TAR Cagliari, sez. II, sentenza 2021-05-31, n. 202100398

Pubblicato il 31/05/2021

N. 00398/2021 REG.PROV.COLL.

N. 00659/2020 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 659 del 2020, integrato da motivi aggiunti, proposto da
VIANINI S.p.A. e ENERGIA S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi dall'avvocato L L, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Rossana Palmas in Cagliari, via San Giovanni n. 319;

contro

-CONSORZIO INDUSTRIALE PROVINCIALE DI SASSARI, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati B A, M A, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Silvio Pinna in Cagliari, via San Lucifero n. 65;

-PROVINCIA DI SASSARI, COMUNE DI PORTO TORRES, COMUNE DI SASSARI, COMUNE DI ALGHERO, REGIONE AUTONOMA DELLA SARDEGNA, CAMERA DI COMMERCIO, INDUSTRIA, ARTIGIANATO E AGRICOLTURA DI SASSARI non costituiti in giudizio;

-MINISTERO PER IL SUD E LA COESIONE TERRITORIALE, MINISTERO DELL'ECONOMIA E DELLE FINANZE, PRESIDENZA DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI, INFRASTRUTTURE E TRASPORTI, in persona dei legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura Distrettuale Cagliari, domiciliataria ex lege in Cagliari, via Dante, 23;

per la declaratoria di nullità ai sensi dell'art. 21 septies della L. n. 241/1990 o, in subordine, per l'annullamento, previa emissione di misure cautelari, dei seguenti atti:

*con il RICORSO INTRODUTTIVO:

-della deliberazione del Consiglio di Amministrazione del Consorzio Industriale Provinciale di Sassari n. 1085 del 31.07.2020, avente a oggetto la DISCIPLINA SULLA INSTALLAZIONE DI IMPIANTI FOTOVOLTAICI E SOLARI TERMODINAMICI DEGLI AGGLOMERATI INDUSTRIALI,

nonché di tutti gli ulteriori atti e provvedimenti prodromici di tale atto o allo stesso connessi, ancorché sconosciuti;

*e con MOTIVI AGGIUNTI (proposti a seguito dei documenti depositati dal Consorzio Industriale Provinciale di Sassari in data 20-21 novembre 2020) per l’annullamento dei medesimi provvedimenti, per ulteriori profili.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Consorzio Industriale Provinciale di Sassari, del Ministero per il Sud e la Coesione Territoriale, del Ministero dell'Economia e delle Finanze, del Ministero delle Infrastrutture e Trasporti e della Presidenza del Consiglio dei Ministri;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 24 marzo 2021 la dott.ssa G F e uditi, da remoto, per le parti i difensori (regime processuale Covid ) come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Il Consorzio industriale provinciale di Sassari ha deciso con la delibera del CdA n. 1085 del 31.7.2020, in sede di “ aggiornamento della disciplina sull’installazione di IMPIANTI FOTOVOLTAICI e solari termodinamici negli agglomerati industriali”, di <
mantenere invariata >, per l’area di Porto Torres, la superficie di 347 ettari utilizzabile a tale scopo (pari al 15% dell’estensione totale).

L’ente ha ritenuto tale quantificazione di superficie (utilizzabile ai fini della collocazione di questi impianti) coerente con le esigenze di programmazione della pianificazione consortile, in continuità (e conferma) con quanto già deliberato con la precedente decisione del CdA n. 971 del 10.4.2019 (e, ancor prima nel 2018).

Prevedendo, però, anche la possibilità di un ulteriore ampliamento, fino ad un massimo di 460 ha, (corrispondente al 20% del totale delle superfici), con eventuale “ deroga ”, in relazione a singoli progetti, nell’ambito delle singole valutazioni delle domande.

Con ricorso depositato il 9 novembre 2020 sono stati impugnati gli atti contenitivi, formulando le seguenti domande:

1)NULLITÀ della deliberazione del Consiglio di Amministrazione del Consorzio Industriale Provinciale di Sassari n. 1085 del 31.07.2020, ai sensi dell'art. 21 septies della L. n. 241/1990 , per difetto assoluto di attribuzione - Violazione e/o falsa applicazione del combinato disposto degli articoli 1, 2 e 3 della L.R. Sardegna n. 10/2008. Violazione e/o falsa applicazione, in parte qua , dello Statuto del Consorzio Industriale Provinciale di Sassari;

in subordine, ILLEGITTIMITÀ della deliberazione medesima. Eccesso di potere per difetto totale dei presupposti;

2)Incompetenza. Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 4 del D.L. n. 91/2017, convertito in legge dall’art. 1, comma 1, della L. n. 123/2017. Violazione e/o falsa applicazione del Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri n. 12 del 25 gennaio 2018. Violazione e/o falsa applicazione del combinato disposto degli articoli 1, 2 e 3 della L.R. Sardegna n. 10/2008. Violazione e/o falsa applicazione, in parte qua, della deliberazione della Regione Sardegna n. 57/17 del 21.11.2018, nonché dello Statuto del Consorzio Industriale Provinciale di Sassari. Eccesso di potere per difetto dei presupposti. Difetto di istruttoria. Travisamento dei fatti. Contraddittorietà. Carenza di motivazione. Genericità. Illogicità e ingiustizia gravi e manifeste. Sviamento;

3)Illegittimità della deliberazione impugnata per violazione e/o falsa applicazione dell’art. 4 del D.L. n. 91/2017, convertito in legge dall’art. 1, comma 1, della L. n. 123/2017. Violazione e/o falsa applicazione del Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri n. 12 del 25 gennaio 2018. Violazione del principio di tipicità degli atti amministrativi. Eccesso di potere per travisamento dei fatti. Difetto di istruttoria. Difetto totale dei presupposti;

4) Violazione dei principi di ragionevolezza e proporzionalità degli atti amministrativi. Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 5 del D.L. n. 91/2017, convertito in legge dall’art. 1, comma 1, della L. n. 123/2017. Violazione e/o falsa applicazione del Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri n. 12 del 25 gennaio 2018. Violazione del decreto del Ministero dello Sviluppo Economico del 7 ottobre 2016, recante il riconoscimento di crisi industriale complessa dell’area di Porto Torres. Violazione e/o falsa applicazione delle Linee guida emanate con D.M. Sviluppo Economico del 10.09.2010 (par. 16, comma 1, lettera d/) e della deliberazione G.R. Sardegna n. 27/16 del 01.6.2011. Violazione e/o falsa applicazione delle deliberazioni G.R. Sardegna n. 42/18 del 22.10.2019 e n. 5/25 del 29.01.2019. Sviamento. Eccesso di potere per difetto dei presupposti. Carenza di motivazione. Genericità. Illogicità e ingiustizia gravi e manifeste;

5) Violazione dei principi di proporzionalità e ragionevolezza degli atti amministrativi, sotto altro profilo. Eccesso di potere per difetto dei presupposti. Ingiustizia e illogicità gravi e manifeste. Sviamento.

Si sono costituiti in giudizio, per contrastare le domande, il Consorzio industriale di Sassari e (con mero atto tecnico), la Presidenza del Consiglio dei Ministri – Ministero per il Sud, il Ministero dell’economia e delle finanze e il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti.

In particolare la difesa del Consorzio ha sollevato, preliminarmente, eccezione in rito (inammissibilità per carenza di interesse, non potendo parte ricorrente conseguire alcuna concreta utilità dall’eventuale accoglimento del gravame), chiedendo, comunque, il rigetto del ricorso nel merito.

Alla Camera di consiglio del 25 novembre 2020, con ordinanza 447/2020, è stata fissata l’udienza pubblica (per il 24.3.2021) “ Ritenuto che la particolarità della vicenda non si concili con l’adozione di pronunce nella presente sede cautelare, prestandosi piuttosto, anche il relazione alle esigenze di tutela prospettate dalla ricorrente, ad una definizione nel merito della causa;

Ritenuto quindi insussistenti i presupposti per l’adozione di un provvedimento di tutela interinale, attesa l’immediata fissazione dell’udienza di trattazione del merito della controversia”.

Le società ricorrenti, a seguito del deposito degli atti da parte del Consorzio, hanno notificato, contro i medesimi provvedimenti già impugnati, Motivi aggiunti, depositandoli il 21.12.2020, in correlazione al deposito dei documenti n. 1 e n. 6 prodotti in giudizio, il 20-21 novembre 2020, dalla difesa del Consorzio Industriale Provinciale di Sassari.

Sono state formulate le seguenti ulteriori censure:

6 primo MA) Eccesso di potere per difetto totale dei presupposti, difetto di istruttoria, contraddittorietà, illogicità e ingiustizia gravi e manifeste. Carenza di motivazione. Sviamento. Violazione del decreto del Ministero dello Sviluppo Economico del 7 ottobre 2016, recante il riconoscimento di crisi industriale complessa dell’area di Porto Torres. Violazione e/o falsa applicazione delle Linee guida emanate con D.M. Sviluppo Economico del 10.09.2010 (par. 16, comma 1, lettera d/) e della deliberazione G.R. Sardegna n. 27/16 del 01.6.2011. Violazione e/o falsa applicazione delle deliberazioni G.R. Sardegna n. 42/18 del 22.10.2019 e n. 5/25 del 29.01.2019;

7 secondo MA) Incompetenza. Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 4 del D.L. n. 91/2017, convertito in legge dall’art. 1, comma 1, della L. n. 123/2017. Violazione e/o falsa applicazione del Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri n. 12 del 25 gennaio 2018. Violazione e/o falsa applicazione, in parte qua, della deliberazione della Regione Sardegna n. 57/17 del 21.11.2018. Violazione del principio di tipicità degli atti amministrativi. Eccesso di potere per travisamento dei fatti. Difetto di istruttoria. Difetto totale dei presupposti.

Successivamente, la Energia S.p.A., in data 9.2.2021, ha presentato la richiesta di verifica di assoggettabilità a VIA, ai sensi del D.Lgs. n. 152/2006 e s.m.i. e della D.G.R. n. 45-24/2017.

Sono seguite memorie e repliche sia da parte delle società ricorrenti, che da parte del Consorzio industriale, il quale ha eccepito anche l’ irricevibilità dei motivi aggiunti, formulati nel dicembre 2020 (rispetto all’atto impugnato del luglio 2020).

All’udienza del 24 marzo 2021 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

La Vianini S.p.A. è proprietaria di un terreno sito nel Comune di Porto Torres (SS), della superficie complessiva di circa 50.098 mq, sito in località Marinella, Via Marco Polo snc, nell’ambito del quale veniva svolta attività industriale per la produzione di condotte in calcestruzzo, dismessa da circa 17 anni.

Detta area ricade all’interno della zona industriale “D” e costituisce, ai sensi della D.G.R. Sardegna n. 59/90 del 27.11.2020, n. 3/25 del 23.1.2018 e n. 27/16 dell’1.6.2011, un sito c.d. “ brownfield ” dove installare, in via preferenziale, gli impianti fotovoltaici a terra.

La società Energia S.p.A., anch’essa ricorrente, ha il mandato di compiere tutte le attività necessarie ai fini dell’ottenimento delle autorizzazioni per la realizzazione sull’area di proprietà Vianini di un impianto fotovoltaico della potenza di 3,50 MW.

Il 14 luglio 2020 Energia S.p.A. ha presentato al gestore di rete EDistribuzione S.p.A., per il tramite della Proteck S.r.l., munita di apposito mandato, la richiesta di connessione alla rete elettrica.

In data 1 ottobre 2020 Enel ha riscontrato positivamente detta richiesta e ha rilasciato a Energia S.p.A. il preventivo di connessione.

Dopo aver avviato, anche in loco, le attività di verifica e studio dell’iniziativa, le società ricorrenti venivano a conoscenza, per il tramite della Proteck S.r.l., della deliberazione del Consiglio di Amministrazione emanata dal Consorzio Industriale Provinciale di Sassari n. 1085 del 31.07.2020, avente ad oggetto le possibilità di installazione di impianti fotovoltaici e solari termodinamici degli agglomerati industriali.

Con riferimento all’agglomerato industriale di Porto Torres (essendo il provvedimento distinto per Aree), il Consorzio ha deliberato che la superficie “concedibile” per la collocazione di impianti fotovoltaici e solari termodinamici a terra rimaneva determinata in complessivi 347 ettari, pari al 15% della superficie dell’intero agglomerato industriale (a conferma delle delibere precedentemente assunte nel 2019 e 2018).

Con previsione, però, di possibilità di ampliamento/incremento dell’ estensione, con apposite deroghe (per il 20% massimo), deliberate di volta in volta, dal CDA.

Con una complessiva determinazione (cumulo tra superficie ordinaria e straordinaria) del 35%, soglia massima individuata dalla Regione.

La disciplina per Porto Torres si rivelava (in parte) confermativa di quella previgente (15%, come da delibera del CdA 971 del 10.4.2019 e 920 del 7.12.2018), ed (in parte) incrementativa, con la prevista facoltà di concessione di deroghe, per un massimo del 20%, per 460 ha di superficie).

Il Consorzio, nella delibera impugnata, del 2020, specificava espressamente che “ non saranno presi in considerazione progetti che prevedano la realizzazione di nuovi impianti nelle future aree ZES, nelle aree infrastrutturate e in quelle suscettibili di riqualificazione industriale, come meglio specificato nella planimetria allegata alla presente deliberazione per farne parte integrante e sostanziale. Le deroghe in argomento non potranno comunque superare complessivamente il limite massimo dei 460 ha complessivi, pari al 20 % circa della superficie dell’agglomerato industriale”. Rientrando l’area della società Vianini nelle “future” aree ZES, la delibera rappresentava un impedimento, in radice, della possibilità di presentare il progetto per l’ottenimento dell’autorizzazione unica per la realizzazione dell’impianto fotovoltaico.

RITO.

La difesa del Consorzio ha sollevato eccezione di inammissibilità, per carenza di interesse, evidenziando che, anche nell’ipotesi di annullamento del provvedimento impugnato, del CdA del 31.7.2020, la società non potrebbe ottenere alcun beneficio concreto, in quanto rivivrebbe la disciplina antecedente (in particolare CdA del 10.4.2019 n. 971), che limitava al 15% le superfici utilizzabili (oltretutto senza possibilità di alcuna deroga di incremento delle aree).

Superficie che l’Amministrazione dichiara che risulterebbe già interamente utilizzata da impianti realizzati o realizzandi.

Secondo il Consorzio l’eventuale accoglimento del ricorso determinerebbe la “ reviviscenza ” del precedente provvedimento adottato dal CIP di Sassari con delibera n. 971 del 10 aprile 2019 del Consiglio di amministrazione;
anche in tale previgente deliberazione veniva quantificato il limite massimo della superficie di 347 ha (corrispondenti al 15% del agglomerato), già interamente interessata ed utilizzata, con impianti fotovoltaici (in parte, già in esercizio ed, in parte, autorizzati ed in corso di collocazione).

Sul punto l’impugnazione non è sorretta da un interesse qualificato, idoneo a far scaturire (nell’ipotesi di accoglimento del ricorso) un effettivo beneficio.

Non potendosi determinare effetti diretti caducanti, consequenziali, in relazione alla disciplina emanata ante 31.7.2020.

Il ripristino della precedente regolamentazione non consentirebbe alle ricorrenti di poter richiedere ed ottenere un nuovo insediamento di impianti fotovoltaici, essendo la disciplina contestata ampliativa rispetto a quella previgente.

In ogni caso , neppure nel merito, la posizione delle ricorrenti può essere considerata meritevole di tutela.

La delibera del del CdA del 2020 non è nè nulla né illegittima in considerazione delle seguenti valutazioni.

MERITO.

Con i primi due motivi parte ricorrente ritiene, sotto il profilo della competenza, che il provvedimento impugnato sarebbe nullo o illegittimo in quanto approvato dal Consiglio d’amministrazione e non dall’Assemblea (richiamando anche l’articolo 5 paragrafo IV lettera j, l’ art. 17 par. II lett. l e 23 par. I dello Statuto).

La prospettazione è infondata.

In riferimento alla competenza va rilevato che il provvedimento impugnato è stato adottato dal CIP di Sassari per il riordino e per la quantificazione delle aree, in diretta applicazione della delibera 5/25 della giunta regionale del 29 gennaio 2019.

Direttive che hanno fissato, in dettaglio ed in via diretta (con previsioni da recepire da parte dei Consorzi) i “ limiti massimi ” di utilizzabilità delle aree industriali per la collocazione di questo tipo di impianti, nelle modalità e nelle quantificazioni richiamate:

massimo 20%, salva l’applicazione di deroghe, previa valutazione puntuale, fino al 35%.

In questa fattispecie il Consorzio ha adottato il provvedimento impugnato in coerente e pieno adeguamento alla delibera della Regione n. 5/25 del 29 gennaio 2019, assumendo una specifica decisione non pianificatoria, bensì attuativa della delibera GR.

La giunta regionale, con la delibera del 2019, ha fissato il limite “ massimo” del 20% delle aree “ brownfield ” -come lo è questa-, eventualmente incrementabili al 35%.

Il Consorzio individuando la soglia “massima”, inferiore, del 15% voleva evitare che l’individuazione di una superficie maggiore (rispetto al limite 15% incrementabile del 20% per eventuali deroghe) potesse incidere negativamente sulla programmazione strategica, compromettendo il potere decisionale per lo sviluppo della futura attività di utilizzo industriale delle aree rientranti nel perimetro consortile.

I Consorzi industriali sono enti locali dotati di propri poteri pianificatori;
ma, in questo caso, l’atto che è stato impugnato dalle società non concretizza l’ esplicazione di un potere “autonomo”, propriamente pianificatorio:

la definizioni delle percentuali rappresenta un mero atto “attuativo” del decisum della giunta regionale 5/25 del 2019, che ha fissato, per tutto il territorio regionale, un <limite massimo >
“omogeneo” (35%), applicabile per tutte le aree consortili industriali, permanendo la facoltà, per i singoli Consorzi, di individuare, motivatamente, una percentuale inferiore nell’ambito di tale soglia.

Così concepita la costruzione tecnico-giuridica i due enti (Regione – Consorzi) si pongono all’interno di una relazione che concretizza una soglia massima individuata, in via generale, dalla Regione (20%), derogabile, per sua natura, dall’ente di maggior prossimità, che può valutare le peculiari esigenze (in questo caso sottodistinguendo la disciplina, differenziata, per “ Ambiti ”).

Si consideri che non sussiste norma regionale che “imponga” il rispetto di un limite “ minimo ” , consentendo l’ utilizzo effettivo del 20% delle superfici consortili (altri CIPNES, come quello della Gallura, avrebbero deciso addirittura di vietarli, riconoscendo sussistente un favor per il settore dell’attività cantieristica).

Essenzialmente, nel panorama regionale, non è rinvenibile l’esistenza di un limite (concepito come obbligo di utilizzo) minimo di attribuzione, a tal fine, del 20% delle superfici ricadenti nell’ambito del Consorzio.

Il limite riscontrabile ed affermato dalla GR è, come si è visto, il limite massimo del 20%, derogabile, in elevazione, al 35% con motivazione.

L’assunzione della decisione concreta di quantificazione per il singolo Consorzio rientra nelle competenze del Consiglio di Amministrazione e non dell’ Assemblea.

Sotto tale profilo il CdA del CIP di Sassari era competente all’assunzione della decisione, assunta in coerenza con i vincoli (ed i margini) posti a livello regionale.

^^

Sotto il profilo del merito va considerato che l’ atto impugnato del 31.7.2020 è stato adottato dal CIP di Sassari in “ diretta applicazione ” della delibera 29.1.2019 n°5/25, con la quale la Giunta Regionale ha fissato i limiti di utilizzabilità delle aree industriali per la realizzazione di questi impianti.

L’attività di quantificazione delle aree utilizzabili per l’insediamento di impianti fotovoltaici è stata effettuata dal CIP di Sassari, distintamente, per i tre agglomerati consortili di Porto Torres (qui di interesse), Sassari-Truncu Reale e Alghero-San Marco;
con individuazione di percentuali di superfici “differenziate”.

Trattasi di esercizio non propriamente di esercizio di attività pianificatoria (di cui i Consorzi sono titolari, ex art. 51 del DPR 6.3.1978 n°218, seguendo criteri e direttive, di cui al secondo comma dell'art. 5 della legge 17 agosto 1942, n. 1150), in quanto l’impugnata delibera C.d.A. 31.7.2020 implica la doverosa individuazione, entro i parametri stabiliti dalla Giunta regionale, del limite delle superfici destinabili all’insediamento di impianti fotovoltaici all’interno dei rispettivi agglomerati, nell’ambito del limite “ massimo ”. Con facoltà di individuare soglie locali inferiori, non essendo stato previsto, a livello regionale, anche un limite “minimo” per la destinazione a tali impianti.

In particolare, per quanto riguarda l’agglomerato di Porto Torres, il CIP Sassari ha deciso di mantenere invariata, di 347 ettari (pari a circa il 15% dell’intero agglomerato), la superficie destinabile a tali impianti di produzione energetica, prevedendo un possibile ampliamento aggiuntivo, fino a un massimo di 460 ettari (pari al 20% dell’agglomerato), mediante specifiche deroghe da valutare sulla base di determinati criteri (in particolare sulla base di incrementi occupazionali o di infrastrutture di interesse pubblico). Con la determinazione di tali deroghe il Consorzio si è posto l’obiettivo di favorire maggiormente la produzione di fotovoltaico rispetto alla previgente regolamentazione (del 2019). Tale assetto (ordinario e straordinario, 35%) è stato articolato in modo tale da rendere compatibili le altre attività consortili, senza compromettere la pianificazione strategica in atto.

Individuando criteri di “compatibilità” dello sviluppo di tali impianti, a condizione che ciò non implicasse un ostacolo allo sviluppo programmato dell’intera area industriale.

I Consorzi Industriali della Sardegna, nella loro natura di Enti pubblici non economici, esercitano il potere/dovere attribuitogli dalla Giunta regionale, nell’ambito delle finalità alle quali sono preposti, in modo da sviluppare l’interesse pubblico alla promozione della crescita economica locale.

Le ricorrenti lamentano, anche, la mancata individuazione di un “ minimo ” garantito (del 20%, soglia massima regionale) di superfici da dedicare alla collocazione di impianti fotovoltaici all’interno del Consorzio industriale ed in particolare nell’ambito di interesse di Porto Torres.

Si tratta di verificare la legittimità della scelta compiuta dal Consorzio, con il provvedimento impugnato del 2020 (in continuità con i precedenti provvedimenti del 2019 e del 2018 assunti dallo stesso CdA del Consorzio) di limitare la superficie per gli impianti fotovoltaici, inserendo un vincolo “ massimo ” del 15% (eventualmente elevabile al 35%, tramite deroghe).

Sul punto va richiamata la delibera della Giunta regionale n. 5/25 del 29.1.2019, recante direttive in materia.

In particolare la Regione ha approvato le “ linee guida per l’autorizzazione unica degli impianti alimentati da fonti rinnovabili, ai sensi dell’articolo 12 del decreto legislativo 387/2003 e dell’articolo 5 del decreto legislativo 28/2011. Modifica della delibera della giunta regionale 27/16 del 1 giugno 2011, INCREMENTO LIMITE UTILIZZO TERRITORIO INDUSTRIALE”.

Con tale provvedimento generale la Giunta ha deliberato di:

- <
approvare l’incremento del limite di utilizzo del territorio industriale per la realizzazione al suolo di impianti fotovoltaici e solari termodinamici nelle aree brownfield definite “industriali, artigianali, di servizio”,