TAR Roma, sez. I, sentenza 2020-07-29, n. 202008852

Pubblicato il 29/07/2020

N. 08852/2020 REG.PROV.COLL.

N. 12196/2019 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il ZI

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 12196 del 2019, proposto da
OR Soc. Coop., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Federico Freni e Raffaele Torino, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

nei confronti

Associazione Italiana Panificatori non costituita in giudizio;

per l'annullamento

i) del provvedimento dell'AGCM prot. n. 0045804 del 1° luglio 2019;

ii) del provvedimento dell'AGCM n. 0064864 del 20 settembre 2018;

iii) della Comunicazione del termine di conclusione della fase istruttoria, trasmesso in data 13 maggio 2019;

iv) di ogni altro atto presupposto, connesso ovvero consequenziale ai provvedimenti indicati nei precedenti alinea, ancorché non conosciuto, in quanto lesivo della posizione della ricorrente e nei limiti di cui all'interesse dedotto in giudizio.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio dell’Autorita' Garante della Concorrenza e del Mercato;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza ex art. 84 d. l. n. 18/2020, conv. in l. n. 27/2020 del giorno 24 giugno 2020 la dott.ssa Lucia Maria Brancatelli;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. A seguito dell’istanza di intervento e dell’audizione dell’Associazione Italiana Panificatori e Affini (“Assipan”), l’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (in avanti, ‘AG’ o “Autorità”) ha avviato procedimenti nei confronti di soggetti della grande distribuzione organizzata, tra cui talune cooperative associate al Consorzio Nazionale Dettaglianti soc. coop. (“Conad”), diretti a verificare l’esistenza di violazioni all’art. 62, comma 1 e comma 2, del Decreto Legge 24 gennaio 2012, n. 1 recante Disposizioni urgenti per la concorrenza, lo sviluppo delle infrastrutture e la competitività, nonché dell’art. 4, comma 1 e 2, del Decreto attuativo n. 199/2012 del Ministero delle Politiche Agricole Alimentari e Forestali (“Regolamento di attuazione dell’articolo 62 del decreto legge 24 gennaio 2012, n. 1”).

2. Il procedimento aveva ad oggetto le condotte consistenti nell’imporre, in particolare dal 2014, ai propri fornitori di pane fresco: i) il ritiro e lo smaltimento a proprie spese dell’intero quantitativo di prodotto invenduto a fine giornata, in percentuale rilevante rispetto al prodotto ordinato; ii) il ri-accredito alla catena distributiva del prezzo corrisposto per l’acquisto della merce restituita (c.d. obbligo di reso).

Nel corso dell’istruttoria, l’Autorità effettuava visite ispettive presso le sedi delle cooperative e trasmetteva a un campione di fornitori (anche) della ricorrente OR soc. coop (in avanti, “OR”) di pane fresco, un questionario sulla pratica del reso del pane.

3. Al termine dell’istruttoria, veniva adottato il provvedimento n. 0045804 del 1° luglio 2019, con il quale l’AG ha ritenuto che le condotte commerciali poste in essere da sette cooperative aderenti a Conad, tra cui OR, violavano l’art. 62, comma 2, lettere a) ed e) del D.L. 1/2012, così come interpretato anche ai sensi dell’art. 4, comma 1, del Decreto di Attuazione, irrogando altrettante sanzioni amministrative.

In particolare, le condotte sanzionate consistevano “nell’aver imposto ai propri fornitori di pane fresco: i) il ritiro e lo smaltimento a proprie spese dell’intero quantitativo di prodotto invenduto a fine giornata; ii) il mancato pagamento del prodotto ordinato dalla catena distributiva e consegnato alla catena stessa, ma rimasto invenduto a fine giornata” e determinavano l’applicazione nei confronti di OR di una sanzione nella misura di 50.000 euro, pari al massimo edittale di legge.

4. Contro tale determinazione è insorta la ricorrente, che ha chiesto l’annullamento del provvedimento ovvero, in subordine, la riduzione della sanzione, per i seguenti motivi:

I. “VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DEGLI ARTT. 3 E 6 DELLA L. N. 689/1981. VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 62, COMMA 8, DEL DECRETO LEGGE 24 GENNAIO 2012, N. 1”.

Dopo avere esposto l’articolazione su tre livelli del modello organizzativo di Conad, parte ricorrente osserva che i benché i contratti con i fornitori di pane siano stipulati dalle cooperative, le relative pattuizioni sono comunque oggetto di concreta applicazione da parte dei dettaglianti, titolari dei punti vendita, aderenti alle singole cooperative, che individuano giornalmente le quantità di pane oggetto di fornitura. L’Autorità avrebbe, pertanto, errato ad individuare il soggetto responsabile della condotta sanzionata, che sarebbe il titolare del singolo punto vendita, rispetto al quale non sussisterebbe neppure quel “significativo” squilibrio contrattuale che l’Autorità ha accertato tra le cooperative e i loro fornitori.

II. “VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 62, COMMA 2, LETT. A) ED E), DEL DECRETO LEGGE 24 GENNAIO 2012, N. 1, DELL’ART. 4, COMMI 1 E 2, DEL DECRETO MIPAAF 19 OTTOBRE 2012, N. 199. ECCESSO DI POTERE PER DIFETTO DI ISTRUTTORIA E DI MOTIVAZIONE”.

Parte ricorrente lamenta la superficialità e parzialità dell’istruttoria, specie nella parte in cui ha attribuito rilevanza a dichiarazioni unilaterali dei fornitori, non supportate da adeguato riscontro probatorio oggettivo. Nello specifico, parte ricorrente si lamenta che AG ha ritenuto confermata l’imposizione unilaterale della condizione di reso sulla base della circostanza che, per tutte le cooperative Conad, “almeno” uno dei fornitori che hanno risposto al questionario ha dichiarato che la condizione del reso gli era stata proposta/imposta dalla catena distributiva cliente, nonostante il panificatore ritenesse tale condizione svantaggiosa.

Denuncia, poi, l’illogicità dell’istruttoria laddove non ha fornito riscontri puntuali ad alcune circostanze e ha ritenuto dimostrato il contrario di quello che non era stato possibile accertare. Parte ricorrente sostiene, in sostanza, che l’attività istruttoria svolta dall’Autorità sarebbe priva di riscontri esterni oggettivi e verificabili e colmata nelle parti mancanti da conclusioni induttive e illogiche.

III. “VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 62, COMMA 2, LETT. A) ED E), DEL DECRETO LEGGE 24 GENNAIO 2012, N. 1, DELL’ART. 4, COMMI 1 E 2, DEL DECRETO MIPAAF 19 OTTOBRE 2012, N. 199. ECCESSO DI POTERE PER DIFETTO DI ISTRUTTORIA E DI MOTIVAZIONE”.

Parte ricorrente censura la scelta dell’Autorità di avviare una istruttoria unitaria per tutti i fornitori di 6 diversi soggetti della GDO, a seguito dell’istanza di intervento e dell’audizione di ASSIPAN, poi seguita dall’audizione dei rappresentanti della Federazione Italiana Panificatori e Affini (“FIPPA”), nonostante si trattasse di soggetti operanti con diverse strutture societarie e con una pluralità di strategie commerciali, condotte e modalità applicative. Così facendo, i dati sarebbero stati acquisiti nel corso dell’istruttoria in modo indiscriminato e generalizzato per tutti i panificatori fornitori di tutti i soggetti operanti nella GDO e impiegati per supportare le valutazioni relative alle cooperative associate a CONAD e, più