N. 04139/2015 REG.PROV.COLL.

N. 04145/2012 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4145 del 2012, integrato da motivi aggiunti, proposto da:
B P, ANNA MONTELLA, L BRO, P BI, COMITATO RIVIERA, ALMA S.r.l.,

BAUSAN

53 TURISTICA MERIDIONALE S.r.l., MUERZO D.S. DI SURBERA CRISTINA &
C. S.a.s., SANTARELLA DI BUONOCORE VINCENZA &
C. S.a.s., KARTOFFELN S.r.l. e DITTA PIGNATELLI CAFE’ in persona della titolare Sig.ra S E, tutti rappresentati e difesi dagli Avv.ti Carlo Grezio e Salvatore Conte, presso lo studio dei quali sono elettivamente domiciliati in Napoli alla Via Duomo n. 348;

contro

COMUNE DI NAPOLI, rappresentato e difeso dagli Avv.ti Giuseppe Dardo, Barbara Accattatis Chalons d’Oranges, Antonio Andreottola, Eleonora Carpentieri, Bruno Crimaldi, Annalisa Cuomo, Anna Ivana Furnari, Giacomo Pizza, Anna Pulcini, Bruno Ricci e Gabriele Romano, con i quali è elettivamente domiciliato in Napoli alla Piazza Municipio – Palazzo San Giacomo presso l’Avvocatura Municipale;

e con l'intervento di

ad adiuvandum:
EDOARDO D’URSO, PAOLA MAGLIULO, ANDREA CECCOLI, MARIA CARMEN STABILE, AUGUSTO DE MINICO, ROSANNA GALLO, LUCIANO CECCOLI, GAETANO STABILE, AMEDEO CAPUANO, ANDREA PANE, RENATA PICONE e FLORA NICOLAI, tutti rappresentati e difesi dagli Avv.ti Carlo Grezio e Salvatore Conte, presso lo studio dei quali sono elettivamente domiciliati in Napoli alla Via Duomo n. 348;

per l'annullamento

quanto al ricorso introduttivo:

a) dell’ordinanza sindacale n. 476 dell’11 maggio 2012, avente ad oggetto l’istituzione, fino al 30 novembre 2012, di un dispositivo straordinario di limitazione del transito in alcune strade dell’area del centro e di Chiaia;

b) dell’ordinanza sindacale n. 544 del 22 maggio 2012, avente ad oggetto l’integrazione del dispositivo di traffico introdotto con ordinanza sindacale n. 476/2012;

c) dell’ordinanza sindacale n. 545 del 24 maggio 2012, avente ad oggetto l’istituzione di un dispositivo di traffico in Via Chiatamone e Via Lucilio;

d) dell’ordinanza sindacale n. 618 del 13 giugno 2012, avente ad oggetto la modifica ed integrazione dell’ordinanza sindacale n. 476/2012 quanto agli orari di carico e scarico delle merci previsti per Via Partenope;

e) di ogni altro atto presupposto, connesso e/o consequenziale;

quanto al primo ricorso per motivi aggiunti:

f) della deliberazione di Giunta Comunale n. 839 del 21 novembre 2012, avente ad oggetto l’approvazione del piano particolareggiato del traffico e l’istituzione della zona a traffico limitato (ZTL) del mare, dell’area pedonale del lungomare, della ZTL di Tarsia Pignasecca, della ZTL dei quartieri spagnoli e di aree pedonali ai quartieri spagnoli;

g) dell’ordinanza sindacale n. 1241 (prot. n. 603) del 27 novembre 2012, avente ad oggetto l’istituzione dal 1° dicembre 2012 al 31 marzo 2013, in attuazione della delibera giuntale n. 839/2012, di un dispositivo straordinario di limitazione del transito in alcune strade dell’area del centro e di Chiaia;

h) di ogni altro atto presupposto, connesso e consequenziale;

quanto al secondo ricorso per motivi aggiunti:

i) dell’ordinanza sindacale n. 303 del 4 marzo 2013, avente ad oggetto l’istituzione di un particolare dispositivo di traffico temporaneo in Via Caracciolo, Piazza Vittoria, Via Riviera di Chiaia, Via Arco Mirelli e Piazza della Repubblica, con sospensione di parte della pedonalizzazione di cui al punto B) dell’ordinanza sindacale n. 1241/2012 a seguito del crollo di un edificio in Via Riviera di Chiaia;

l) dell’ordinanza sindacale n. 434 del 27 marzo 2013, avente ad oggetto l’istituzione, a modifica ed integrazione dell’ordinanza sindacale n. 303/2013, di un dispositivo straordinario di limitazione del transito in alcune strade dell’area del centro e di Chiaia;

m) dell’ordinanza sindacale n. 443 del 29 marzo 2013, avente ad oggetto la proroga, fino al 30 giugno 2013, delle ordinanze sindacali n. 1241/2012 e n. 1268/2012 per le parti non in contrasto con le ordinanze sindacali n. 303/2013 e n. 434/2013;

n) dell’ordinanza sindacale n. 622 del 3 maggio 2013, avente ad oggetto la sospensione dell’ordinanza sindacale n. 443/2013 dal 6 maggio al 30 settembre 2013 e la proroga per lo stesso periodo delle ordinanze sindacali n. 1241/2012 e n. 1268/2012, ad eccezione del punto A) dell’ordinanza sindacale n. 1241/2012, per le parti non in contrasto con le ordinanze sindacali n. 303/2013 e n. 434/2013;

o) di ogni altro atto presupposto, connesso e consequenziale;

quanto al terzo ricorso per motivi aggiunti:

p) dell’ordinanza sindacale n. 1170 del 2 agosto 2013, avente ad oggetto la modifica ed integrazione dell’ordinanza sindacale n. 434/2013;

q) dell’ordinanza sindacale n. 1277 (prot. n. 477) del 13 settembre 2013, avente ad oggetto l’istituzione di un dispositivo di traffico in Via Caracciolo;

r) dell’ordinanza sindacale n. 1370 (prot. n. 514) del 30 settembre 2013, avente ad oggetto la proroga, dal 1° ottobre al 16 dicembre 2013, delle ordinanze sindacali n. 1241/2012 e n. 1268/2012, ad eccezione del punto A) dell’ordinanza sindacale n. 1241/2012, per le parti non in contrasto con le ordinanze sindacali n. 303/2013, n. 410/2013, n. 434/2013 e n. 1170/2013;

s) di ogni altro atto presupposto, connesso e consequenziale;

quanto al quarto ricorso per motivi aggiunti:

t) dell’ordinanza sindacale n. 1847 del 13 dicembre 2013, avente ad oggetto la proroga, fino al 16 giugno 2014, delle ordinanze sindacali n. 1241/2012 e n. 1268/2012, ad eccezione del punto A) dell’ordinanza sindacale n. 1241/2012, per le parti non in contrasto con le ordinanze sindacali n. 303/2013, n. 410/2013, n. 434/2013 e n. 1170/2013;

u) di ogni altro atto presupposto, connesso e consequenziale;

quanto al quinto ricorso per motivi aggiunti;

v) dell’ordinanza dirigenziale n. 204 del 13 giugno 2014, avente ad oggetto la proroga, fino al 1° dicembre 2014, delle ordinanze sindacali n. 1241/2012 e n. 1268/2012, ad eccezione del punto A) dell’ordinanza sindacale n. 1241/2012, per le parti non in contrasto con le ordinanze sindacali n. 303/2013, n. 410/2013, n. 434/2013 e n. 1170/2013;

z) di ogni altro atto presupposto, connesso e consequenziale.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio dell’amministrazione resistente;

Visto l’atto di intervento ad adiuvandum;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 5 novembre 2014 il dott. Carlo Dell'Olio e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

I ricorrenti, che risiedono o sono titolari di esercizi commerciali ubicati all’interno o nelle immediate vicinanze del perimetro della ZTL del mare o dell’area pedonale del lungomare di Napoli, impugnano, anche mediante la proposizione di motivi aggiunti, la deliberazione di Giunta Comunale di Napoli n. 839 del 21 novembre 2012, con cui, nell’approvare il piano particolareggiato del traffico, sono state definitivamente istituite le suddette zone sottratte all’ordinario transito veicolare;
l’impugnativa è estesa ad una serie di ordinanze comunali prodromiche e attuative, meglio in epigrafe indicate, con cui sono stati dettati particolari dispositivi di traffico incidenti su tale porzione di territorio comunale.

Il gravame è affidato ad una serie di censure attinenti alla violazione degli artt. 16, 32, 41 e 42 della Costituzione, alla violazione della legge urbanistica (legge n. 1150/1942), alla violazione del codice della strada (d.lgs. n. 285/1992) e delle relative direttive ministeriali, alla violazione del testo unico degli enti locali (d.lgs. n. 267/2000), alla violazione del piano regolatore generale (PRG), del piano generale del traffico urbano (PGTU) e del piano di zonizzazione acustica del Comune di Napoli, nonché all’eccesso di potere sotto svariati profili.

Il Comune di Napoli, costituitosi in giudizio, eccepisce nei propri scritti difensivi l’inammissibilità, l’improcedibilità e l’infondatezza del ricorso.

Hanno spiegato intervento ad adiuvandum altri soggetti abitanti nella zona interessata dai provvedimenti impugnati, insistendo per l’accoglimento del gravame.

Sia parte ricorrente sia parte resistente hanno depositato memorie illustrative delle proprie contrapposte tesi.

La causa è stata trattenuta per la decisione all’udienza pubblica del 5 novembre 2014, nel corso della quale la difesa comunale ha eccepito la tardività della memoria di replica depositata dai ricorrenti in data 14 ottobre 2014.

DIRITTO

1. Nella presente evenienza processuale è contestata la legittimità della deliberazione giuntale del Comune di Napoli n. 839 del 21 novembre 2012 e delle ordinanze comunali in epigrafe, con cui si è dato corso all’istituzione della ZTL del mare e dell’area pedonale del lungomare e si è regolamentata diversamente la viabilità delle zone limitrofe.

1.1 Per una migliore comprensione della vicenda contenziosa, si premette che l’istituzione della ZTL del mare e dell’area pedonale del lungomare è stata anticipata in via sperimentale, in occasione dello svolgimento della competizione velistica “Coppa America”, con l’ordinanza sindacale n. 308 del 22 marzo 2012 ed è stata prorogata fino al 30 novembre 2012 con l’ordinanza sindacale n. 476 dell’11 maggio 2012.

Alla detta ordinanza n. 476 facevano seguito ulteriori ordinanze sindacali integrative, la n. 544 del 22 maggio 2012, la n. 545 del 24 maggio 2012 e la n. 618 del 13 giugno 2012.

Con la delibera giuntale n. 839/2012, recante l’approvazione del piano particolareggiato del traffico, come attuata dall’ordinanza sindacale n. 1241 del 27 novembre 2012, si rendeva definitiva l’implementazione delle predette restrizioni all’ordinario transito veicolare.

A seguito del crollo di un palazzo alla Via Riviera di Chiaia, veniva emanata l’ordinanza sindacale n. 303 del 4 marzo 2013, integrata con successive ordinanze n. 434 del 27 marzo 2013, n. 443 del 29 marzo 2013 e n. 622 del 2013, con la quale si riapriva al traffico veicolare una parte del lungomare di Via Caracciolo e si istituiva il divieto di transito lungo Via Riviera di Chiaia.

Infine, con le rimanenti ordinanze meglio individuate in epigrafe, si consentiva la libera transitabilità delle strade inserite nella ZTL del mare e si modificavano alcuni sensi di marcia, mantenendo, comunque, sostanzialmente inalterato l’impianto strategico complessivo posto alla base della delibera giuntale n. 839/2012, ossia la pedonalizzazione del tratto di lungomare che si estende lungo Via Partenope e gran parte di Via Caracciolo.

3. Ciò premesso in punto di fatto, il Collegio ritiene di prescindere dallo scrutinio delle eccezioni di rito formulate dalla difesa comunale, giacchè il ricorso, come integrato dai motivi aggiunti, si palesa infondato nel merito.

Si riassume di seguito il corredo delle censure articolate avverso i provvedimenti impugnati:

a) l’istituzione e la delimitazione dell’area pedonale e della ZTL sono state effettuate in spregio dell’art. 7, comma 9, del codice della strada e con difetto di istruttoria, in quanto non è stata operata alcuna valutazione sulla sicurezza della circolazione, sulla salute e sull’impatto di tali dispositivi sul territorio;

b) dopo il crollo del palazzo, l’amministrazione comunale non ha ancora dato seguito alle prescrizioni per la messa in sicurezza di Via Riviera di Chiaia, impedendone così la riapertura al traffico veicolare;

c) le ordinanze sindacali impugnate sono prive dei requisiti di contingibilità ed urgenza, in violazione degli artt. 50 e 54 del testo unico degli enti locali;
inoltre, ai sensi del richiamato articolato, la gravata ordinanza dirigenziale n. 204/2014 “è viziata da incompetenza relativa essendo il potere di emanazione e di proroga dei provvedimenti (ordinanze) espressamente attribuito dalla legge al Sindaco e non al dirigente ad interim della Direzione Centrale Infrastrutture, LLPP e Mobilità Servizio Mobilità Sostenibile”;

d) la pedonalizzazione del lungomare ha determinato l’eccessiva congestione del traffico nelle vie adiacenti ed, in particolare, lungo le direttrici del Tunnel della Vittoria, di Via Morelli e di Via Chiatamone, come peraltro rilevato nello stesso verbale della conferenza di servizi tenutasi presso il Comune di Napoli in data 20 novembre 2013, che ha visto la partecipazione, oltre ai rappresentanti dell’amministrazione comunale, di esponenti dell’Azienda Napoletana Mobilità (ANM) e della Società Metropolitana di Napoli;

e) l’istituzione dell’area pedonale si configura come intervento di ristrutturazione urbanistica, che è inibito dal vigente PRG con riguardo al lungomare, con la conseguenza che sarebbe stata necessaria un’apposita variante urbanistica;

f) la disposta pedonalizzazione, estesa per circa 6 km, si pone in contrasto con il paragrafo 9.1.3 del PGTU (detto anche “Piano Urbano del Traffico” o “PUT”), a termini del quale le aree pedonali all’interno del sistema viario comunale si caratterizzano per un’estensione non grande;
essa, peraltro, concerne strade, come Via Caracciolo e Via Partenope, classificate come primarie per la circolazione, in ulteriore violazione del paragrafo 9.1.3 del PGTU, il quale esige che le aree pedonali siano costituite “da singole piazze o singole strade che non presentino una significativa rilevanza nella rete stradale primaria”;

g) i contestati dispositivi circolatori sono affetti da illogicità, in quanto “il Comune di Napoli non essendosi dotato di un piano di evacuazione in caso di calamità naturali (eruzione del Vesuvio o dei crateri della zona flegrea, terremoti, etc.) giammai avrebbe dovuto istituire i provvedimenti limitativi per cui è causa utilizzando manufatti (fioriere e barriere spartitraffico in cemento armato) che per le loro caratteristiche e consistenza costituiscono un ostacolo alla vie di fuga che logicamente dovrebbero essere lasciate a disposizione della popolazione per portarsi in salvo verso zone aperte e lontane dagli edifici”;

h) le misure limitative adottate si fondano su un’indimostrata riduzione dell’inquinamento atmosferico, atteso che all’interno del perimetro dell’area pedonale e della ZTL non sono presenti centraline di rilevamento del livello di smog;
peraltro, “la deviazione del flusso veicolare ha comportato, in prossimità degli imbocchi della ZTL e soprattutto all’interno del perimetro della stessa, veri e propri “colli di bottiglia”, con un incremento dello smog e dell’inquinamento atmosferico tali da generare un grave rischio per la salute dei residenti sia in quelle strade che nella altre vicine e con lo sforamento dei valori consentiti di sostanze tossiche nell’aria (prima tra tutte il micidiale PM10)”;

i) nelle ordinanze impugnate si asserisce erroneamente che vi è stato un miglioramento nella frequenza dei mezzi pubblici su gomma, che è invece contraddetto dal notorio stato di crisi in cui versa il trasporto pubblico locale e la partecipata ANM in particolare, afflitta da carenza di autobus e di personale, “per cui non vi è stato alcun incremento, ma anzi, un peggioramento dei trasporti pubblici”, incidente soprattutto sui cittadini residenti nelle strade circostanti alla ZTL del mare, costretti ad attendere alle fermate degli autobus tempi superiori ai 50 minuti, con illegittima compromissione dei fondamentali diritti costituzionali alla circolazione ed alla salute;

l) le modifiche al traffico apportate comportano che la zona della Riviera di Chiaia e le strade adiacenti siano interessate da un inquinamento acustico di molto superiore non solo a quanto previsto dal piano di zonizzazione acustica, ma addirittura ai limiti di legge, con conseguente ulteriore danno economico al valore delle rendite catastali ed a quello di mercato degli immobili più immediatamente esposti alle fonti di inquinamento atmosferico ed acustico, in violazione del diritto di proprietà costituzionalmente garantito;

m) le introdotte misure limitative hanno determinato una notevole contrazione degli incassi, con picchi fino all’80%, per gli esercizi commerciali ubicati all’interno dell’area pedonale e della ZTL, alcuni dei quali nel breve termine saranno costretti alla chiusura: “tale danno eccessivo in termini di perdita dell’avviamento degli esercizi commerciali configura un eccesso di potere per ingiustizia manifesta dell’azione amministrativa lesiva del diritto tutelato dalla Costituzione con l’art. 41”;

n) l’operazione di pedonalizzazione del lungomare si è tradotta in un peggioramento delle condizioni ambientali e delle occasioni di mobilità dei cittadini residenti nella zona ed ha svolto solo una funzione di propaganda in favore della parte politica cui appartiene il Sindaco, con conseguente sviamento di potere commesso dall’amministrazione comunale, “la quale ha perseguito e continua a perseguire uno scopo particolare, invece dell’interesse della cittadinanza intera”;

o) l’istituzione dell’area pedonale e della ZTL non è stata preceduta dall’aggiornamento biennale del