Pubblicato il 11/11/2022

N. 06973/2022 REG.PROV.COLL.

N. 01232/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1232 del 2022, integrato da motivi aggiunti, proposto da
A.I.C.A.S.T. - Associazione Provinciale Industria, Commercio, Artigianato, Servizi e Turismo, Assimprese Italia e Asspim, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dall'avvocato C E, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Regione Campania, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Beatrice Dell'Isola, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio fisico eletto in Napoli, via Santa Lucia 81;

nei confronti

Unione Industriale di Napoli - Confindustria Napoli, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Andrea Abbamonte, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio fisico eletto in Napoli, via Melisurgo, n. 4;
C.L.A.A.I. – Associazione dell'Artigianato e della Piccola e Media Impresa della Provincia di Napoli, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Ludovico Bruno, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio fisico eletto in Napoli Riviera di Chiaia n. 180;
C.N.A. - Confederazione Nazionale dell'Artigianato e della Piccola e Media Impresa, Confartigianato Federazione Provinciale dell'Artigianato di Napoli, Confesercenti, Confapi - Confederazione Italiana della Piccola e Media Industria Privata Campania, Fai – Federazione Autotrasportatori Italiani - Provinciale di Napoli, Fedarlinea – Associazione Italiana di Cabotaggio Nazionale, Accsea – Associazione Campana Corrieri Spedizionieri e Autotrasportatori, Camera di Commercio, Industria, Artigianato ed Agricoltura di Napoli, L S (non costituiti in giudizio);

per l'annullamento

Per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

a) del provvedimento recante prot. n. 0030608 del 20 gennaio 2022 emanato dalla Direzione Generale per lo Sviluppo Economico e le Attività produttive, avente ad oggetto “CCIAA di Napoli – Annullamento note 2021/372853 del 14/7/2021, 2021/438689 del 3/9/2021 e PG/2021/028/9949 del 31/5/2021. Richiesta designazioni ex art. 11 D.M. 156/2011” , nella parte in cui ha annullato le note testé richiamate relative all'esclusione di Unione Industriali dalla procedura sostitutiva per la designazione di n. 1 consigliere al posto della dimissionaria dott.ssa Stanco Felicetta nel settore Trasporti e Spedizioni: provvedimento del quale A.I.C.A.S.T. ha avuto conoscenza mediante comunicazione inviata dalla C.C.I.A.A. di Napoli in data 21 gennaio 2022;

b) di ogni altro atto e/o provvedimento connesso, collegato e/o conseguente se ed in quanto lesivo degli interessi delle ricorrenti in uno al Decreto del Presidente della Giunta della Regione Campania, ove adottato, di nomina del consigliere indicato dall’Unione Industriali per il settore Trasporti e Spedizioni in data 2 febbraio 2022.

Per quanto riguarda i motivi aggiunti depositati dalla ricorrente il 20/5/2022:

a) del decreto del Presidente della Giunta regionale della Campania n. 58 del 20 aprile 2022 avente ad oggetto «Nomina dei consiglieri camera di commercio, industria, artigianato e agricoltura di Napoli ex art. 11 D.M. 156/2011» , nella parte in cui “ ... DECRETA di nominare consiglieri della CCIAA di Napoli, ai sensi dell'art. 11 del D.M. 156/11 ... h) il sig. L S, in rappresentanza nel Settore Trasporti e Spedizioni dell'Unione Industriali di Napoli.”;

b) di ogni altro atto e/o provvedimento connesso, collegato e/o conseguente se ed in quanto lesivo degli interessi delle ricorrenti.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Regione Campania, dell’Unione Industriale di Napoli - Confindustria Napoli e della C.L.A.A.I. – Associazione dell'Artigianato e della Piccola e Media Impresa della Provincia di Napoli;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 21 settembre 2022 il dott. D D F e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1.- Con l’odierno ricorso, notificato il 24 e 25 febbraio 2022 e depositato il successivo 8 marzo, le ricorrenti Associazione Provinciale Industria, Artigianato, Servizi e Turismo (di seguito AICAST) e l’Assimprese Italia (di seguito Asspim) riferiscono che, con decreto del 3 ottobre 2018 n. 152, il Presidente della Giunta Regionale della Campania ha nominato i membri della CCIAA di Napoli ai sensi dell’art. 10 del d.m. 4 agosto 2011 n. 156.

In data 3 marzo 2021, la consigliere designata dall’Unione Industriali nel settore Trasporti e Spedizioni rassegnava le dimissioni unitamente ad altri tre consiglieri. Pertanto, la Direzione generale della Regione Campania per lo sviluppo economico e le attività produttive (di seguito Direzione regionale), con nota prot. n. 289949 del 31 maggio 2021, seguendo la procedura di cui all’art. 11 del predetto dm 156/2011, chiedeva all’Unione Industriali di fornire “ entro e non oltre 15 (quindici) giorni dal ricevimento della presente, le indicazioni necessarie ed indispensabili affinché la scrivente possa avviare il procedimento istruttorio in ordine alle designazioni in sostituzione dei componenti dimissionari ”, con la stessa nota la Direzione rammentava all’Unione Industriali che “ … in mancanza di riscontro entro il predetto termine, la scrivente amministrazione provvederà secondo quanto previsto dall’art. 11 comma 4 del citato D.M. 156/2011 e ss.mm.ii. ”

Con la nota prot. 326681 del 17 giugno 2021, l’Unione Industriali trasmetteva quattro nominativi designati in sostituzione dei consiglieri dimissionari. Tuttavia, le designazioni venivano considerate “tardive” rispetto al termine all’uopo prescritto dall’art. 11 del DM 156/2011. Sicché, con due successive note (prot. 2021.0372853 e prot. 2021.0438689), rispettivamente del 14 luglio 2021 e del 3 settembre 2021 veniva comunicato e confermato l’avvio del procedimento di esclusione dell’Unione Industriali.

Nel frattempo, decorso il termine anzidetto (15 giorni), AICAST, facente parte dell’apparentamento costituito con le odierne ricorrenti, con comunicazione del 6 luglio 2021, indirizzata al Presidente e all’Assessore delle attività produttive, evidenziava la necessità di chiedere “ … all’organizzazione e/o associazione immediatamente successiva in termini di rappresentanza le sostituzioni. Pertanto essendo quest’Associazione capofila dell’organizzazione (APPARENTAMENTO) più rappresentativo del Settore ci aspettiamo regolare richiesta per l’inoltro delle designazioni dei 4 consiglieri da effettuare ”.

Sennonché la Direzione regionale si avvedeva di aver erroneamente richiesto all’Unione industriali di designare 4 nominativi mentre avrebbe dovuto sollecitare la designazione di soli tre consiglieri (tanti erano quelli espressi dall’Unione Industriali in sede di nomina) che avrebbero dovuto prendere il posto di quelli dimissionari, spettando la designazione del quarto ad un altro apparentamento di associazioni.

Pertanto, con nota prot. n. 0030608 del 20 gennaio 2022, la Direzione regionale annullava la nota del 31 maggio precedente con la quale aveva chiesto all’Unione industriali di designare quattro consiglieri, sottolineando che essa era stata frutto di un errore;
con la stessa nota rinnovava l’invito all’Unione industriali di procedere alla designazione dei tre nuovi componenti, facendo decorrere un nuovo termine.

2.- Avverso tale sollecitazione ad esprimere nuovamente le proprie designazioni sono insorte, con l’odierno ricorso, le associazioni ricorrenti, chiedendo, in particolare, l’annullamento della menzionata nota prot. n. 0030608 del 20 gennaio 2022 della Direzione regionale, previa sospensione degli effetti.

Riguardo all’interesse a ricorrere, le ricorrenti premettono di essere presenti nel Consiglio camerale della CCIAA, come si evince dal Decreto del Presidente della Giunta regionale della Campania n. 152 del 3 ottobre 2018 e di aspirare ad avere degli interlocutori "autorizzati" a sedere nel Consiglio, ciò anche a prescindere dalla spettanza o meno in loro favore, della designazione della quale si discute.

In ogni caso, proseguono le esponenti, l’annullamento del provvedimento gravato determinerebbe la reviviscenza degli atti che avevano escluso l’Unione Industriali dalla procedura sostitutiva della consigliera dimissionaria, con la conseguenza che, per il settore Trasporti e Spedizioni, l’apparentamento ricorrente avrebbe diritto, in ossequio al comma 6 dell'art. 12 della legge n. 580 del 1993, alla designazione del consigliere sostituto.

Nel merito propongono le censure così di seguito rubricate.

I) Violazione e falsa applicazione di legge. Violazione: dell’articolo 21-nonies della legge n. 241 del 7 agosto 1990;
dell’articolo 12, comma 6, della legge n. 580 del 29 Dicembre 1993;
dell’articolo 11 del d.m. n. 156 del 4 agosto 2011. Eccesso di potere – travisamento dei fatti – Inesistenza dei presupposti di fatto e di diritto - Illogicità;

II) Violazione e falsa applicazione di legge. Violazione: degli articoli 3, 19 e 21-nonies della legge n. 241 del 7 agosto 1990;
dell’articolo 97 della costituzione. Eccesso di potere – difetto di istruttoria – difetto di motivazione - irragionevolezza - illogicità manifesta;

III) Violazione e falsa applicazione di legge. Violazione: degli articoli 3, 19 e 21-nonies della legge n. 241 del 7 agosto 1990;
dell’art. 97 della costituzione. Eccesso di potere – difetto di istruttoria – difetto di motivazione;

IV) Sviamento di potere - irragionevolezza – perplessità. Violazione e falsa applicazione di legge. Violazione: degli articoli 3, 19 e 21-nonies della legge n. 241 del 7 agosto 1990;
dell’articolo 97 della Costituzione. Eccesso di potere – difetto di istruttoria – irragionevolezza – Contraddittorietà.

Parte ricorrente chiede poi in via istruttoria l’acquisizione della documentazione utile ad accertare lo svolgimento dell’intero iter procedimentale, identificando poi le singole note delle quali si chiede l’esibizione.

Si sono costituite in resistenza la Regione Campania, l’Unione Industriali e la Camera di Commercio della Provincia di Napoli che hanno in limine eccepito il difetto di legittimazione delle ricorrenti, adducendo che quand’anche si escludesse dal procedimento l’Unione Industriali, le associazioni ricorrenti sarebbero precedute da altro apparentamento di associazioni più rappresentativo.

In ogni caso, proseguono le resistenti, l’atto impugnato avrebbe natura endo-procedimentale cosicché sarebbe privo della lesività necessaria a legittimarne l’impugnazione.

Nel merito le resistenti contestano le deduzioni di parte ricorrente con conseguente rigetto del ricorso.

3.- Con ricorso per motivi aggiunti, notificato il 17 maggio 2022 e depositato il successivo 20, le ricorrenti associazioni hanno premesso che, successivamente alla notifica del ricorso introduttivo e alla rinuncia alla misura cautelare, il Presidente della Giunta regionale in data 20 aprile 2022 ha adottato il decreto n. 58 che ha nominato nel Settore Trasporti e Spedizioni il consigliere designato dall’Unione Industriali.

Tale provvedimento, del quale le ricorrenti chiedono l’annullamento previa sospensione degli effetti, sarebbe illegittimo per invalidità derivata dai vizi già rilevati con il gravame introduttivo integralmente ribaditi anche con i motivi aggiunti.

Le parti hanno insistito nelle proprie rispettive deduzioni ed eccezioni e alla pubblica udienza del 21 settembre 2022 la causa è stata introitata in decisione.

4.- Occorre in via preliminare esaminare l’eccezione di difetto di legittimazione delle associazioni ricorrenti alla proposizione dell’odierno giudizio, in quanto asseritamente prive della rappresentatività necessaria ad esprimere il consigliere del servizio Trasporti e Spedizioni.

La legittimazione a ricorrere nel processo amministrativo presuppone il riconoscimento di una situazione giuridica attiva, protetta dall'ordinamento, riferita ad un bene della vita oggetto della funzione svolta dall'Amministrazione deve essere dedotta ed argomentata dall’interessato (Consiglio di Stato, sez. V, 27 gennaio 2016, n. 265). In sostanza la legittimazione deve essere verificata alla luce della prospettazione di parte in ordine alla ricorrenza di una situazione giuridica legittimante, tale prospettazione, ancorché solo in termini di puntuale indicazione dei presupposti e senza che ciò comporti un’anticipazione delle valutazioni di merito, deve essere esposta da colui che agisce in giudizio in termini concretamente apprezzabili e, sicuramente, non assertivi o ipotetici nel senso che la prospettazione di parte deve essere “plausibile” (cfr. da ultimo Consiglio di Stato, sez. V, 2 aprile 2019, n. 2175).

Nel caso di specie, le ricorrenti si curano di dare conto della propria rappresentatività e quindi della propria posizione soggettiva attiva che le abiliterebbe a designare il consigliere del servizio Trasporti e Spedizioni;
siffatta posizione non è meramente affermata ma anche documentata con tabelle che attestano il numero degli associati in comparazione con altri enti di categoria, accreditando l’idea della propria legittimazione a designare il consigliere in sostituzione dell’Unione Industriali.

Ritiene il Collegio che una tale prospettazione, indipendentemente dalla circostanza che le ricorrenti siano o meno effettivamente sopravanzate quanto a rappresentatività da altra associazione o apparentamento, sia sufficiente a radicare la legittimazione al ricorso.

Quand’anche poi sussistesse un apparentamento maggiormente rappresentativo, è sufficiente rammentare che l’art. 11 del d.m. (Sviluppo Economico) 4 agosto 2011 n. 156 richiama l’art. 12, comma 6, della legge 29 dicembre 1993, n. 580 a mente del quale: “ Qualora le organizzazioni non provvedano ad effettuare le designazioni dei consiglieri con le modalità indicate al decreto di cui al comma 4 del presente articolo, la designazione o le designazioni vengono richieste all'organizzazione o all'associazione immediatamente successiva in termini di rappresentatività nell'ambito dello stesso settore… ”. Ne consegue che, nel caso in cui fosse annullato il decreto di nomina e si riavviasse il procedimento, non può escludersi che le ricorrenti - qualora non intervenisse la designazione da parte dell’associazione o apparentamento con maggior grado di rappresentatività (qualora ve ne fossero) - potrebbero esprimere la propria preferenza, configurandosi un interesse obiettivo e strumentale all’annullamento dei provvedimenti impugnati con il ricorso introduttivo e con i motivi aggiunti.

5.- Non merita positiva considerazione neppure l’ulteriore eccezione di difetto di interesse, tenuto conto che il provvedimento impugnato con il ricorso introduttivo, come si dirà anche infra, determina evidentemente un arresto del procedimento nei confronti delle ricorrenti ed è quindi immediatamente lesivo radicando così l’interesse al ricorso;
lesione poi rinnovata dal provvedimento di nomina del consigliere del Servizio Trasporti e Spedizioni impugnato con i motivi aggiunti.

6.- Può dunque passarsi allo scrutinio del merito delle censure proposte con il ricorso introduttivo, e richiamate nei motivi aggiunti, che per la loro obiettiva connessione possono essere congiuntamente esaminate.

6.1.- Parte ricorrente si duole del fatto che l’annullamento in autotutela difetterebbe dei due presupposti di cui all’art. 21 nonies della l. n. 241/1990, ossia l’illegittimità dell’atto oggetto di ritiro e l’interesse pubblico.

La nota con la quale la Regione denunciava la violazione del termine e dichiarava la decadenza dell’Unione Industriali dal potere di designazione sarebbe un atto dovuto che non poteva essere oggetto di annullamento;
difetterebbe anche l’interesse pubblico che deve ispirare ogni intervento in autotutela, peraltro nemmeno esplicitato nel provvedimento impugnato, che, quindi, sarebbe viziato anche da eccesso di potere per contraddittorietà con i precedenti provvedimenti della Regione.

6.2.- La Regione e l’Unione Industriali adducono, in contrario, che la nota del 20 gennaio 2022, oggetto di autotutela, si fondava sull’erroneo presupposto che la controinteressata Unione Industriali fosse stata correttamente sollecitata a designare i nominativi dei consiglieri che essa era chiamata ad esprimere, ma tale presupposto si è dimostrato fallace, con la conseguenza che l’iter avviato doveva considerarsi illegittimo.

In ogni caso, proseguono le resistenti, la legge n. 580/1993 non conterrebbe alcuna previsione sulla natura perentoria del termine così come una tale disposizione non sarebbe contemplata nel DM 156/2011;
del resto la comunicazione dei nominativi da parte dell’Unione Industriali del 17 giugno 2021 sarebbe intervenuta quando ancora non si era completato il procedimento surrogatorio di integrazione del consiglio. La previsione, poi, della decadenza dal potere di designazione non avrebbe carattere sanzionatorio, sicché dal momento che non era intervenuta la designazione surrogatoria doveva considerarsi ancora sussistente il potere dell’Unione Industriali di procedere alle designazioni di propria pertinenza.

6.3.- Il ricorso è fondato alla stregua delle seguenti considerazioni.

6.3.1.- La legge 29 dicembre 1993, n. 580, che detta le norme per il “ Riordinamento delle camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura ” ha segnato il definitivo superamento della pregressa formula organizzativa “ in cui non solo, secondo tradizione, la funzione rappresentativa e organizzativa degli interessi economici veniva a sommarsi a poteri pubblicistici di carattere amministrativo, ma soprattutto nella quale carattere locale degli interessi e matrice statale degli organi chiamati a rappresentarli convivevano in una figura istituzionale difficilmente definibile ” (così, Corte Cost. 8 novembre 2000, n. 477).

La legge n. 580 del 1993 interviene, dunque, attribuendo alle camere, oltre i poteri relativi alla tenuta del registro delle imprese di cui all'art. 2188 c.c., le " funzioni di interesse generale per il sistema delle imprese" e per la cura dello "sviluppo nell'ambito delle economie locali " (art. 1, comma 1), nonché per il "supporto e la promozione di interessi generali delle imprese" e - fatte salve le competenze delle amministrazioni statali e delle regioni - quelle nelle materie amministrative economiche relative al sistema delle imprese.

Le Camere di commercio svolgono quindi una fondamentale funzione di pubblico interesse alla luce della quale devono essere interpretate le norme che ne disciplinano il funzionamento.

Per quanto di interesse nel presente giudizio l’art. 12, co. 1, della legge 580/1993 prevede che: “ I componenti del consiglio sono designati dalle organizzazioni rappresentative delle imprese appartenenti ai settori di cui all'articolo 10, comma 2, nonché dalle organizzazioni sindacali dei lavoratori e dalle associazioni di tutela degli interessi dei consumatori e degli utenti e dalla Consulta di cui all'articolo 10, comma 6 ”;
.il successivo comma 6, aggiunge che “ qualora le organizzazioni non provvedano ad effettuare le designazioni dei consiglieri con le modalità indicate al decreto di cui al comma 4 del presente articolo, la designazione o le designazioni vengono richieste all'organizzazione o all'associazione immediatamente successiva in termini di rappresentatività nell'ambito dello stesso settore ”.

Con decreto del Ministro dello Sviluppo Economico 4 agosto 2011 n. 156 è stato a sua volta emanato il regolamento relativo alla designazione ed alla nomina dei componenti del consiglio in attuazione dell’art. 12 legge 580/93 che, nel reiterare la previsione di legge, stabilisce all’art. 12, comma 4, che “ L'organizzazione imprenditoriale o sindacale o l'associazione dei consumatori che non provvedono, entro il termine di cui al comma 1, ad indicare il nominativo del sostituto, vengono escluse dal procedimento e il Presidente della giunta regionale provvede ai sensi del comma 6, dell'articolo 12 della legge ”.

Ritiene il Collegio che tali disposizioni depongano univocamente nel senso che, una volta decorso il termine entro il quale le associazioni di categoria ovvero gli apparentamenti devono esprimere le proprie designazioni, il relativo potere passi alle altre associazioni di categoria che seguono nel grado di rappresentatività, ciò all’evidente fine di garantire la tempestiva nomina o sostituzione dei consiglieri dimissionari ed assicurare così la continuità di funzionamento dei consigli, ritenuta dal Legislatore di primario interesse pubblico.

Né può ritenersi che a tal fine occorra l’espressa previsione della perentorietà del termine, atteso che il tenore delle disposizioni menzionate è chiaro nel sancire la perdita del potere di designazione e l’esclusione dal procedimento dell’associazione, non rilevando la circostanza che la designazione ‘surrogatoria’, da parte cioè dell’associazione immediatamente seguente in quanto a rappresentatività, non sia nel frattempo intervenuta.

6.3.2.- Infondato è poi il rilievo della controinteressata secondo cui l’atto oggetto di ritiro da parte della Regione dovesse considerarsi endo-procedimentale, con la conseguenza che il provvedimento di ritiro regionale del 20 gennaio 2022 impugnato con il ricorso introduttivo non potrebbe inquadrarsi tra i provvedimenti di autotutela e non soggiacerebbe alle relative regole.

Rileva in contrario il Collegio che il provvedimento di ritiro ha generato un arresto del procedimento che avrebbe dovuto condurre la ricorrente ad esprimere le proprie designazioni secondo la disciplina sopra menzionata e deve quindi considerarsi alla stregua di un atto definitivo, incidendo sul presupposto su cui si fondava il procedimento che avrebbe condotto parte ricorrente ad esprimere i consiglieri di propria pertinenza.

6.3.3.- L’annullamento disposto dalla Regione in autotutela non si giustifica poi con l’errore da essa commesso nell’avere sollecitato l’Unione Industriali a designare un maggior numero di consiglieri rispetto a quelli per i quali quest’ultima era titolata. Appare infatti priva di senso logico la sovrapposizione tra l’errore materiale, circoscritto al numero di consiglieri spettanti ed il cui eventuale emendamento non può che limitarsi a questo specifico aspetto, ed il decorso del termine, il cui inizio deve comunque ricondursi alla nota regionale del 31 maggio 2021.

Non vi è dubbio che tale nota attribuisse alla Unione Industriali anche designazioni che non le competevano, ma è altresì vero che essa recava l’espressa indicazione di quelle che effettivamente la stessa avrebbe dovuto esprimere (nel caso di specie, il consigliere per il settore Trasporti e Spedizioni), di modo che, da quella data, ha iniziato a decorrere il termine per l’esercizio del potere di designare i consiglieri di propria pertinenza (nei settori in cui la controinteressata aveva originariamente espresso i consiglieri dimissionari).

7.- Dall’accoglimento delle censure proposte consegue l’illegittimità del provvedimento di ritiro e l’illegittimità derivata del provvedimento di nomina impugnato con i motivi aggiunti nella parte in cui individua il consigliere del servizio Trasporti e Spedizioni espresso dall’Unione Industriali.

8.- La peculiarità della fattispecie e la novità di alcune delle questioni trattate, consentono la compensazione tra le parti delle spese del giudizio, salvo il rimborso del contributo unificato posto a carico della Regione Campania.