N. 03137/2015 REG.PROV.COLL.

N. 00868/2014 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 868 del 2014, proposto da A T, M C G, F L, G C, V R, E B D V, G S, S S, E C, S M, P D M, V M, G M, P B, N B, rappresentati e difesi dall'avv. A P, con domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Giuseppe Prinzivalli in Palermo, via Giacomo Cusmano n. 5;

contro

Assessorato Regionale della Salute – Dipartimento della Pianificazione Strategica;
Assessorato Regionale dell'Agricoltura, dello Sviluppo Rurale e della Pesca Mediterranea - Dipartimento Azienda Regionale Foreste Demaniali, rappresentati e difesi per legge dall'Avvocatura dello Stato, presso i cui uffici distrettuali in Palermo, via A. De Gasperi n. 81, sono per legge domiciliati;

nei confronti di

Azienda Sanitaria Provinciale di Messina;

per l'annullamento

- del D.D.G. n. 2020/13 del 25/10/2013 dell'Assessorato Regionale della Salute - Dipartimento per la Pianificazione Strategica, non conosciuto e non notificato;

- della Convenzione tra la Regione Siciliana e le Aziende Sanitarie Provinciali Siciliane per l'effettuazione delle visite mediche di controllo e/o degli accertamenti sanitari, non conosciuta e non notificata;

- di ogni altro provvedimento e/o atto antecedente, successivo, consequenziale e comunque connesso, anche se sconosciuto agli attuali ricorrenti.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio dell’Assessorato Regionale della Salute e dell’Assessorato Regionale dell'Agricoltura, dello Sviluppo Rurale e della Pesca Mediterranea;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 23 ottobre 2015 il dott. L L e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

I ricorrenti espongono di essere medici cui, nel corso del 2009, l’allora Assessorato Regionale Agricoltura e Foreste avrebbe affidato, con distinti contratti, l’incarico di medico competente per l’espletamento del servizio di sorveglianza sanitaria sul personale dei vari Uffici Provinciali Azienda Foreste Demaniali, per la durata di anni due prorogabili di un ulteriore anno;
con la successiva convenzione qui impugnata (in uno con il relativo D.D.G. di approvazione), tuttavia, “ l’attività relativa alle visite fiscali ” e “ di controllo e sorveglianza sanitaria ” sarebbe stata affidata dall’Amministrazione alle varie A.S.P. dell’Isola, in funzione della rispettiva competenza territoriale.

Si sostiene, in ricorso, che l’affidamento del servizio de quo alle A.S.P. sarebbe “ chiaramente in contrasto con la normativa vigente ”, alla luce dell’istituzionale attribuzione, alle A.S.P., pure delle funzioni di vigilanza sull’operato dei medici deputati allo svolgimento di mansioni di sorveglianza sanitaria;
si censura, inoltre, la mancata indizione di gara pubblica, in tesi necessaria trattandosi di appalto di servizi;
si stigmatizza, infine, il fatto che le A.S.P., nella convenzione, “ non indicano i nominativi dei medici che procederanno alla sorveglianza sanitaria ”.

Le Amministrazioni resistenti si sono costituite con atto di mera forma.

L’istanza cautelare svolta dai ricorrenti è stata rigettata con la seguente motivazione: “ Rilevato preliminarmente che rientra nella discrezionalità organizzativa ed operativa dell’Amministrazione affidare i servizi di visita fiscale, controllo sanitario e sorveglianza sanitaria dei propri dipendenti a professionisti privati (scilicet previa selezione comparativa) ovvero ad enti pubblici, tramite convenzione ai sensi dell’art. 15 L. 241/90, attuato nell’Isola con l’art. 16 della L.R. 10/1991;

Rilevato, inoltre, che non vi sono concreti elementi per assumere la strutturale inidoneità delle ASP ad espletare le funzioni de quibus, per vero rientranti nelle attribuzioni istituzionali;

Rilevato, infine, che i ricorrenti non hanno titolo per censurare l’assunta maggiore onerosità del servizio reso dalle ASP, peraltro smentita, ad un sommario esame proprio della fase cautelare, dagli articoli 3, 5 e 6 della Convenzione stipulata in data 12.10.2013 ”.

In sede di appello cautelare, tuttavia, l’esposta decisione è stata riformata, “ ritenuto che le A.S.P. hanno compiti istituzionali di “vigilanza” sulle attività del medico competente alla sorveglianza sanitaria e che la convenzione sottoscritta si espone dunque, per questo aspetto, nel suo tenore attuale, alle censure sollevate ”.

Le parti hanno, quindi, ribadito le proprie difese nelle memorie depositate in vista dell’udienza di discussione.

Il ricorso è stato trattato all’udienza pubblica del 23 ottobre 2015 e, all’esito, introitato per la decisione.

DIRITTO

Il ricorso non merita accoglimento.

Osserva, anzitutto, il Collegio che la convenzione qui gravata è sussumibile nell’ampio genus degli “ accordi ” previsto dall’art. 15 L. 241/1990 ( recte , dall’art. 16 l.r. 10/1991): tale norma, come noto, sancisce la generale facoltà, per le Amministrazioni, di disciplinare, a mezzo di specifiche pattuizioni, attività (giuridiche o materiali) di interesse (evidentemente istituzionale) comune.

La disposizione, dunque, amplia la panoplia degli strumenti giuridici spendibili per il conseguimento del fine pubblico attribuito: alla manifestazione unilaterale del potere ed all’accordo con il privato integrativo o sostitutivo del provvedimento, infatti, si aggiunge la regolazione tramite convenzione con altre Amministrazioni.

Il tratto caratteristico dell’istituto, rileva il Collegio, è rappresentato dalla comunanza dell’interesse perseguito, da intendersi in senso “forte”, ossia come oggettiva e strutturale sussumibilità dello stesso nell’ambito dei fini pubblici al cui perseguimento le Amministrazione coinvolte sono ex lege deputate: la sottrazione al diritto comune dei contratti e l’applicazione per relationem della disciplina pubblicistica apprestata per gli accordi integrativi o sostitutivi del provvedimento, infatti, si spiega solo per il substrato pubblicistico della pattuizione, ossia per il fatto che gli “accordi” in questione costituiscono una forma di modulazione condivisa dell’esercizio del potere o, comunque, di armonizzato e coordinato perseguimento del comune scopo istituzionale affidato.

Nel caso di specie, ritiene il Collegio, l’impugnata convenzione afferisce a materie rientranti nella competenza di tutte le Amministrazioni paciscenti.

Se è palese la competenza dell’Assessorato Regionale della Salute (che, con D.D.G., ha approvato la convenzione), qualche perplessità potrebbe coltivarsi in ordine all’inclusione anche delle funzioni di sorveglianza sanitaria sui luoghi di lavoro nell’ambito dei compiti istituzionalmente affidati alle A.S.P.;
la problematica, del resto, rileva anche sotto altro profilo, giacché l’art. 7, comma VI, l.r. 5/2009 prevede che “ Le Aziende sanitarie provinciali nell'ambito dei propri fini istituzionali possono svolgere attività a pagamento nei riguardi di istituzioni pubbliche o soggetti privati sulla base della normativa nazionale e regionale vigente ”, in tal modo implicitamente circoscrivendo la legittima possibilità, per le Aziende, di svolgere attività remunerate (pur se, come nella specie, limitatamente alla sola copertura dei costi) al solo “ ambito dei fini istituzionali ”.

In realtà, osserva il Collegio, una sistematica ed organica considerazione delle plurime fonti normative dettate in materia consente di superare i potenziali dubbi.

Le A.S.P. sono state istituite con la richiamata l.r. 14 aprile 2009, n. 5, denominata “ Norme per il riordino del Servizio sanitario regionale ” ed emanata “ in conformità ai principi contenuti nel decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502 e successive modifiche ed integrazioni ”, di cui, dunque, rappresenta attuazione.

Il decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502 prevede, all’art. 2, comma II-sexies, che “ La regione disciplina altresì: a) l'articolazione del territorio regionale in unità sanitarie locali, le quali assicurano attraverso servizi direttamente gestiti l'assistenza sanitaria collettiva in ambiente di vita e di lavoro ”.

Inoltre, il “ dipartimento della prevenzione ”, definito quale “ struttura operativa dell'unità sanitaria locale ”, è deputato, ai sensi del successivo art.