Pubblicato il 15/07/2021

N. 08449/2021 REG.PROV.COLL.

N. 04792/2020 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Terza Quater)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4792 del 2020, integrato da motivi aggiunti, proposto da
Fondazione Enasarco - Ente Nazionale Assistenza Agenti e Rappresentanti di Commercio, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati A C, G P, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avv.to A C in Roma, via Principessa Clotilde n. 2;

contro

Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali, Ministero dell'Economia e delle Finanze, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

nei confronti

Filcams Cgil, non costituito in giudizio;

e con l'intervento di

ad adiuvandum:
Confartigianato Imprese, Unione Italiana Lavoratori Turismo Commercio Servizi - Uiltucs, rappresentate e difese dall'avvocato Antonino Galletti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Roma, P.le Don Giovanni Minzoni 9;
Federazione Nazionale Ugl Terziario, Federazione Nazionale Associazioni Agenti e Rappresentanti di Commercio F.N.A.A.R.C., Federazione Nazionale Unione Sindacati Agenti e Rappresentanti Commercio Italiani - Usarci, rappresentate e difese dall'avvocato Antonino Galletti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Roma, P.le Don Giovanni Minzoni 9;
Confcommercio Imprese per L'Italia, Federazione Italiana Sindacati Addetti Servizi Commerciali Affini Turismo - Fisascat, rappresentate e difese dall'avvocato Antonino Galletti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Roma, P.Le Don Giovanni Minzoni 9;
ad opponendum:
A M, D R, L G, A M, rappresentati e difesi dagli avvocati Domenico Greco, Andrea Manfroni, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Federagenti (Federazione Autonoma Agenti e Rappresentanti di Commercio), Anasf (Associazione Nazionale Consulenti Finanziari), Fiarc (Confesercenti), rappresentate e difese dall'avvocato Corrado De Gregorio, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

- della nota del Ministero del lavoro e delle politiche sociali del 15 giugno 2020 (Registro Ufficiale. U. 11185. 15-06-2020), trasmessa in pari data a mezzo Pec al Presidente del Consiglio di Amministrazione della Fondazione Enasarco, con la quale la Fondazione Enasarco è stata invitata “a procedere allo svolgimento e alla conclusione, entro il 10 agosto 2020, delle elezioni già indette con delibera CdA del 25 giugno 2020”, ed è stato altresì comunicato che “fino a tale data, codesta Fondazione dovrà adottare esclusivamente atti di ordinaria amministrazione”, nonché di ogni ulteriore atto antecedente, presupposto e consequenziale ancorché non conosciuto, nonché, per quanto possa occorrere:

- della nota del Ministero del lavoro e delle politiche sociali - Direzione Generale per le Politiche Previdenziali e Assicurative del 1 aprile 2020;

- della nota del Ministero del lavoro e delle politiche sociali del 30 aprile 2020, a firma del Capo di Gabinetto;

- della nota del Ministero dell'Economia e delle Finanze del 24 aprile 2020, a firma del Capo di Gabinetto;

- di ogni atto e provvedimento presupposto, connesso e consequenziale;

per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati il 16/7/2020, per l’annullamento:

- della nota del Ministero del Lavoro prot. n. 12205 del 30.06.2020;

- di ogni ulteriore atto connesso, presupposto e consequenziale;

per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati il 25/2/2021, per l’annullamento:

- della nota del Ministero del Lavoro e delle politiche sociali prot. n. 14589 del 30 dicembre 2020;

- del parere del Ministero dell'Economia e delle Finanze n. 229797 del 04.12.2020;

- della nota del Ministero del Lavoro prot. n. 1813 del 17.02.2021 e degli allegati pareri del MEF prot. n. 14609 del 31.12.2020 e prot. n. 4356 del 06.04.2020;

- di ogni ulteriore atto connesso, presupposto e consequenziale, ancorché non conosciuto, ivi compresa la nota del Ministero del Lavoro prot. n. 6624 del 24.04.2020;

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali e del Ministero dell'Economia e delle Finanze;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 4 maggio 2021 il dott. P M e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1.1 Con il ricorso introduttivo del giudizio, la Fondazione ricorrente ha impugnato la nota del Ministero del Lavoro e delle politiche sociali n. 11185 del 15 giugno 2020, con la quale la predetta Fondazione è stata invitata “a procedere allo svolgimento e alla conclusione, entro il 10 agosto 2020, delle elezioni già indette con delibera CdA del 25 giugno 2020”, con comunicazione che “fino a tale data, codesta Fondazione dovrà adottare esclusivamente atti di ordinaria amministrazione” nonché gli altri atti indicati in epigrafe.

1.2 A fondamento del proposto gravame, la Fondazione ricorrente ha dedotto le seguenti censure:

I. Violazione dell’art. 33, comma 1, del d. l. n. 23 del 2020;
difetto assoluto di motivazione;
violazione degli artt. 73 e 103 del d.l. n. 18 del 2020;

II. Violazione dell’art. 3, comma 3, del d.lgs. n. 509 del 1994;
eccesso di potere;

III. Violazione dell’art. 2, comma 1, del d.lgs. n. 509 del 1994, dell’art. 17 del Regolamento Elettorale della Fondazione Enasarco e dell’avviso n. 11/2020 della Commissione Elettorale.

IV. Ulteriore violazione dell’art. 2, comma 1, del d.lgs. n. 509 del 1994 e dell’art. 33, comma 1, secondo periodo, del d.l. n. 23 del 2020, nonché violazione degli artt. 16, comma 1, e 2385, comma 2, cod. civ. - Violazione dell’art. 103 del d.l. n. 18/2020.

2. Si sono costituiti in giudizio per resistere alla domanda azionata il Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali e il Ministero dell'Economia e delle Finanze.

3.1 Hanno dispiegato atto di intervento ad opponendum i Sigg.ri A M, D R, L G, A M, nella dichiarata qualità di membri del Consiglio di Amministrazione della Fondazione ricorrente, eccependo in via preliminare l’inammissibilità del ricorso per carenza di legittimazione attiva e difetto di interesse e contestando nel merito la fondatezza delle doglianze dedotte dalla parte ricorrente.

3.2 Hanno dispiegato atto di intervento ad opponendum anche Federagenti (Federazione Autonoma Agenti e Rappresentanti di Commercio) - CISAL, ANASF (Associazione nazionale consulenti finanziari) e FIARC – Confesercenti, che hanno eccepito anch’esse l’inammissibilità del ricorso per difetto di legittimazione attiva.

4. Hanno presentato atto di intervento ad adiuvandum Confartigianato Imprese - Unione Italiana Lavoratori Turismo Commercio Servizi;
Federazione Nazionale Ugl Terziario;
Federazione Nazionale Associazioni Agenti e Rappresentanti di Commercio F.N.A.A.R.C.;
Federazione Nazionale Unione Sindacati Agenti e Rappresentanti Commercio Italiani – Usarci;
Confcommercio Imprese per L'Italia;
Federazione Italiana Sindacati Addetti Servizi Commerciali Affini Turismo.

5. Con ricorso per motivi aggiunti, notificato in data 16 luglio 2020 e depositato in pari data la Fondazione ricorrente ha impugnato la nota del Ministero del Lavoro e delle Politiche sociali prot. n. 12205 del 30.06.2020, contestandone la legittimità per gli stessi motivi già dedotti nel ricorso introduttivo del giudizio.

6. Con ordinanza di questa Sezione n. 5277/2020 è stata accolta l’istanza cautelare presentata in via incidentale dalla parte ricorrente.

7.1 Con ulteriore ricorso per motivi aggiunti, notificato in data 25 febbraio 2021 e depositato in pari data, la Fondazione ricorrente ha dato atto del fatto che, a seguito della ordinanza cautelare di questa Sezione, l’iter per il rinnovo elettorale è stato portato a compimento con la elezione dei membri della Assemblea dei Delegati e dei componenti del Consiglio di Amministrazione della Fondazione medesima, ma ha contestato la legittimità degli atti ministeriali indicati in epigrafe che hanno denegato il rilascio della autorizzazione nei confronti di alcuni atti adottati dagli organi scaduti in regime di prorogatio, in quanto eccedenti l’ordinaria amministrazione.

7.2 In particolare, la parte ricorrente ha contestato la legittimità degli atti impugnati per violazione dell’art. 2, comma 1, del d.lgs. n. 509/1999 e dell’art. 33, comma 1, secondo periodo, del d.l. n. 23/2020;
violazione degli artt. 16, comma 1, e 2385, comma 2, del c.c.;
violazione dell’art. 103 del d.l. n. 18/2020.

8. Con memorie difensive e di replica le parti costituite hanno avuto modo di rappresentare compiutamente le rispettive tesi difensive.

9. All’udienza pubblica del 4 maggio 2021, tenutasi mediante collegamento da remoto, la causa è stata trattenuta in decisione.

10.1 Preliminarmente, il Collegio è chiamato a scrutinare l’eccezione di inammissibilità del ricorso, per difetto di legittimazione attiva, sollevata dagli intervenienti ad opponendum. Questi ultimi si dolgono del fatto che il proposto gravame sia stato promosso dal Presidente della Fondazione Enasarco, in assenza di una delibera autorizzativa del Consiglio di Amministrazione della Fondazione ricorrente.

L’eccezione è infondata.

L’art. 23 dello Statuto della Fondazione ricorrente stabilisce che il suo Presidente ha, tra le altre funzioni, “… la legale rappresentanza della Fondazione e dispone, altresì, l’esercizio di eventuali azioni legali con tutti i relativi poteri anche sostanziali;…”.

Oltre a ciò, il Collegio rileva che la posizione assunta dal Presidente della Fondazione in merito alla questione giuridica dedotta nel presente giudizio è stata sostanzialmente avallata dal Consiglio di Amministrazione nella deliberazione del 6 maggio 2020 n. 48.

10.2 Del pari non può essere condivisa l’eccezione di inammissibilità del ricorso, per difetto di interesse, formulata dagli intervenienti ad opponendum A M, D R, L G, A M. Questi ultimi hanno sostenuto che solo il Commissariamento della Fondazione, per inottemperanza alla diffida del Ministero, potrebbe costituire un atto lesivo della sfera giuridica della Fondazione, legittimandola alla proposizione della azione di annullamento.

Ritiene invece il Collegio che l’atto impugnato con il ricorso introduttivo del giudizio - ossia la nota del Ministero del lavoro e delle politiche sociali del 15 giugno 2020 (Registro Ufficiale. U. 11185. 15-06-2020), con la quale la Fondazione Enasarco è stata invitata “a procedere allo svolgimento e alla conclusione, entro il 10 agosto 2020, delle elezioni già indette con delibera CdA del 25 giugno 2020” - sia essa stessa (in tesi) lesiva delle prerogative della Fondazione, legittimando quest’ultima alla proposizione della odierna impugnativa.

11. Nel merito, la questione dedotta in giudizio concerne la corretta interpretazione dell’art. 33, comma 1, del d.l. 8 aprile 2020 n. 23, convertito con modificazioni dalla legge 5 giugno 2020 n. 40, a norma della quale: “1. In considerazione della situazione straordinaria di emergenza sanitaria derivante dalla diffusione dell'epidemia di COVID-19, per gli enti e organismi pubblici di cui all'articolo 1, comma 2, della legge 31 dicembre 2009, n. 196, con esclusione delle Regioni e delle Province autonome di Trento e di Bolzano, delle Città metropolitane, delle Province, dei Comuni, delle Comunità montane e dei loro consorzi e associazioni, ed altresì con esclusione delle Società, che, nel periodo dello stato di emergenza dichiarato con delibera del Consiglio dei Ministri del 31 gennaio 2020, sono tenuti al rinnovo degli organi ordinari e straordinari di amministrazione e controllo, i termini di cui all'articolo 3, comma 1, del decreto-legge 16 maggio 1994, n. 293, convertito, con modificazioni, dalla legge 15 luglio 1994, n. 444, sono ulteriormente prorogati fino al termine dello stato di emergenza e, comunque, fino alla loro ricomposizione. Fino al termine dello stato di emergenza, gli enti e organismi pubblici a base associativa che, in tale periodo, sono tenuti al rinnovo degli organi di amministrazione e controllo possono sospendere le procedure di rinnovo elettorali, anche in corso, con contestuale proroga degli organi”.

11.1 Nella interpretazione del Ministero vigilante sugli Enti privati di previdenza obbligatoria la norma in questione non troverebbe applicazione nei confronti della Fondazione ricorrente, ai fini del rinnovo degli organi elettorali, tenendo conto del fatto che l’art. 13, comma 6, dello Statuto della Fondazione prevede che il diritto di voto venga esercitato in modo telematico, con la conseguenza che non verrebbe in rilievo nel caso di specie la necessità di superare le restrizioni connesse alla situazione epidemiologica in atto.

11.2 Oltre a ciò, il Ministero del Lavoro e delle Politiche sociali sostiene che, essendo state aperte le operazioni elettorali in data 13 gennaio 2020, il periodo previsto dal Regolamento della Fondazione per lo svolgimento della campagna elettorale (sessanta giorni) era già decorso al momento della adozione della deliberazione del 26 marzo 2020 n. 24, con la quale il Consiglio di Amministrazione della Fondazione ha deliberato il differimento dello svolgimento delle elezioni per la costituzione della Assemblea dei delegati di cui all’art. 12 dello Statuto della Fondazione.

11.3 Di contro, la Fondazione ricorrente ritiene che trovi applicazione nel caso di specie l’art. 33, comma 1, secondo periodo del d.l. n. 23 del 2020, a norma del quale: “Fino al termine dello stato di emergenza, gli enti e organismi pubblici a base associativa che, in tale periodo, sono tenuti al rinnovo degli organi di amministrazione e controllo possono sospendere le procedure di rinnovo elettorali, anche in corso, con contestuale proroga degli organi”.

11.4 La tesi della parte ricorrente è parzialmente fondata.

11.5 Occorre premettere che l’art. 1, comma 32, della legge 24 dicembre 1993, n. 537 ha delegato il Governo ad emanare appositi decreti legislativi diretti a riordinare o sopprimere gli Enti pubblici di previdenza e assistenza.

In attuazione della predetta delega, con decreto legislativo 30 giugno 1994, n. 509, a decorrere dal 1° gennaio 1995, gli Enti pubblici di previdenza elencati nell'allegato A del richiamato decreto legislativo (tra cui figura anche ENASARCO) sono stati trasformati in Associazioni o Fondazioni e, dunque, in Enti privati di previdenza (soggetti di natura privatistica che si connotano per l’esercizio di potestà di natura pubblicistica).

Coerentemente con il suo inquadramento giuridico, lo Statuto della odierna ricorrente qualifica Enasarco come “… fondazione con personalità giuridica di diritto privato, incaricata di pubbliche funzioni a norma dell’art. 38 della Costituzione, dotata di autonomia gestionale, organizzativa e contabile, ai sensi del D.lgs. 30 giugno 1994 n. 509”.

L’art. 5 dello Statuto individua quali organi della Fondazione: l’Assemblea dei delegati;
il Consiglio di Amministrazione;
il Presidente e il Collegio dei Sindaci.

I componenti l’Assemblea dei delegati sono eletti secondo le modalità stabilite dal Regolamento elettorale della Fondazione.

Lo Statuto della Fondazione attribuisce alla Assemblea dei delegati, tra gli altri, anche il compito di eleggere i componenti del Consiglio di Amministrazione, le cui attribuzioni sono stabilite dall’art. 19 dello Statuto (nel cui novero rientra anche la determinazione degli indirizzi per la gestione e la organizzazione della Fondazione).

L’art. 17, comma 1, lett. b), del Regolamento per l’elezione della Assemblea dei delegati stabilisce in “almeno sessanta giorni” la durata del periodo della campagna elettorale.

In applicazione della predetta disposizione regolamentare, con avviso n. 11 del 13 gennaio 2020, la Commissione elettorale ha dichiarato l’apertura del periodo di propaganda elettorale per l’elezione della Assemblea dei delegati “a decorrere dal 13 gennaio 2020 sino al 16 aprile 2020”;
ne consegue che, al momento della entrata in vigore del d.l. 8 aprile 2020 n. 23, non si era ancora concluso il periodo di campagna elettorale previsto dalla Commissione elettorale.

11.6 Tanto premesso, il Collegio ritiene che nei confronti della Fondazione ricorrente sia applicabile l’art. 33, comma 1, primo periodo, del d.l. n. 23/2020, a norma del quale: “1. In considerazione della situazione straordinaria di emergenza sanitaria derivante dalla diffusione dell'epidemia di COVID-19, per gli enti e organismi pubblici di cui all'articolo 1, comma 2, della legge 31 dicembre 2009, n. 196, con esclusione delle Regioni e delle Province autonome di Trento e di Bolzano, delle Città metropolitane, delle Province, dei Comuni, delle Comunità montane e dei loro consorzi e associazioni, ed altresì con esclusione delle Società, che, nel periodo dello stato di emergenza dichiarato con delibera del Consiglio dei Ministri del 31 gennaio 2020, sono tenuti al rinnovo degli organi ordinari e straordinari di amministrazione e controllo, i termini di cui all'articolo 3, comma 1, del decreto-legge 16 maggio 1994, n. 293, convertito, con modificazioni, dalla legge 15 luglio 1994, n. 444, sono ulteriormente prorogati fino al termine dello stato di emergenza e, comunque, fino alla loro ricomposizione”.

L’art. 1, comma 2, della l. 31 dicembre 2009 n. 196, “ai fini della applicazione delle disposizioni in materia di finanza pubblica”, fa espresso riferimento agli Enti e ai soggetti indicati annualmente a fini statistici nel Comunicato dell’ISTAT, nel cui novero figura, nella categoria degli “Enti nazionali di previdenza e assistenza sociale”, anche la “Fondazione Enasarco” (si vedano, da ultimo, i comunicati dell’Istat del 30 settembre 2019 e del 30 settembre 2020).

Ne consegue che anche la Fondazione ricorrente poteva beneficiare della proroga disposta dall’art. 33, comma 1, primo periodo, del d.l. n. 23/2020 per il rinnovo degli organi di amministrazione “fino al termine dello stato di emergenza e, comunque, fino alla loro ricomposizione”, in quanto, da un lato, la predetta disposizione normativa è espressamente applicabile anche alla odierna ricorrente (per le ragioni sopra indicate), dall’altro, non si era ancora conclusa la campagna elettorale, al momento della entrata in vigore del d.l. 8 aprile 2020 n. 23 (la predetta campagna elettorale sarebbe terminata solo il 16 aprile 2020).

12.1 Non possono invece essere condivise le deduzioni della ricorrente formulate nel quarto motivo del ricorso introduttivo del giudizio e nei secondi motivi aggiunti. A tale riguardo, la Fondazione ricorrente sostiene che non troverebbero applicazione nei suoi confronti le ordinarie limitazioni poste agli organi di amministrazione in regime di prorogatio, con la conseguenza che (a suo dire) sarebbe illegittimo il diniego opposto dalla Amministrazione alla approvazione degli atti eccedenti l’ordinaria amministrazione adottati durante il periodo di proroga dagli organi scaduti.

A supporto della sua tesi, la Fondazione ricorrente sostiene che il fondamento normativo della proroga dei poteri degli organi gestionali della Fondazione medesima sarebbe da individuare nel secondo periodo dell’art. 33, comma 1, del d.l. n. 23/2020.

Ritiene il Collegio che la conclusione cui è pervenuta la parte ricorrente non trovi riscontro nelle disposizioni normative sopra richiamate, in quanto alla Fondazione Enasarco, per le ragioni sopra evidenziate, si applica il primo periodo dell’art. 33, comma 1, del d.l. n. 23/2020.

Ne consegue che, dunque, conformemente a quanto disposto dall’art. 3, comma 2, del d.l. 16 maggio 1993 n. 293, gli organi della Fondazione Enasarco potevano adottare, in regime di prorogatio, “esclusivamente gli atti di ordinaria amministrazione”.

12.2 Oltre a ciò, il Collegio deve rilevare che né nel ricorso introduttivo del giudizio né nei successivi motivi aggiunti vengono individuate dalla parte ricorrente valide ragioni giuridiche per ritenere che la Fondazione Enasarco fosse legittimata ad adottare, in regime di prorogatio, atti eccedenti l’ordinaria amministrazione, in deroga a quanto espressamente previsto dall’art. 3, comma 2, del d.l. 16 maggio 1993 n. 293;
ne consegue che la tesi formulata a riguardo dalla parte ricorrente costituisce una mera petizione di principio, priva di riscontro nell’ordinamento giuridico positivo.

13.1 Per le ragioni sopra esposte, va quindi accolta la domanda di annullamento degli atti impugnati solo con riguardo al mancato riconoscimento da parte delle Amministrazioni statali resistenti della legittimazione della Fondazione ricorrente a fruire del periodo di proroga aggiuntivo dei propri organi, in applicazione di quanto previsto dall’art. 33, comma 1, primo periodo, del d.l. n. 23/2020.

13.2 Va di contro respinta la domanda di annullamento degli atti ministeriali che hanno denegato l’autorizzazione nei confronti di atti della Fondazione Enasarco eccedenti l’ordinaria amministrazione, adottati in regime di prorogatio, in contrasto con quanto espressamente previsto dall’art. 3, comma 2, del d.l. 16 maggio 1993 n. 293.

14. In ragione dell’accoglimento parziale delle domande azionate, le spese di giudizio debbono essere equamente compensate tra le parti.