TAR Ancona, sez. I, sentenza 2013-07-25, n. 201300591

N. 00591/2013 REG.PROV.COLL.

N. 00805/2012 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per le Marche

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 805 del 2012, proposto da:
Italia Nostra Onlus, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avv. T R, con domicilio eletto presso il suo studio, in Ancona, viale della Vittoria 11;

contro

Regione Marche, in persona del Presidente pro tempore, rappresentato e difeso dall'avv. P D B, con domicilio eletto presso il Servizio Legale della Regione Marche in Ancona, piazza Cavour, 23;

Consiglio dei Ministri, in persona del Presidente del Consiglio pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura dello Stato, domiciliataria per legge in Ancona, piazza Cavour, 29;

nei confronti di

Comunita' Montana di Camerino, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avv. G R, con domicilio eletto presso l’avv. G N in Ancona, via Volturno, 5;

Comune di Monte Cavallo;
Comune di Serravalle di Chienti;
Comune di Pieve Torina;
Provincia di Macerata;

Ministero per i Beni e le Attivita' Culturali, Soprintendenza per i beni architettonici e per il paesaggio delle Marche;

Ministero per i Beni e le Attivita' Culturali - Direzione Regionale per i Beni Culturali e Paesaggistici delle Marche;

Terna s.p.a. - Direzione Sviluppo Rete e Ingegneria;

Ministero dello Sviluppo Economico;

per l'annullamento

- del decreto del Dirigente della Posizione di Funzione Rete elettrica regionale autorizzazioni energetiche gas e idrocarburi n° 70 del 13/7/2012, pubblicato sul B.U.R. Marche n. 85 del 30/8/2012,

- della delibera del Consiglio dei Ministri in data 30/4/2012,

- della determina della Regione Marche, Servizio Territorio Ambiente ed Energia P.F. Rete elettrica regionale autorizzazioni energetiche gas e idrocarburi, in data 17/2/2012,

- del verbale di conferenza di Servizi indetta dalla Regione Marche Servizio Territorio Ambiente ed Energia P.F. Rete elettrica regionale autorizzazioni energetiche gas e idrocarburi con nota n. 752323 del 15/12/2011, in data 18 gennaio 2012, nella parte in cui si stabilisce di inviare la documentazione al Consiglio dei Ministri ai sensi dell'art. 14 quater L. 241/90,

- della nota della Regione Marche PF Rete Elettrica regionale Autorizzazioni Energetiche gas e idrocarburi, n. 752323 del 15/12/2011, con cui è stata indetta ai sensi dell'art. 12 d.lgs. 387/2003 la Conferenza di Servizi del 22 dicembre 2011 e del relativo verbale di conferenza di servizi ;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Regione Marche, della Presidenza del Consiglio dei Ministri e della Comunita' Montana di Camerino;

Viste le memorie difensive;

Visto l’art. 119 del codice del processo amministrativo;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore il Primo Referendario F A nell'udienza pubblica del giorno 6 giugno 2013 e uditi per le parti i difensori;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con il ricorso in epigrafe sono stati impugnati i provvedimenti, indicati in epigrafe, con i quali è stata autorizzata la realizzazione di un parco eolico nell’area denominata MC1, situata tra i Comuni di Monte Cavallo, Pieve Torina e Serravalle di Chienti in Provincia di Macerata.

Con l’atto introduttivo del giudizio, sono proposte le seguenti doglianze:

violazione di legge;
nullità dell’autorizzazione unica per il dissenso “qualificato” espresso in sede di conferenza di servizi;
eccesso di potere;
violazione del principio di leale collaborazione;
mancata considerazione del parere negativo della Regione Umbria;

violazione di legge ed eccesso di potere per travisamento;
illegittima convocazione della conferenza di servizi del 18 gennaio 2012;
eccesso di potere per erronea valutazione dei presupposti;
violazione del principio di leale collaborazione;
violazione dei termini di cui all’art. 14- ter della legge n° 241/1990, quanto alla conferenza di servizi del 29 gennaio 2007;

eccesso di potere per difetto di motivazione e travisamento;
illegittimità della delibera del Consiglio dei Ministri del 30 aprile 2012 laddove non considera le condizioni indicate in uno al dissenso “qualificato”;
violazione del principio di proporzionalità;
violazione del principio di sostenibilità;

violazione del principio di leale collaborazione;
eccesso di potere per difetto di motivazione;
illegittimità della rimessione alla deliberazione del Consiglio dei Ministri;
violazione del principio di proporzionalità;

illegittimità del decreto n° 96/VAA_08;
violazione dell’art. 71 del d. lgs. 31 marzo 1998 n° 112;
eccesso di potere per erronea valutazione dei presupposti e per difetto di istruttoria sugli aspetti tecnici, naturalistici e paesaggistici;
violazione dei principi di leale collaborazione, sviluppo sostenibile e precauzione. Violazione della convenzione europea sul paesaggio.

Per resistere al ricorso, si è costituita la Regione Marche, che, con memorie difensive e documenti, ne ha eccepito l’irricevibilità e inammissibilità e ne ha domandato il rigetto, vinte le spese.

Si è costituita in giudizio la Presidenza del Consiglio dei Ministri, con il patrocinio dell’Avvocatura dello Stato, che ha domandato respingersi il ricorso, vinte le spese.

La Comunita' Montana di Camerino, costituitasi in giudizio, ha sollevato eccezioni preliminari e ha domandato il rigetto del ricorso, vinte le spese.

Con ordinanza n° 13/2013 del 11 gennaio 2013, è stata fissata la pubblica udienza per la trattazione di merito del ricorso.

Alla pubblica udienza del 6 giugno 2013, sentiti i difensori delle parti, il ricorso è stato trattenuto per essere deciso.

DIRITTO

Preliminarmente, devono essere esaminate le eccezioni di irricevibilità e di inammissibilità del ricorso, sollevate dalla Regione Marche e dalla Comunità Montana di Camerino.

Con la memoria di costituzione e le memorie difensive depositate agli atti del giudizio, la Regione Marche ha eccepito la tardività dell’impugnativa in epigrafe, sull’assunto che l’ente ricorrente sarebbe stato a conoscenza della delibera del Consiglio dei Ministri del 30 aprile 2012, almeno dalla data del 26 maggio 2012.

Essendo, in tesi, tardiva l’impugnazione della delibera del Consiglio dei Ministri del 30 aprile 2012, sarebbe inammissibile l’impugnazione del decreto dirigenziale della Regione n° 70 del 13 luglio 2012, per la ragione che quest’ultimo andrebbe qualificato alla stregua di atto meramente applicativo.

Altresì, sarebbe tardiva l’impugnazione del decreto di V.I.A. n° 96/VAA_08 del 12 settembre 2008, oltre che inammissibile per essere stato tale decreto di V.I.A. impugnato con ricorso straordinario al Presidente della Repubblica.

La Comunità Montana di Camerino, con memoria di costituzione in data 7 gennaio 2013 e con le memorie difensive depositate agli atti del giudizio, ha sollevato un ulteriore profilo di tardività e inammissibilità del ricorso, in considerazione della dimidiazione dei termini processuali prevista per le controversie di cui alla lettera l) dell’art. 119 del codice del processo amministrativo.

Le eccezioni sono infondate.

La fattispecie ricade sotto la sfera di applicazione dell’art. 12 del d.lgs. n° 387/2003, che sottopone la costruzione e l'esercizio degli impianti di produzione di energia elettrica alimentati da fonti rinnovabili ad un’autorizzazione unica, di competenza della Regione o delle province dalla stessa delegate, da rilasciarsi all’esito di una conferenza di servizi.

Tale autorizzazione unica è rilasciata a seguito di un procedimento unico, al quale partecipano tutte le Amministrazioni interessate, svolto nel rispetto dei principi di semplificazione e con le modalità stabilite dalla legge 7 agosto 1990, n. 241, e successive modificazioni e integrazioni.

L’art. 14- ter , decimo comma, della legge n° 241/1990, introdotto dall’art. 17 della legge 15 maggio 1997 n° 127, e modificato dall’art. 11 della legge 24 novembre 2000, n° 340, stabilisce che il provvedimento finale concernente opere sottoposte a VIA è pubblicato, a cura del proponente, unitamente all'estratto della predetta VIA, nella Gazzetta Ufficiale o nel Bollettino regionale in caso di VIA regionale e in un quotidiano a diffusione nazionale.

Nell’odierna controversia, concernente l’autorizzazione alla realizzazione di un parco eolico della potenza nominale di 34 MW, su 17 aerogeneratori da 2 MW ciascuno, progetto sottoposto a valutazione di impatto ambientale, il dies a quo della proposizione dell’impugnazione è, quindi, da individuarsi ai sensi del menzionato art. 14- ter , decimo comma, della legge n° 241/1990, che stabilisce la decorrenza del termine di impugnazione dalla data della pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale, ovvero, nel caso di specie, vertendosi in materia di progetto sottoposto a V.I.A. regionale, nel Bollettino Ufficiale della Regione.

Il ricorso in epigrafe risulta essere stato notificato in data 12 novembre 2012, di talchè, avuto riguardo alla data di pubblicazione del decreto dirigenziale della Regione n° 70 del 13 luglio 2012 sul Bollettino Ufficiale della Regione Marche n° 85 del 30 agosto 2012, lo stesso è da ritenersi tempestivamente proposto.

L’eccezione di tardività e di inammissibilità dell’impugnazione del decreto di V.I.A. n° 96/VAA_08 del 12 settembre 2008, è infondata.

Come si evince dalle argomentazioni poste a fondamento dell’eccezione, il decreto di V.I.A. n° 96/VAA_08 del 12 settembre 2008 è stato impugnato con ricorso straordinario al Presidente della Repubblica, rispetto al quale non è stato dedotto l’avvenuto esercizio della facoltà di opposizione ai sensi dell’art. 10 del d.P.R. 24 novembre 1971 n° 1199.

L’impugnazione del decreto di V.I.A. con ricorso straordinario al Presidente della Repubblica non preclude la cognizione dei motivi di ricorso che siano stati proposti per far valere profili di illegittimità suscettibili di trasmettersi al provvedimento finale.

L’eccezione sollevata dalla Comunità Montana di Camerino è da respingersi per infondatezza.

L’art. 119, secondo comma, del codice del processo amministrativo, espressamente eccettua dalla dimidiazione dei termini processuali, nei giudizi di primo grado, i termini per la notificazione del ricorso introduttivo.

Il termine di deposito del ricorso introduttivo, non essendo contemplato nel novero delle eccezioni alla dimidiazione dei termini processuali di cui al secondo comma dell’art. 119 del codice del processo amministrativo, vi soggiace.

Peraltro, la decorrenza del termine dimidiato di deposito del ricorso è da individuarsi, in applicazione dell’art. 45, primo comma, del codice del processo amministrativo, nel momento in cui l’ultima notificazione del ricorso si è perfezionata anche per il destinatario.

In considerazione dell’indicata decorrenza del termine dimidiato di deposito del ricorso, le allegazioni poste a fondamento dell’eccezione in esame, per le quali il termine di cui si tratta decorrerebbe dalla data del 12 novembre 2012, in cui si è perfezionata la notificazione per il notificante, con la consegna dell’atto all’ufficiale giudiziario, sono infondate.

L’eccezione dev’essere, quindi, respinta.

Nemmeno potrebbe accedersi all’eccezione, sollevata dalla Comunità Montana di Camerino, di carenza di interesse al ricorso.

La lesione dell’interesse sostanziale del quale l’ente esponenziale ricorrente è portatore costituisce una conseguenza diretta, immediata e concreta dell’assetto di interessi introdotto dai provvedimenti impugnati, con i quali è stata assentita la realizzazione di un parco eolico nell’area denominata MC1, situata tra i Comuni di Monte Cavallo, Pieve Torina e Serravalle di Chienti in Provincia di Macerata, e tale lesione persiste al momento della decisione del ricorso.

Pertanto, in applicazione dei principi generali in materia di ammissibilità del ricorso giurisdizionale, sussistendo l’immediatezza, concretezza e attualità della lesione dell’interesse sostanziale che qualifica l’interesse ad agire, il ricorso è ammissibile.

Per tali ragioni, respinte le eccezioni di irricevibilità e di inammissibilità sollevate dalle controparti costituite, il ricorso dev’essere dichiarato tempestivo e ammissibile.

Nel merito, il ricorso dev’essere accolto.

Sono fondate le doglianze con le quali l’ente ricorrente lamenta che la delibera del Consiglio dei Ministri in data 30 aprile 2012 sia stata emanata in difetto di adeguata motivazione atta ad esplicitare le ragioni del superamento del dissenso alla realizzazione dell’impianto eolico manifestato dall’autorità preposta alla tutela paesaggistica e del patrimonio storico-culturale in sede di conferenza di servizi del 18 gennaio 2012.

Dev’essere osservato che il criterio dell’assunzione di una decisione in sede di conferenza di servizi è oggi, per effetto della novella introdotta dalla legge n° 15/2005 e del d.l. n° 78/2010, convertito in legge n° 122/2010, insito nella ponderazione delle posizioni prevalenti emerse dal confronto degli interessi pubblici coinvolti.

La scelta legislativa del criterio decisionale delle “posizioni prevalenti” si è fondata sull’esigenza di distinguere le posizioni espresse dalle amministrazioni chiamate a partecipare ad una conferenza di servizi, in relazione alla rilevanza dell’interesse pubblico di cui ciascuna di esse è portatrice, sia sotto il profilo del rango costituzionale dell’interesse, sia sotto il profilo del grado di coinvolgimento dello stesso nella vicenda amministrativa concreta.

Il previgente principio della decisione a maggioranza era stato dettato dal legislatore della legge n° 340/2000 in sostituzione della regola dell’unanimità, per l’impropria attribuzione che ne conseguiva di un potere di veto all’amministrazione dissenziente.

La medesima ratio legis ha ispirato la disciplina del superamento del dissenso espresso in seno alla conferenza di servizi, anche laddove il dissenso sia stato manifestato da un’amministrazione preposta alla tutela di “interessi sensibili”, quali la tutela ambientale, paesaggistico-territoriale, la tutela del patrimonio storico-artistico, la tutela della salute e della pubblica incolumità.

Il principio dell’insussistenza di alcun potere di veto, nemmeno in capo alle autorità preposte alla tutela di “interessi sensibili”, costituisce il fondamento della disciplina di cui all’art. 14- quater della legge n° 241/1990, in base alla quale il dissenso di uno o più rappresentanti delle amministrazioni, comprese quelle preposte alla tutela ambientale, paesaggistico-territoriale, alla tutela del patrimonio storico-artistico, alla tutela della salute e della pubblica incolumità dev’essere motivato, pertinente e costruttivo e non può, comunque, risolversi in un elemento di per sé ostativo all’assunzione di una decisione favorevole.

Il menzionato art. 14- quater , terzo comma, della legge n° 241/1990, contempla la procedura apprestata dall’ordinamento per il superamento del dissenso espresso da un’amministrazione preposta al perseguimento di “interessi sensibili”, mediante la rimessione della questione alla deliberazione del Consiglio dei Ministri.

A tale procedura di superamento del dissenso ha fatto ricorso l’amministrazione regionale procedente nel caso di cui si controverte, in presenza del dissenso motivato espresso dall’autorità preposta alla tutela paesaggistica e del patrimonio storico-artistico.

Giova precisare che l’art. 49, terzo comma, lettera b), del d.l. 31 maggio 2010 n° 78, convertito in legge 30 luglio 2010 n° 122, è stato dichiarato incostituzionale con sentenza 11 luglio 2012, n° 179, della Corte costituzionale, nella parte in cui, modificando la disposizione normativa dell’art. 14- quater della legge n° 241/1990, prevede che, in caso di dissenso espresso in sede di conferenza di servizi da una Regione o da una Provincia autonoma, in una delle materie di propria competenza, ove non sia stata raggiunta, entro il breve termine di trenta giorni, l’intesa, «il Consiglio dei ministri delibera in esercizio del proprio potere sostitutivo con la partecipazione dei Presidenti delle Regioni o delle Province autonome interessate».

Il legislatore del d.l. 18 ottobre 2012 n° 179, convertito in legge 17 dicembre 2012, n° 221, ha quindi posto, con l’art. 33- octies , una disciplina delle procedure preordinate al raggiungimento di un’intesa in caso di dissenso espresso in sede di conferenza di servizi da una Regione o da una Provincia autonoma, in una delle materie di propria competenza.

Peraltro, la disciplina da ultimo menzionata, così come la declaratoria di incostituzionalità di cui alla sentenza della Corte costituzionale n° 179/2012, esulano dall’odierno thema decidendum , in cui non viene in rilievo il dissenso espresso in sede di conferenza di servizi dalla Regione, in una delle materie di propria competenza, né, quindi, l’esercizio del potere sostitutivo statale ai sensi dell’art. 120 della Costituzione.

Cionondimeno, la deliberazione del Consiglio dei Ministri attraverso la quale si addiviene al superamento del dissenso espresso da un’autorità preposta alla tutela di interessi sensibili, pur quando non costituisca esercizio del potere sostitutivo di cui all’art. 120 Cost., come nel caso che ne occupa, è soggetta all’obbligo di motivazione sancito dall’art. 3 della legge n° 241/1990, non vertendosi in alcuna delle fattispecie di esclusione di cui al secondo comma del medesimo art. 3 della legge n° 241/1990.

La sottoposizione al generale obbligo di motivazione della delibera del Consiglio dei Ministri, di cui all’art. 14- quater della legge n° 241/1990, è indubitabile, ove si consideri che l’obbligo di motivazione è espressamente sancito per il superamento del dissenso espresso in conferenza di servizi da una o più amministrazioni che non siano portatrici di “interessi sensibili”, di talchè sarebbe irragionevole, in mancanza di un’espressa previsione legislativa di esclusione, ritenere insussistente l’obbligo di motivare il superamento del dissenso “qualificato” espresso da un’amministrazione portatrice di “interessi sensibili”.

La deliberazione del Consiglio dei Ministri preordinata al superamento del dissenso, manifestato in seno alla conferenza di servizi, da un’autorità preposta alla tutela paesaggistica e del patrimonio storico-artistico, deve adeguatamente esplicitare le valutazioni sottese alla ponderazione dei contrapposti interessi rilevanti, per le quali, tenuto conto delle caratteristiche tecniche, di potenza e di funzionamento dell’impianto oggetto di istanza di autorizzazione, all’esito di un bilanciamento degli interessi rilevanti, l’interesse alla realizzazione dell’impianto sia stato ritenuto prevalente e primario.

Nell’odierna controversia, non può ritenersi che l’obbligo di motivazione sia stato compiutamente osservato, secondo i principi summenzionati.

Come si evince dalla deliberazione del Consiglio dei Ministri in data 30 aprile 2012, anche in tale sede, l’autorità preposta alla tutela paesaggistica e del patrimonio storico-culturale ha espresso valutazione di “incompatibilità dell’intervento in questione con i caratteri distintivi e tradizionali dell’area” e indicato le condizioni necessarie.

La deliberazione del Consiglio dei Ministri preordinata al superamento del dissenso “qualificato”, pertanto, avrebbe dovuto estrinsecare le motivazioni del bilanciamento degli interessi coinvolti, per le quali l’interesse pubblico afferente alla realizzazione dell’impianto di produzione di energia da fonti rinnovabili sia stato ritenuto in concreto prevalente.

Per converso, non essendo state adeguatamente esplicitate le ragioni sottese alla valutazione per la quale sia stato individuato l’interesse pubblico primario e prevalente, con particolare riguardo alla valutazione delle condizioni, non generiche né indeterminate, richieste dall’autorità preposta alla tutela paesaggistica e del patrimonio storico-culturale, le dedotte doglianze di insufficienza motivazionale si appalesano fondate.

In particolare, è illegittima la deliberazione del Consiglio dei Ministri, adottata ai sensi dell’art. 14- quater della legge n° 241/1990, che si sia limitata al mero recepimento delle posizioni favorevoli espresse in sede di conferenza di servizi.

Il superamento del dissenso di un’amministrazione titolare di “interessi sensibili” richiede, nella ratio legis ispiratrice dell’art. 14- quater della legge n° 241/1990, una nuova valutazione degli interessi pubblici coinvolti nella vicenda concreta, della quale si dia adeguatamente conto in sede motivazionale, esplicitando esaustivamente le ragioni per le quali l’interesse alla tutela paesaggistica e del patrimonio storico-artistico sia stato ritenuto in concreto non pregiudicato dalla realizzazione dell’intervento oggetto dell’istanza.

L’impugnata deliberazione del Consiglio dei Ministri in data 30 aprile 2012 non può ritenersi emanata nel rispetto dell’obbligo motivazionale concernente la nuova valutazione degli interessi pubblici rilevanti, espletata in sede governativa, previa intesa con la Regione interessata.

Non risultano essere state estrinsecate le valutazioni sulle caratteristiche tecniche, di potenza e di funzionamento dell’impianto oggetto di istanza di autorizzazione, né adeguatamente rappresentate le ragioni per le quali si sia addivenuti al superamento del dissenso espresso dall’autorità preposta alla tutela paesaggistica e del patrimonio storico-culturale.

Inoltre, in sede motivazionale si sarebbe dovuto analiticamente dar conto delle ragioni per le quali ciascuna delle condizioni indicate dall’autorità preposta alla tutela del vincolo sia stata ritenuta non indispensabile al perseguimento degli interessi pubblici prevalenti, nonché alla protezione degli interessi pubblici costituzionalmente riconosciuti.

Tuttalcontrario, dalla scarna dicitura con la quale l’impugnata deliberazione si è limitata a “condividere, facendole proprie, le motivazioni espresse dalla Regione Marche, dalla Provincia di Macerata, dal Comune di Monte Cavallo (MC), dal Comune di Serravalle di Chienti, dal Comune di Pieve Torina e dalla Comunità Montana di Camerino, di cui alle premesse in merito alla istanza di realizzazione di un impianto eolico da realizzare in area “MC1” nei Comuni di Monte Cavallo, Pieve Torina e Serravalle di Chienti, proposta dalla Comunità Montana di Camerino, e di dare atto che, entro tali limiti, sussiste la possibilità di procedere alla realizzazione del progetto in esame”, non si evincono le motivazioni concernenti la nuova valutazione espletata in sede di Consiglio dei Ministri, distinta dalle posizioni rappresentate in conferenza di servizi dalle amministrazioni convocate, per la quale il dissenso espresso dall’autorità preposta alla tutela paesaggistica e del patrimonio storico-culturale, sia stato superato.

Sono fondate, altresì, le deduzioni impugnatorie articolate nei confronti del decreto dirigenziale della Regione Marche n° 70 del 13 luglio 2012, non potendo ritenersi sufficientemente esplicitate le valutazioni sottese al contemperamento degli interessi pubblici coinvolti.

Conclusivamente, il ricorso dev’essere accolto, e, per l’effetto, devono essere annullati la delibera del Consiglio dei Ministri in data 30 aprile 2012 e il decreto del Dirigente della Posizione di Funzione Rete elettrica regionale autorizzazioni energetiche gas e idrocarburi n° 70 del 13/7/2012 pubblicato nel B.U.R. Marche n. 85 del 30/8/2012.

Le spese del giudizio possono essere compensate tra le parti, per ragioni equitative.