Pubblicato il 30/07/2019

N. 10100/2019 REG.PROV.COLL.

N. 05793/2019 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Prima Quater)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 5793 del 2019, proposto da Federazione Nazionale del Sindacato di Polizia - Sp, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati M B, S A e A P, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Il Ministero dell'Interno, in persona del Ministro pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

nei confronti

Fsp Polizia di Stato - già Ugl Polizia di Stato, in persona del legale rappresentante pro tempore, non costituita in giudizio;

per la dichiarazione di illegittimità, previa sospensione cautelare,

- del silenzio serbato dal Ministero dell'Interno, Dipartimento della Pubblica Sicurezza, in persona del legale rappresentante pro-tempore S.E. il Capo della Polizia Pref. Franco Gabrielli, sull'istanza presentata dalla ricorrente in data 24/12/2018 e del 19/02/2019, con la quale l'odierna esponente chiedeva formalmente che si operasse il riconoscimento della costituzione e della legittimazione ad operare, ex art. 35 d.P.R. n. 164/2002, della Federazione Nazionale del SINDACATO DI POLIZIA - SP, nella sua composizione totalitaria o, in via subordinata, in composizione ridotta (vale a dire, quella risultante dalla temporanea sottrazione dell'Associazioni UILMP);

- per l'annullamento di ogni altro presupposto, connesso e/o consequenziale, anche interno e non conosciuto;

per la decisione nel merito dell'istanza

- trattandosi di attività “vincolata” della pubblica amministrazione, e riconosciuta la fondatezza dell'Istanza, ex Lege 15/2005, pronunciandosi in Camera di Consiglio, uditi il sottoscritto difensore che ne fa espressa richiesta, con Sentenza succintamente motivata, entro trenta giorni dalla scadenza del termine per il deposito del ricorso, accogliere l'istanza e deciderla nel merito nel senso richiesto dalla ricorrente;

- con riserva di proporre apposita domanda di risarcimento del danno, conseguente ai fatti per cui si propone il presente ricorso;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Ministero dell'Interno;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 9 luglio 2019 il Cons. Donatella Scala e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:

FATTO e DIRITTO

Con il ricorso in epigrafe la Federazione nazionale Sindacato di Polizia – SP ha introdotto l’azione di cui all’art. 117 c.p.a., per ottenere la declaratoria di illegittimità del silenzio serbato dal Ministero dell'Interno, Dipartimento della Pubblica Sicurezza, sull’istanza presentata dalla medesima in data 24 dicembre 2018 e 19 febbraio 2019, con cui la deducente ha chiesto in modo formale il riconoscimento della costituzione e della legittimazione ad operare, ex art. 35 d.P.R. n. 164/2002, della Federazione Nazionale del SINDACATO DI POLIZIA - SP, nella sua composizione totalitaria o, in via subordinata, in composizione ridotta (vale a dire, quella risultante dalla temporanea sottrazione dell’Associazioni UILMP);
ha chiesto, altresì, la decisione nel merito dell’istanza, in quanto attività “vincolata” della pubblica amministrazione, riservandosi la proposizione della domanda di risarcimento del danno, conseguente ai fatti in controversia.

Premette in fatto che il 21 settembre 2018, la FEDERAZIONE UIL POLIZIA e la FEDERAZIONE CONSAP- ADP-ANIP-ITALIA SICURA, costituivano, ai sensi dell’art. 35 D.P.R. 164/2002, un’aggregazione associativa denominata Sindacato di Polizia SP, provvedendo alla registrazione dell’Atto Costitutivo presso la competente Agenzia delle entrate, con la precisazione che della neonata Organizzazione Sindacale era messo a conoscenza il Dipartimento della P.S. in data 22 settembre 2018. Evidenziato come il citato art. 35 D.P.R. 164/2002 prevede testualmente: “Qualora due o più organizzazioni sindacali diano vita ad aggregazioni associative comunque denominate, l’amministrazione, (…), attribuisce un codice meccanografico per l’accreditamento delle deleghe per la riscossione dei contributi sindacali”, espone che il Ministero dell’Interno-Dipartimento della P.S., pure in presenza degli adempimenti di cui sopra, ha omesso di prendere formalmente atto della costituzione della Federazione Sindacato di Polizia SP, sia nazionale che delle sedi provinciali, non effettuando l’attività amministrativa prevista dalla normativa, necessaria, tuttavia, per l’attribuzione unitaria della titolarità delle prerogative sindacali.

Espone, ancora che il prefato Ministero, a seguito della comunicazione del 22 settembre u.s., ha emanato una circolare in data 3 ottobre 2018, con prot. n. 555/RS/01/124/3741 (peraltro, mai comunicata al rappresentante nazionale ed a quelli provinciali della Federazione Sindacato di Polizia SP, né ai rappresentanti nazionali e provinciali delle costituenti FEDERAZIONI UIL POLIZIA e CONSAP- ADP-ANIP-ITALIA SICURA), con cui il Dipartimento della P.S. ha comunicato di rinviare il suddetto procedimento di legittimazione della SP sine die.

Quindi la ricorrente ha inoltrato, in data 24 dicembre 2018, formale diffida al Capo della Polizia, formulando istanza per il riconoscimento della legittimazione della SP e delle guarentigie sindacali, richiedendo anche, ma inutilmente, di conoscere il nominativo del responsabile del procedimento amministrativo ex art. 5 L. 241/90.

Ritenendo che la circolare sopra richiamata costituisca un mero atto soprassessorio, equivalente ad un vero e proprio diniego a provvedere, come tale determinante un arresto a tempo indeterminato del procedimento attivato dalla Federazione Sindacato di Polizia SP con la comunicazione della sua avvenuta costituzione a tutti i livelli, ne lamenta la lesività della propria posizione giuridica, in violazione, peraltro, dei termini stabiliti dall’art. 2 L. n. 241/1990, nel caso di specie ormai spirati in maniera infruttuosa.

Precisa ancora che, stante il perdurante inadempimento, ha inoltrato, in data 19 febbraio 2019, un’ulteriore e ultimativa diffida, rimasta pure senza alcuna risposta, per la formale legittimazione della Federazione, indirizzata anche al Ministero della Funzione Pubblica ed all’Avvocatura dello Stato, con ulteriore richiesta di indicare il responsabile del procedimento ex art. 5 L. 241/90.

Lamenta come da tale condotta omissiva derivino, oltre pesantissime penalizzazioni nell’immagine e nel consenso nella categoria, anche l’impossibilità dello svolgimento della stessa attività sindacale da parte di Federazione Sindacato di Polizia SP, condizionandone l’operatività e le dinamiche politiche interne, relazionandosi l’Amministrazione, di fatto, separatamente con le organizzazioni sindacali costituenti la SP, e non ad essa come una organizzazione sindacale unitaria, nonostante i reiterati inviti in tal senso formulati.

Affida, pertanto, ai seguenti motivi in diritto, le proprie deduzioni declinate sotto il profilo della violazione dell’art. 39 della Costituzione, dell’art. 2 della legge n. 241/1990, dell’art. 35 d.P.R. n. 164/2002, dei principi di buon andamento della pubblica amministrazione (art. 97 cost.), l’eccesso di potere e conclude per l’accoglimento delle domande introdotte.

Si è costituita in resistenza l’Avvocatura Generale dello Stato che, in difesa dell’intimato Ministero dell’interno, ha eccepito il difetto di giurisdizione dell’adito Tribunale;
l’inammissibilità del ricorso per difetto di legittimazione del Ministero della funzione pubblica;
l’inammissibilità del mezzo per omessa notifica ad almeno uno dei controinteressati, individuabili nei soggetti che hanno attivato contenziosi presso il giudice ordinario nei confronti dello stesso Ministero resistente e, in particolare, nell’organizzazione COISP e nell’Organizzazione sindacale UILMP;
nel merito, ha eccepito, comunque, l’infondatezza delle introdotte richieste per insussistenza dei presupposti per l’adozione di atti ex art. 35 d.P.R. n. 164/2002, né registrandosi alcuna inerzia censurabile in sede giurisdizionale. Sottolinea la difesa erariale come con la circolare n. 555/RS/01/124/3741 del 3 ottobre 2018, sia stato rilevato il contesto di contrasti interni alle organizzazioni sindacali CONSAP e UILMP circa la legittimità di atti associativi riguardanti l’organizzazione dell’associazione e la titolarità dei poteri rappresentativi, che avrebbe imposto all’Amministrazione di “congelare” prudenzialmente la situazione, astenendosi dal dare corso ad atti di riconoscimento di posizioni di legittimazione.

Non si è costituita in giudizio l’intimata Fsp Polizia di Stato - già Ugl Polizia di Stato.

Alla camera di consiglio del 9 luglio 2019, uditi i difensori delle parti costituite, che hanno insistito nelle rispettive domande e conclusioni, la causa è stata trattenuta per la decisione sulla domanda di illegittimità del silenzio rifiuto.

Il ricorso, in accoglimento della eccezione al riguardo spiegata dalla difesa erariale, è inammissibile per difetto di giurisdizione.

Come correttamente evidenziato dal resistente Ministero, con le domande azionate da parte ricorrente si mira, in sostanza, a contestare la condotta osservata dall’Amministrazione dell’Interno in qualità di parte datoriale, nell’ambito del sistema delle relazioni sindacali, per essere stato omesso il riconoscimento della costituzione della federazione, da cui discende la lamentata lesione della prerogativa di intestazione dei rapporti e del confronto sindacale, con inibizione, per l’effetto, dell’inserimento all’interno delle rilevazioni dei dati riguardanti "Permessi, aspettative e distacchi sindacali - aspettative e permessi per funzioni pubbliche" per l'anno 2019, creando un danno rilevantissimo a quei diritti costituzionalmente garantiti dall’art. 39 Cost. in termini di libertà sindacale.

Rileva il Collegio che la cognizione delle controversie relative alla lesione di una prerogativa sindacale, quale quella in esame, appartiene alla giurisdizione del giudice ordinario, trattandosi di lesione di una posizione che investe diritti e non interessi legittimi, e ciò a prescindere dalla circostanza che il rapporto di lavoro dei dipendenti della Polizia di Stato è sottratto alla privatizzazione del pubblico impiego. Come noto, la violazione del sistema delle relazioni sindacali è materia devoluta alla giurisdizione del giudice ordinario, come espressamente previsto dall'art. 63 comma 3, d.lgs. 30 marzo 2001 n. 165, secondo cui «Sono devolute al giudice ordinario, in funzione di giudice del lavoro, le controversie relative a comportamenti antisindacali delle pubbliche amministrazioni ai sensi dell'articolo 28 della legge 20 maggio 1970, n. 300, e successive modificazioni ed integrazioni, e le controversie, promosse da organizzazioni sindacali, dall'ARAN o dalle pubbliche amministrazioni, relative alle procedure di contrattazione collettiva di cui all'articolo 40 e seguenti del presente decreto».

Né può condurre a diverse conclusioni la circostanza che sia stato attivato lo speciale rito per contrastare l’asserito comportamento omissivo, atteso che anche il ricorso avverso il silenzio della Pubblica Amministrazione costituisce un'azione che comporta l'esercizio, da parte del giudice, di una cognizione sul merito della causa e, in taluni casi, può spingersi sino alla condanna dell'Amministrazione all'adozione di un provvedimento di contenuto predeterminato, come, peraltro, espressamente richiesto dalla parte ricorrente. E’, pertanto, necessario che il giudice investito dell’illegittimità del comportamento inerte della P.A. sia anche fornito della competenza a conoscere della questione controversa. La giurisdizione del giudice amministrativo in materia di silenzio deve, dunque, arrestarsi se l'istanza inevasa ha a oggetto una materia che sia devoluta alla giurisdizione di altra autorità giudiziaria e, inoltre, se la controversia attivata rientra tra quelle devolute al giudice ordinario, dovendo in tali casi essere dichiarata l'inammissibilità del ricorso per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo.

In conclusione, per le ragioni che precedono, il ricorso deve essere dichiarato inammissibile per difetto di giurisdizione, in quanto riservato alla cognizione del giudice ordinario, davanti al quale il processo può essere proseguito con le modalità ed i termini di cui all’art. 11 del d.lgs. 2 luglio 2010, n. 104 (recante il codice del processo amministrativo).

Sussistono, tuttavia, ragioni per compensare integralmente le spese del presente giudizio in ragione della peculiarità della materia controversa.