In sintesi, richiede l’accertamento sia dei presupposti di carattere oggettivo (prova del danno e del suo ammontare, ingiustizia dello stesso, nesso causale), sia di quello di carattere soggettivo (dolo o colpa del danneggiante);

- orbene, nel caso di specie i suddetti elementi non risultano comprovati;

- preso anche preliminarmente atto che – come, tra l’altro, attestato nella relazione depositata dal commissario ad acta – il progetto della strada interquartiere proposto con l’istanza del 7 gennaio 2010 è stato considerato come “una proposta non fattibile”, in ragione della ubicazione delle opere al di fuori del Piano di Lottizzazione già approvato, non è, infatti, possibile astenersi dal rilevare che:

a) attesa la sussistenza di impedimenti di carattere oggettivo alla concreta realizzazione del progetto presentato dal Consorzio, emergono difficoltà a ricondurre i danni lamentati dai ricorrenti esclusivamente al comportamento dell’Amministrazione resistente;

b) in ogni caso, la documentazione prodotta agli atti dai ricorrenti si rivela inidonea a comprovare la sussistenza di un danno effettivamente riconducibile all’inerzia dell’Amministrazione denunciata in questa sede. E’, infatti, da osservare che sono stati depositati “solleciti di pagamento avvisi di accertamento ICI” riguardanti periodi dal 2001 al 2003 ed un avviso di accertamento in rettifica per il 2005, un mero riepilogo di spese legali, per consulenze tecniche e progettazioni per un ammontare complessivo di € 972.573,81, riguardanti – ad eccezioni di soli € 25.240.00 – gli anni dal 2004 al 2009, e fatture per prestazioni professionali emesse da studi tecnici e legali ma anche da imprese di lavori e ristrutturazione edili e pavimentazioni industriali – afferenti a svariati anni – che, anche ove riconducibili al piano di lottizzazione (circostanza questa non sempre rilevabile), non per questo risultano addebitabili all’inerzia ora lamentata, specie ove si tenga conto della data di emissione;

c) in definitiva, la documentazione prodotta è da ritenere inidonea a dimostrare la sussistenza di danni, patrimoniali e non, direttamente riconducibili e, dunque, addebitabili all’inerzia mantenuta dall’Amministrazione in relazione all’istanza del 7 gennaio 2010;

d) del resto, appare chiaro che la realizzazione di un piano di lottizzazione comporta ingenti spese, anche a livello di progettazione, e, dunque, non è affatto contestabile che i ricorrenti si siano trovati a dover sopportare cospicui esborsi di danaro anche solo per la gestione delle aree ma – in ogni caso – di tali esborsi non può poi essere chiesta o, meglio, riconosciuta la rifusione a titolo di risarcimento del danno da ritardo ove non risulti comprovato – come nel caso in esame – che gli stessi esborsi sono direttamente imputabili al ritardo dell’Amministrazione e, dunque, che gli stessi, in carenza dell’inerzia lamentata, non sarebbero stati sopportati dal privato;

- posto che alla carenza probatoria di cui sopra non è comunque possibile supplire dando ingresso “alla valutazione equitativa del danno ex art. 1226 c.c.” - perché tale norma presuppone l’impossibilità di provare l’ammontare preciso del pregiudizio subito - né richiedendo “una consulenza tecnica d’ufficio”, la quale rappresenta non un mezzo di prova, ma un mero strumento di valutazione della prove già fornite (cfr., tra le altre, TAR Lazio, Sez. I ter, 18 settembre 2012, n. 7840;
21 marzo 2011, n. 2434), la domanda di risarcimento del danno formulata dai ricorrenti non può essere accolta;

- per quanto attiene all’ipotesi in trattazione, è da aggiungere, ancora, che il procedimento utile per la realizzazione del piano di lottizzazione e, precipuamente, per la “risoluzione del traffico nella zona” è ancora in corso e, anzi, sono in corso modifiche aggiuntive (cfr., in particolare, memoria dell’Amministrazione prodotta il 4 aprile 2014). Ciò conduce inequivocabilmente ad affermare che – al momento – non è riscontrabile un esito negativo dell’iniziativa intrapresa dai privati e, pertanto, risulta carente il vero presupposto di fatto che – in presenza di illegittimità nell’operato dell’Amministrazione – potrebbe giustificare la rifusione della gran parte delle spese già supportate dai ricorrenti, in questa sede denunciate e documentate;

Ritenuto, in conclusione, che la domanda di risarcimento del danno va respinta;

Ritenuto, peraltro, che – tenuto conto delle peculiarità che connotano la vicenda in esame – sussistano giustificati motivi per disporre la compensazione delle spese di giudizio tra le parti;

Ritenuto, in ultimo, che – in ottemperanza, tra l’altro, alla richiesta riportata nella relazione del 26 luglio 2013 – si debba procedere alla liquidazione del compenso del commissario ad acta, il quale – in relazione alla complessità dell’attività svolta – è determinato in € 800,00, la cui corresponsione è posta a carico del Comune di Santa Marinella;