Pubblicato il 06/03/2023

N. 03631/2023 REG.PROV.COLL.

N. 06628/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Seconda Quater)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 6628 del 2022, proposto dal Comune di Castel Gandolfo, in persona del Sindaco p.t. e dal Consorzio Le Mole, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentati e difesi dagli avv.ti F C e M C, con domicilio eletto in Roma via degli Scipioni n. 132;

contro

Ministero della Cultura, in persona del Ministro p.t., rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;
Regione Lazio, non costituita in giudizio;

e con l'intervento di

ad opponendum :
società Castelli Costruzioni S.r.l., in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dagli avv.ti Paolo Pittori, Michela Urbani ed Elina Anfuso, con domicilio eletto presso lo studio Paolo Pittori in Roma, Lungotevere dei Mellini 24;

per l'annullamento

previa sospensione dell’efficacia:

- del parere negativo di compatibilità paesaggistica prot. MIC|SABAP-MET-RM_UO13|31/03/2022|0006559-P del 31.3.2022 adottato dalla Soprintendenza Archeologia, Belle Arti e Paesaggio per l'area Metropolitana di Roma e la Provincia di Rieti, ex art. 146 comma 5 D.lgs. n. 42/2004, avuto riguardo alle opere di urbanizzazione primaria relative al Piano di Zona per l'Edilizia Economica e Popolare, denominato “Le Mole”, approvato in variante al P.R.G., ex art. 4 L.R. n. 36/87, giusta delibera di Giunta Regionale n. 331 del 16.06.2016;

- di ogni atto presupposto, antecedente, connesso e conseguenziale, ivi compreso quello datato 9.3.2022, pervenuto in data 11.3.2022 prot. MIC|SABAP|-MET-RM-UO13|09/03/2022|004830-P (All.24) di preavviso del diniego di parere di compatibilità paesaggistica ex art. 146 comma 5 D.Lgs 42/2004;

per l'accertamento:

- dell'inadempimento da parte del Ministero della Cultura, Soprintendenza Direzione Generale Archeologia Belle Arti e Paesaggio Soprintendenza Archeologia, Belle Arti e Paesaggio per l'area Metropolitana di Roma e la Provincia di Rieti all'obbligo al rilascio del Parere favorevole di compatibilità paesaggistica ex art. 146, comma 5, del D.lgs. n. 42/2004;

per la conseguente condanna:

al rilascio del Parere favorevole di compatibilità paesaggistica ex art. 146, comma 5, del D.lgs. n. 42/2004 in relazione all'Istanza del Consorzio delle Opere di Urbanizzazione del 2.2.2022;

per l'accertamento:

della fondatezza della pretesa dedotta in giudizio dal Comune di Castel Gandolfo e dal Consorzio per le opere di urbanizzazione “Consorzio Le Mole” al rilascio del Parere favorevole di compatibilità paesaggistica ex art. 146, comma 5, del D.lgs. n. 42/2004 in relazione all'Istanza del Consorzio delle Opere di Urbanizzazione del 2.2.2022;

per l'accertamento

- della configurabilità della fattispecie di cui all'art. 146, comma 9 D.lgs. n. 42/2004;

- della configurabilità della fattispecie del procedimento autorizzatorio semplificato ai sensi degli artt. 3 e 11 DPR n. 31/2017 con ogni correlativa conseguenza di legge anche ai fini della natura non vincolante del parere espresso;

per la condanna:

del Ministero della Cultura, Soprintendenza Direzione Generale Archeologia Belle Arti e Paesaggio Soprintendenza Archeologia, Belle Arti e Paesaggio per l'area Metropolitana di Roma e la Provincia di Rieti a favore del Comune di Castel Gandolfo nonché del Consorzio per le Opere di urbanizzazione a scomputo “Consorzio Le Mole” al risarcimento di tutti i danni patrimoniali e non patrimoniali immanenti agli atti gravati di cui al diniego di parere di compatibilità paesaggistica ex art. 146, comma 5 D.lgs. n. 42/2004.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Ministero della Cultura;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 31 gennaio 2023 la dott.ssa R M e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Con ricorso tempestivamente notificato e depositato, del quale, in ottemperanza a quanto disposto con decreto presidenziale dell’11/06/2022 n. 3737, in data 14.06.2022 è stato prodotto un sunto, il Comune di Castel Gandolfo ed il Consorzio Le Mole hanno impugnato il parere negativo di compatibilità paesaggistica prot. MIC|SABAP-MET-RM_UO13|31/03/2022|0006559-P del 31.3.2022 adottato, ai sensi dell’art. 146 comma 5 D.lgs. n. 42/2004, dalla Soprintendenza Archeologia, Belle Arti e Paesaggio per l'area Metropolitana di Roma e la Provincia di Rieti avuto riguardo al progetto delle opere di urbanizzazione primaria, relativo al Piano di Zona per l'Edilizia Economica e Popolare, denominato “Le Mole”.

2. Quale premessa, in fatto, dei motivi di gravame, i ricorrenti hanno illustrato l’iter amministrativo - di seguito sintetizzato per la parte di interesse - relativo al suddetto Piano di Zona, adottato, in variante al P.R.G. (4 L.R. n. 36/1987), giusta delibera C.C. n. 6 del 7.04.2004, con conseguente localizzazione del progetto in un’area agricola di scarso valore, gravata, al pari di tutto il territorio comunale, da un vincolo generale, ex art. 136 d.lgs. n. 42/2004, oltre che da uno ulteriore, di carattere archeologico, stante la vicinanza con la Via Appia antica.

Avviato, con nota del Comune di Castel Gandolfo n. 17656 del 24.11.2014, il procedimento per la preventiva verifica di assoggettabilità del piano di zona a V.A.S., ai sensi dell’art. 12 del d.lgs. n. 152/2006, perveniva, tra gli altri, il parere della Soprintendenza, prot. n. 5984 del 13.5.2015, secondo cui il piano avrebbe dovuto essere assoggettato alla suddetta valutazione ambientale in considerazione della vocazione agricola dell’area di interesse, caratterizzata dalla presenza di ulivi e gravata da plurimi vincoli paesaggistici (ai sensi dell’art. 136 del d.lgs. n. 42/2004 e dell’art. 142, comma 1, lett. m).

Viceversa, la Direzione Regionale Territorio, Urbanistica, Mobilità e Rifiuti della Regione Lazio, visti il P.T.P.R. - illo tempore ancora “adottato” - e la relazione istruttoria formulata dall’Area Autorizzazioni Paesaggistiche e Valutazione Ambientale Strategica, con la determinazione n. G12588 del 20.10.2015 escludeva, ai sensi dell’art. 12 D.lgs. n. 152/2006, l’assoggettabilità a Valutazione Ambientale Strategia (cd. V.A.S.) del piano, sia pure imponendo le prescrizioni appresso trascritte:

- « l’ammissibilità e la relativa fattibilità dal punto di vista paesaggistico e urbanistico della proposta di Piano in oggetto è subordinata alla procedura di concertazione prevista dal combinato disposto dell’art. 27 bis della L.R. 24/98 e dell’art. 63 (Norma transitoria per le aree di scarso pregio paesistico classificate dal PTP al livello minimo di tutela) delle NTA del PTPR tra la competente Area Urbanistica e la competente Area di Pianificazione Paesistica »;

- « Il Piano dovrà essere sottoposto al parere di compatibilità paesaggistica ai sensi dell’art. 16 della legge 1150/42 egli interventi pianificati saranno oggetto di autorizzazione paesistica ai sensi dell’art. 146 del D.lgs. 42/04»;

- «La fattibilità degli interventi di nuova costruzione è subordinata all’acquisizione del preventivo parere, ex art. 13 della L.R. 24/98, della competente Soprintendenza Archeologica ».

In ottemperanza alle prescrizioni summenzionate, la Direzione Territorio Urbanistica e Mobilità della Regione Lazio, con il parere prot. n. 697297 del 02.05.2016, pur considerando il contrasto tra il Piano proposto per l’approvazione e la disciplina del P.T.P.R., adottato con DGR n. 556/07 e DGR n. 1025/07, tenuto conto delle esigenze del Comune di Castel Gandolfo, esprimeva il proprio parere favorevole sia dal punto di vista sia urbanistico, ai sensi dell’art. 4 della LR 36/87, che paesaggistico, ex art. 16 L. n. 1150/42, all’uopo facendo applicazione della disposizione transitoria e derogatoria di cui all’art. 63 delle N.T.A. al P.T.P.R. adottato,

La disposizione di cui al sopra citato art. 63 delle N.T.A. al P.T.P.R. adottato (Norma transitoria per le aree di scarso pregio paesistico, classificate dal PTP al livello minimo di tutela) prevedeva, in proposito, che: « Fino all’approvazione del PTPR…nelle aree in cui le norme dei PTP rimandano alle previsioni degli strumenti urbanistici vigenti, sono consentite loro varianti… nel caso in cui le stesse ricadano contemporaneamente: a) in aree di scarso pregio paesistico classificate dai PTP vigenti con il livello minimo di tutela, secondo le indicazioni e come definite e individuate ai sensi dell’art. 27bis della LR 24/98 dalla ricognizione effettuata con la DGR n. 601 del 26.9.2006;
b) nei seguenti Paesaggi del PTPR adottato: Paesaggio urbano e in evoluzione;
Paesaggio agrario di continuità, agrario di valore, agrario di rilevante valore, o nel caso ricadano in altri paesaggi individuati dal PTPR esclusivamente se immediatamente a ridosso delle aree urbanizzate perimetrale dal PTPR ».

L’area oggetto di interesse, ad avviso della Regione Lazio, soddisfaceva entrambi i presupposti applicativi di cui al sopra trascritto art. 63 in quanto ricadeva nella zona 4 del PTP n. 9 dei Castelli romani che, come previsto dalla DGR n. 601/06, è zona di scarso pregio paesistico, tanto da essere definita zona di “paesaggio agrario di continuità” nell’ambito del PTPR approvato con DCR n. 5 del 21 aprile 2021, pubblicato sul BURL in data 10 giugno 2021.

Pertanto, in attuazione della procedura di concertazione di cui al combinato disposto dell’art. 27 bis L.R. 24/98 e dell’art. 63 citate NTA al PTPR adottato, la Direzione Territorio Urbanistica e Mobilità della Regione Lazio esprimeva parere favorevole all’approvazione della variante (parere prot. n. 697297 del 02.05.2016), con le prescrizioni di interesse appresso trascritte, da applicare in fase attuativa:

« le opere da eseguire in attuazione del Piano di Zona, interamente in area vincolata, saranno oggetto di autorizzazione paesistica ai sensi dell’art.146 del D.lgs. 42/04, e gli interventi di nuova costruzione, compresi gli ampliamenti al di fuori della sagoma, le ristrutturazioni previa totale demolizione e ricostruzione, ricadendo in zona di interesse archeologico, dovranno essere sottoposti al parere della competente Soprintendenza Archeologica ai sensi dell’art.13 della LR 24/98 ».

All’esito di tale attività istruttoria, con deliberazione n. 331 del 16.6.2016, la Giunta Regionale ex art. 4 L.R. n. 36/87, approvava il Piano di Zona per l’Edilizia Economica e Popolare, in Variante al Piano Regolatore Generale vigente, Località “Le Mole”, adottato dal Comune di Castel Gandolfo con Deliberazione di Consiglio Comunale n. 22 del 11.12.2014, secondo i motivi e con le prescrizioni contenuti nel parere dell’Area Urbanistica e Co-pianificazione Comunale Province di Roma, Rieti e Viterbo della Direzione Regionale Territorio, Urbanistica e Mobilità reso con relazione n. 697297 del 02.05.2016, ed in conformità con le prescrizioni e sopra indicate.

A seguito delle osservazioni al P.T.P.R. adottato, presentate dal Comune di Castel Gandolfo, l’area di interesse veniva declassata da “Paesaggio Agrario di Valore” – qualificazione che aveva determinato, nel 2019, il diniego regionale di autorizzazione paesaggistica alla realizzazione dei Comparti EP3-EP4 del PEEP del Piano, confermato da questo Tribunale giusta sentenza n. 9055/2020 attesa la tardività dell’impugnazione dei presupposti pareri soprintendizi - a “Paesaggio Agrario di Continuità”, all’interno del quale, ex art. 27 delle relative N.T.A., sarebbe possibile la realizzazione di “ opere di urbanizzazione primaria realizzati anche da privati (art.3 lettera e. 2 del DPR 380/2001) ”,

In tale contesto e a seguito dell’approvazione del P.T.P.R. giusta DCR n. 5 del 21 aprile 2021, il “Consorzio Le Mole” richiedeva l’autorizzazione di compatibilità paesaggistica per l’approvazione delle opere di urbanizzazione del Piano.

3. A riscontro della richiesta in parola, inoltrata dal Consorzio al Comune di Castel Gandolfo in data 3.02.2022 e da questi trasmessa in uno alla valutazione favorevole della Commissione Locale per il Paesaggio n. 3201 del 17.02.2022, la competente Soprintendenza, compulsata ai sensi dell’art. 146 comma 5 D.lgs. n. 42/2004, nel confutare le osservazioni endo-procedimentali formulate dal Consorzio istante, denegava la compatibilità paesaggistica relativa al progetto delle opere di urbanizzazione in parola, giusto parere negativo del 31.3.2022 prot. MIC|SABAP-MET-RM_UO13|31/03/2022|0006559-P.

Ciò in quanto, ad avviso del Ministero:

- l’area interessata dall’intera lottizzazione ricade in zona C2 di PRG a seguito di una variante al piano da zona agricola E a zona di espansione C approvata dalla Regione Lazio con DGR n. 331 del 16/06/2016 contro il parere vincolante della Soprintendenza del 13 maggio 2015 (prot n. 5984);

- è classificata nel PTPR approvato quale paesaggio agrario di continuità, normato dall'art. 27, in cui si indica tra i fattori di rischio la “ riduzione di suolo agricolo dovuto a espansioni urbane o progressivo abbandono dell’uso agricolo ”;

- le opere di urbanizzazione primaria oggetto dell’istanza - consistenti in strade a servizio dei nuovi insediamenti, parcheggi, reti impiantistiche, pubblica illuminazione, verde pubblico e privato e carico urbanistico (cubatura) – giacché strumentali alla realizzazione del piano di zona “Le Mole”, nel riproporre lo schema planimetrico e volumetrico (inteso come cubatura da realizzare) dei progetti dei singoli comparti già denegati, inciderebbero pesantemente sul prosieguo delle successive fasi autorizzative dei singoli comparti, limitando il campo d’azione del Ministero e relegandolo questo a disporre unicamente di limitate e contenute prescrizioni su aspetti secondari dei singoli manufatti;

- la lottizzazione, cui le opere di urbanizzazione primaria oggetto di autorizzazione sono serventi, a prescindere dalla sua pretesa non visibilità dalla via Appia, contrasterebbe, nella sostanza, con i profili espressivi di identità del paesaggio da preservare il quale, pur essendo parzialmente antropizzato, sarebbe connotato da grande sensibilità paesaggistica e storico-monumentale, oltre ad essere parte integrante di una importante area archeologica che accoglie resti degli antichi edifici imperiali. Pertanto, la lottizzazione determinerebbe un inaccettabile consumo del suolo, connotato dalla presenza di olivi secolari, così impedendo la conservazione fisica, morfologica, ambientale e culturale del paesaggio;

- la pianificazione già delle opere di urbanizzazione primaria sarebbe totalmente arbitraria, frutto di logiche estranee alla progettazione, legate probabilmente ad interessi di natura economica, ma non scaturite da una pianificazione di base. Verrebbero, infatti, lasciate libere delle aree adiacenti a quelle già costruite ed intaccate altre, completamente integre e verdi, senza alcun criterio progettuale se non quello, inaccettabile, legato alle proprietà. Ne scaturirebbe un ritaglio di geometrie improbabili con dei vuoti che, una volta completata l’edificazione saranno destinati inesorabilmente ad essere dei ricettacoli di degrado che equivarrebbe ad urbanizzare, a questo punto, un’area molto più ampia di quella proposta, trasformando irreversibilmente l’ambito tutelato e consumando prezioso suolo agricolo su di un territorio estremamente fragile perché già preso d’assalto dall’aggressione edilizia da oltre cinquant’anni.

In conclusione, ad avviso del Ministero, la proposta relativa alle opere di urbanizzazione primaria, anche in quanto costituenti il primo step per la realizzazione del piano di zona “Le Mole”, sarebbe insostenibile perché l’area oggetto di intervento subirebbe una trasformazione totale, sia fisica che percettiva, con ricadute paesaggistiche notevoli determinate dall’alterazione morfologica dell’ambito, generata dagli scavi e sbancamenti, dall’incremento urbanistico, con la sua rete di infrastrutture primarie e secondarie, dall’intero indotto di traffico e servizi che ne deriverebbe. Ne conseguirebbe l’irreversibile trasformazione di un territorio che per le sue caratteristiche naturali e per la sua localizzazione strategica in termini di valenze archeologiche, storico-monumentali, paesaggistiche è stato riconosciuto meritevole di tutela.

4. Avverso il parere negativo in questione l’amministrazione comunale di Castel Gandolfo ed il Consorzio Le Mole hanno, dunque, articolato i motivi di gravame appresso sintetizzati e raggruppati per censure omogenee.

- “ I) VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 146 DEL D.LGS. N. 42/2004. VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 12 DEL D.LGS. N. 152/2006. VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DEGLI ARTT. 23, 27BIS E 36BIS DELLA L.R. LAZIO N. 24/1998. VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 63 DELLE NTA DEL PIANO TERRITORIALE PAESISTICO REGIONALE ADOTTATO. VIOLAZIONE DISPOSIZIONI PTPR APPROVATO CON LE QUALI SI E’ PROCEDUTO AL DECLASSAMENTO DELL’AREA DI INTERVENTO DELLE OPERE DI URBANIZZAZIONE IN “PAESAGGIO AGRARIO DI CONTINUITA’” IN LOCALITA’ “LE MOLE” CON CONSEGUENTE APPLICAZIONE DELLE NORME DEL PTPR, TABELLA B) “PAESAGGIO AGRARIO DI CONTINUITÀ – DISCIPLINA DELLE AZIONI/TRASFORMAZIONI E OBIETTIVI DI TUTELA, AL