TAR Bari, sez. III, sentenza 2018-05-09, n. 201800680

Pubblicato il 09/05/2018

N. 00680/2018 REG.PROV.COLL.

N. 00259/2015 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia

(Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 259 del 2015, proposto da Impredil s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati G D M e G M D V, con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato G D M in Bari, via Imbriani, 48;

contro

Comune di Manfredonia, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall’avvocato P S, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato G B in Bari, corso Cavour, 142;

per l’accertamento

dell’inadempimento del Comune di Manfredonia alle obbligazioni assunte nei confronti della società ricorrente, con la convenzione per l’attuazione del Piano di Lottizzazione denominato “L’Uliveto” in Borgo Mezzanone, stipulata in data 12.2.1983, con atto per notaio F R C rep. n. 7428/4234, che prevedeva la realizzazione di n. 3 lotti edificati;

nonché per la condanna del Comune di Manfredonia al risarcimento dei danni subiti dalla ricorrente medesima in conseguenza delle dedotte inadempienze, oltre interessi e svalutazione monetaria;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Manfredonia;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore il dott. F C e uditi nell’udienza pubblica del giorno 19 aprile 2018 per le parti i difensori come da verbale di udienza;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:

FATTO e DIRITTO

1. - Con atto di citazione del 21.2.2002 e successivo atto di riassunzione del 4.2.2003, l’odierna ricorrente Impredil s.r.l. conveniva in giudizio innanzi al Tribunale di Foggia, Sezione Distaccata di Manfredonia, il Comune di Manfredonia, in persona del sindaco e legale rappresentante p.t., al fine di:

«- accertare che il Comune di Manfredonia ancora oggi non ha rilasciato il certificato di abitabilità per gli immobili meglio descritti in premessa;

- dichiarare la colpa grave del Comune convenuto per non aver adempiuto alla realizzazione dell’impianto di depurazione al servizio della borgata di “Borgo Mezzanone” e della lottizzazione “L’Uliveto”, realizzata dalla società attrice e per l’effetto:

- condannare il Comune convenuto al risarcimento dei danni subiti dalla società attrice e che qui si quantificano in € 2.065.827,60 di cui € 1.032.913,80 per l’impossibilità di utilizzo di n° 92 appartamenti e relativi box dal 1994 a tutto il 1998, ponendo a base di calcolo il prezzo della locazione stabilito nella convenzione relativa alla lottizzazione;
€ 1.032.913,80 per interessi di mora applicati e rivendicati dal Banco di Napoli sulle rate di mutuo scadute e non pagate dall’attrice sui mutui e sui finanziamenti concessi;
ovvero condannare il Comune convenuto, in persona del legale rapp.te p.t., alla maggiore o minore somma da accertarsi in corso di causa anche a seguito di nominando C.T.U.;

- condannare il Comune convenuto al pagamento delle spese e competenze di causa in favore del sottoscritto procuratore antistatario.».

Deduceva la Impredil s.r.l. che, in data 12.2.1983, con atto per notaio F R C rep. n. 7428/4234, stipulava con il Comune di Manfredonia la convenzione edilizia per l’attuazione del piano di lottizzazione denominato “L’Uliveto” in Borgo Mezzanone, che prevedeva la realizzazione di n. 3 lotti edificati.

Sulla scorta della predetta convenzione la Impredil s.r.l. provvedeva alla realizzazione di n. 205 appartamenti, n. 293 box, mq 2.903,86 di locali a piano terra, di cui n. 52 appartamenti, n. 90 box e mq 1.738,72 di locali a piano terra per il lotto 1;
n. 66 appartamenti, n. 70 box per il lotto 2 e n. 87 appartamenti, n. 133 box e mq 1.165,14 di locali a piano terra per il lotto 3.

In data 26.6.1989 il Comune di Manfredonia rilasciava alla società ricorrente il certificato di ultimazione lavori per il lotto 2;
in data 16.2.1990 rilasciava il certificato di ultimazione lavori per il lotto 1 e successivamente, in data 15.6.1993, il certificato di ultimazione lavori per il lotto 3.

Sulla scorta di quanto edificato, la ricorrente vendeva n. 65 appartamenti e n. 65 box (relativi al lotto 2) e sottoscriveva preliminari di vendita per ulteriori n. 42 appartamenti e 42 box (relativi al lotto 1), immettendo i promittenti acquirenti nel possesso dei relativi immobili compromessi.

Per quanto stabilito nelle concessioni edilizie rilasciate dal Comune di Manfredonia alla società Impredil ( i.e. concessione edilizia n. 143/1988 e concessione edilizia n. 98/1990), il concedente Comune aveva subordinato il rilascio del certificato di abitabilità all’entrata in funzione dell’impianto di depurazione a servizio della borgata di “Borgo Mezzanone”.

Durante l’esecuzione dell’intervento edilizio, con nota del 23.6.1993 la società Impredil si offriva di provvedere direttamente alla realizzazione del depuratore e della rete idrica e fognaria;
tuttavia tale offerta veniva rifiutata dal Comune di Manfredonia che, con nota del 4.7.1994 n. 32962, comunicava l’imminente realizzazione dell’opera.

Infatti, l’Amministrazione, dopo aver rilevato che la Giunta Comunale con provvedimento n. 940 dell’8.6.1994 immediatamente eseguibile aveva approvato il progetto stralcio relativo alla costruzione della rete idrico-fognante e dell’impianto di depurazione al servizio della frazione di Borgo Mezzanone, ribadiva l’intento di “procedere a breve alla licitazione privata per l’aggiudicazione dei lavori” e chiedeva alla società Impredil il versamento della somma di lire 458.200.912 “quale corrispettivo per la costruzione della rete idrica-fognante e dell’impianto di depurazione nell’ambito della frazione di Borgo Mezzanone”.

La Impredil s.r.l. provvedeva, dunque, al pagamento degli oneri di urbanizzazione posti a suo carico, con tre distinti versamenti rispettivamente in data 25.8.1994, 4.10.1994 e 15.11.1994;
tuttavia il Comune di Manfredonia non provvedeva all’ultimazione delle opere.

Pertanto, la Impredil, nonostante la certificata ultimazione dei lavori, non otteneva il rilascio del certificato di abitabilità.

La ricorrente era pertanto stata posta nell’impossibilità di stipulare i contratti definitivi per gli alloggi compromessi, nonché di cedere gli altri immobili invenduti;
veniva inoltre esclusa da una gara pubblica per la vendita degli alloggi ed era stata posta nell’impossibilità di far fronte ai mutui contratti per la realizzazione dell’opera.

Pertanto, in data 15.3.1996 la Impredil s.r.l. notificava all’Amministrazione atto stragiudiziale di diffida e messa in mora, con cui la invitava formalmente a realizzare l’impianto di depurazione;
diffide successivamente reiterate in data 4.6.1999 e 30.11.2001.

Il Comune di Manfredonia, con nota del 19.7.1994 aveva comunicato formalmente al Comune di Foggia, intenzionato ad acquistare gli alloggi realizzati dalla Impredil, che:

«… sotto l’aspetto della conformità edilizia ed urbanistica, per gli immobili realizzati dall’impresa Impredil, nell’ambito della lottizzazione “L’Uliveto” in Borgo Mezzanone non vi sono elementi ostativi in ordine al rilascio del certificato di abitabilità, atteso che gli stessi sono stati realizzati nel rispetto degli obblighi di concessione e di convenzione.

In ordine all’aspetto puramente igienico-sanitario e più in particolare all’utilizzo della rete fognaria pubblica esistente in Borgo Mezzanone, si partecipa che i lavori per la costruzione dei nuovi tronchi idrici, fognari e dell’impianto di depurazione, a servizio dell’intera frazione, giusta progetto redatto dall’EAAP ed approvato con atto di G.C. n. 940 dell’8.6.1994, immediatamente eseguibile, saranno a breve appaltati e completati nel giro di 4 mesi … si comunica che il provvedimento formale all’uso dei fabbricati di cui trattasi potrà essere rilasciato, a richiesta, non appena i lavori in corso di appalto saranno completati».

Successivamente, con nota prot. n. 36598 del 12.8.1997, il Comune di Manfredonia dichiarava che il certificato di abitabilità lo avrebbe rilasciato solo quando l’impianto di depurazione sarebbe stato completato e posto in esercizio.

Concludeva la Impredil che dai fatti esposti emergeva evidente la responsabilità dell’Ente.

Costituitosi il contraddittorio nel giudizio civile, il Comune di Manfredonia eccepiva preliminarmente il difetto di giurisdizione del giudice ordinario e, nel merito, l’infondatezza della domanda.

Svolta l’attività istruttoria e, precisate le conclusioni all’udienza del 29 febbraio 2008, la causa era decisa dal Tribunale di Foggia, Sezione Distaccata di Manfredonia che, con sentenza n. 112/2008, dichiarava il proprio difetto di giurisdizione in favore del Giudice amministrativo e compensava tra le parti le spese di giudizio.

Tale decisione veniva confermata dalla Corte di Appello di Bari, Sezione Terza Civile, che, con sentenza n. 903 del 28.5.2014 ribadiva il difetto di giurisdizione del giudice ordinario, rimettendo le parti innanzi al giudice amministrativo.

Con ricorso in riassunzione la Impredil s.r.l. in liquidazione riassumeva il giudizio davanti a questo Tribunale, chiedendo, in prosecuzione del giudizio, al giudice adito, sulla scorta delle indagini svolte e della documentazione acquisita, di:

«- accertare e dichiarare la colpa grave del Comune di Manfredonia per non aver realizzato le necessarie opere di urbanizzazione (rete idrico-fognaria e impianto di depurazione), né consentito alla società stessa di realizzarle in sostituzione, impedendo il rilascio del certificato di abitabilità per gli immobili edificati dalla società ricorrente;

- conseguentemente, condannare il Comune di Manfredonia al risarcimento dei danni subiti dalla società Impredil, quantificati, con la iniziale domanda introduttiva, in € 2.065.827,60, di cui € 1.032.923,80 per l’impossibilità di utilizzo di n. 92 appartamenti e relativi box dal 1994 a tutto il 1998, ponendo a base di calcolo il prezzo della locazione stabilito nella convenzione relativa alla lottizzazione, ed €. 1.032.923,80 per interessi di mora applicati e rivendicati dal Banco di Napoli sulle rate di mutuo scadute e non pagate dalla società Impredil sui mutui e sui finanziamenti concessi, oltre interessi e svalutazione monetaria decorrenti dal 1994 fino alla data di effettivo pagamento;

- con condanna al pagamento delle spese e competenze di causa in favore dei sottoscritti procuratori anticipatari.».

2. - Si costituiva il Comune di Manfredonia, resistendo al gravame.

3. - Nel corso dell’udienza pubblica del 19 aprile 2018 la causa passava in decisione.

4. - Ciò premesso in punto di fatto, ritiene questo Giudice che il ricorso debba essere respinto in quanto infondato, potendosi conseguentemente prescindere dalla disamina della eccezione preliminare formulata da parte resistente.

In primo luogo il Collegio rileva la sussistenza sul piano dell’ an dell’illecito aquiliano omissivo della pubblica amministrazione.

Il Comune di Manfredonia, infatti, con le concessioni edilizie n. 143/1988 e n. 98/1990 subordinava il rilascio del certificato di abitabilità all’entrata in funzione dell’impianto di depurazione che lo stesso Ente si era impegnato a realizzare, esercitando la facoltà prevista dall’art. 5 della convenzione edilizia del 12.2.1983, previo versamento del relativo prezzo da parte dei lottizzanti.

In ottemperanza a quanto stabilito con comunicazione del 4.7.1994 del Comune di Manfredonia, con cui si dava atto del provvedimento n. 904 dell’8.6.1994 di approvazione del progetto di stralcio relativo alla costruzione della rete idrica-fognante e dell’impianto di depurazione, la Impredil s.r.l. versava gli oneri di urbanizzazione posti a suo carico, giusta quietanze del 25.8.1994, del 4.10.1994 e 15.11.1994;
nondimeno l’Ente non provvedeva alla realizzazione delle predette opere che, ai sensi dell’art. 5 della menzionata convenzione edilizia del 12.2.1983, sarebbe dovuta intervenire “almeno sei mesi prima dell’ultimazione dei lavori della prima costruzione abitativa” .

Rileva, tuttavia, il Collegio che debba escludersi sul piano della causalità giuridica la risarcibilità del danno azionato con il presente giudizio risarcitorio.

Infatti, secondo quanto disposto dall’art. 30, comma 3, secondo inciso cod. proc. amm. “Nel determinare il risarcimento il giudice valuta tutte le circostanze di fatto e il comportamento complessivo delle parti e, comunque, esclude il risarcimento dei danni che si sarebbero potuti evitare usando l’ordinaria diligenza, anche attraverso l’esperimento degli strumenti di tutela previsti.”.

L’impresa ricorrente avrebbe, infatti, potuto agevolmente evitare il pregiudizio lamentato contestando a suo tempo ( i.e. sin dal 1994) l’inerzia dell’Amministrazione rispetto agli obblighi dalla stessa assunti con gli strumenti di tutela amministrativi e giurisdizionali previsti dall’ordinamento.

La società istante si invece è limitata a diffidare il Comune alla realizzazione dell’impianto di depurazione (cfr. atti di diffida e messa in mora del 15.3.1996, del 4.6.1999 e del 30.11.2001) e ad avviare nel 2002 un giudizio volto unicamente al conseguimento del risarcimento del danno per equivalente.

A tal riguardo, si richiama quanto evidenziato da Cons. Stato, Ad. Plen., 23.3.2011, n. 3:

«L’art. 30 comma 3, c.p.a., nell’introdurre nel processo amministrativo la regola della non risarcibilità dei danni che avrebbero potuto essere evitati o quanto meno ridotti con l’impugnazione del provvedimento e con l’utilizzazione degli altri strumenti di tutela previsti dall’ordinamento, enuncia principi che, in quanto già presenti nell’art. 1227 c.c., sono applicabili anche alle azioni risarcitorie proposte prima della sua entrata in vigore, in quanto espressione del principio generale di correttezza nei rapporti bilaterali, mirando a prevenire comportamenti opportunistici finalizzati a trarre occasioni di lucro da situazioni che hanno leso solo in modo marginale gli interessi dei destinatari del provvedimento, la cui lesività avrebbe potuto essere prevenuta con la normale diligenza.».

La stessa sentenza dell’Adunanza Plenaria n. 3/2011 evidenzia, inoltre, il rilievo dell’omessa attivazione di ulteriori rimedi idealmente idonei ad evitare il danno:

«La disciplina recata dal nuovo codice del processo amministrativo (in specie, dagli artt. 30, comma 3, e 124), pur negando la sussistenza di una pregiudizialità di rito, dimostra di apprezzare, sul versante sostanziale, la rilevanza eziologica dell’omessa impugnazione come fatto valutabile al fine di escludere la risarcibilità dei danni che, secondo un giudizio causale di tipo ipotetico, sarebbero stati presumibilmente evitati in caso di tempestiva reazione processuale nei confronti del provvedimento potenzialmente dannoso. Peraltro, l’ipotetica incidenza eziologica non è propria soltanto della mancata impugnazione del provvedimento dannoso, ma riguarda anche l’omessa attivazione di altri rimedi potenzialmente idonei ad evitare il danno, quali la via dei ricorsi amministrativi e l’assunzione di atti di iniziativa finalizzati alla stimolazione dell’autotutela amministrativa (cd. invito all’autotutela).».

L’interessato deve, dunque, attivarsi al fine di reagire all’inerzia dell’Amministrazione e l’omessa attivazione degli strumenti di tutela è, pertanto, valutabile alla stregua del canone di buona fede e del principio di solidarietà, ai fini della esclusione o mitigazione del danno evitabile con l’ordinaria diligenza;
ne consegue che potrà configurarsi la lesione del bene della vita risarcibile solo nelle ipotesi in cui, a seguito dell’esercizio di un’azione avverso il silenzio ovvero dopo l’attivazione di poteri sostitutivi, persista l’inerzia dell’Amministrazione.

Nella vicenda per cui è causa, se la ditta Impredil s.r.l. avesse immediatamente contestato l’inerzia dell’Amministrazione avvalendosi degli strumenti di tutela amministrativi e giurisdizionali previsti dall’ordinamento, verosimilmente avrebbe potuto ottenere la realizzazione dell’impianto, cui l’Ente si era impegnato, e, conseguentemente, il rilascio del certificato di abitabilità.

Pertanto, non può non valutarsi negativamente l’inerzia della società ricorrente, alla luce del dovere di esclusione o mitigazione del danno evitabile utilizzando l’ordinaria diligenza, dovere desumibile dal combinato disposto di cui agli artt. 2 Cost. (dovere di solidarietà sociale), 1175 (principio di correttezza) e 1227 cod. civ. e 30, comma 3 cod. proc. amm.

Inoltre, si rileva che dalla documentazione versata in atti e, in particolare, dal contratto di locazione concluso in data 12.9.1997 tra la Impredil s.r.l. ed il Comune di Foggia, emerge l’intervenuto rilascio da parte dell’Ente resistente del certificato di abitabilità provvisorio per gli alloggi oggetto del predetto contratto ( i.e . n. 87 alloggi, con annesse pertinenze box auto, lotto 3);
ciò è ulteriore indice della pretestuosità dell’azione intrapresa dalla Impredil s.r.l.

5. - Dalle argomentazioni espresse in precedenza discende la reiezione del ricorso.

6. - In considerazione della peculiarità e novità della presente controversia sussistono giuste ragioni di equità per compensare le spese di lite.