N. 00909/2009 REG.SEN.

N. 02497/2008 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

Sul ricorso numero di registro generale 2497 del 2008, proposto da:
R B in qualità di elettore e di candidato alla carica di deputato regionale per le elezioni amministrative per il rinnovo dell’Assemblea Regionale Siciliana del 13-14 aprile 2008, collocata nella seconda posizione della lista regionale “CAMBIA IL VOLTO DELLA SICILIA – ANNA FINOCCHIARO PRESIDENTE”, rappresentata e difesa dagli avv.ti G R, L A e G Iuglia, con domicilio eletto presso l’avv.to G R in Palermo, via G. Oberdan, 5;

contro

-la Regione Sicilia, in persona del Presidente p.t, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato di Palermo, domiciliataria per legge in Palermo, via A. De Gasperi 81;
-l’Assemblea Regionale Siciliana, in persona del legale rappresentante p.t., non costituito in giudizio;
-la Commissione di verifica poteri dell’Assemblea Regionale, in persona del legale rappresentante p.t., non costituito in giudizio;

nei confronti di

B M, rappresentato e difeso dagli avv. Santi Magazzu' e Gianluigi Mangione, con domicilio eletto presso l’avv. Gianluigi Mangione in Palermo, via Mario Rutelli 38;

per l'annullamento

previa sospensione dell'efficacia,

• del verbale n. 34 dell'Assemblea Regionale Siciliana, relativo alla seduta del 28.10.2008, nella parte in cui è stata disposta la proclamazione dell'On.le B M (anziché dell'On.le R B) alla carica di deputato all'Assemblea Regionale Siciliana a seguito della surroga del seggio resosi vacante per effetto delle dimissioni rese dall'On.le A F;

• per quanto possa occorrere, della proposta della Commissione Verifica Poteri di attribuzione all'On.le Mattarella del seggio resosi vacante per effetto delle dimissioni rese dall'On.le A F

E PER LA PROCLAMAZIONE

dell'On.le R B alla carica di deputato regionale..

Visto il ricorso con i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio della Regione Sicilia in Persona del Presidente p.t.;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del controinteressato B M;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 10/02/2009 il dott. Roberto Valenti e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:

FATTO

Con ricorso notificato il 27/11/2008 e depositato il successivo 28/11, la ricorrente R B, n.q. di elettore e di candidato alla carica di deputato regionale alle elezioni amministrative per il rinnovo dell’Assemblea Regionale Siciliana del 13-14 aprile 2008, collocata nella seconda posizione della lista regionale “CAMBIA IL VOLTO DELLA SICILIA – ANNA FINOCCHIARO PRESIDENTE”, ha impugnato gli atti indicati in epigrafe relativi alla proclamazione del controinteressato B M alla carica di deputato regionale in surroga della dimissionaria On.le A F. Ha chiesto parte ricorrente l’annullamento dei provvedimenti impugnati, previa sospensione degli effetti, con il riconoscimento in proprio favore del diritto alla proclamazione, in luogo del controinteressato, alla carica di che trattasi presso l’Assemblea Regionale Siciliana, considerata la posizione rivestita nella lista regionale che ha ottenuto un numero di preferenze immediatamente inferiore a quello della lista (regionale) risultata vincitrice.

Nel ricorso sono articolate le seguenti censure:

1-Violazione e falsa applicazione degli art.2 e 1bis L.R.29/51. Eccesso di potere per illocigità, travisamento dei fatti e ingiustizia manifesta.

Illegittimamente l’Assemblea Regionale Siciliana e la Commissione per la verifica dei poteri hanno ritenuto non assegnabile alla ricorrente On.le R B il seggio lasciato vacante dall’On.le A F, per intervenute dimissioni di quest’ultima, atteso che la stessa avrebbe partecipato alla competizione elettorale quale candidata di una lista provinciale che non ha superato la soglia di sbarramento del 5%. Invero detta soglia vale per l’assegnazione dei seggi a livello di circoscrizioni provinciali, non anche per la surroga del deputato eletto n.q. di capolista della lista regionale che ha ottenuto un numero di voti validi immediatamente inferiore a quello della lista (regionale) vincitrice.

2-Violazione e falsa applicazione degli art.1bis, 60 e 3 L.R.29/1951. Eccesso di potere.

Infondato è l’assunto delle Amministrazioni intimate secondo cui il c.d. listino non possa essere utilmente utilizzato, per scorrimento, nelle ipotesi di surroga di cui si discute, siccome unicamente preordinato a garantire, ove del caso, una stabile maggioranza alla coalizione vincente. Invero, il seggio attribuito alla dimissionaria On.le A F vale ad individuare il soggetto che deve guidare in modo unitario la coalizione di minoranza (quale <capo>
dell’opposizione), che deve essere garantita anche in caso di dimissioni del legittimo titolare. Il vuoto normativo avrebbe dovuto condurre l’Amministrazione a privilegiare tale lettura, assegnando in surroga, per scorrimento della lista regionale, il seggio in parola alla ricorrente On.le R B, siccome inserita in posizione immediatamente successiva a quella della dimissionaria An.le A F.

Successivamente, con nota 15/12/2008 prot.15619, parte ricorrente ha espressamente chiesto il rinvio al merito dell’istanza cautelare formulata con il ricorso in epigrafe.

Resiste il controinteressato Bernardo Mattararella eccependo, con successiva memoria in termini, l’inammissibilità del ricorso sotto diversi profili (tra cui anche quello relativo alla giurisdizione, essendo in tesi la questione dedotta inerente al c.d. ius ad officium, di cognizione del giudice ordinario). Nel merito ne chiede comunque il rigetto, siccome infondato, con vittoria di spese.

Alla pubblica udienza del 10 febbraio 2009, presenti le parti come da verbale, la causa è stata posta in decisione.

DIRITTO

Con il ricorso in esame, parte ricorrente lamenta l’illegittimità dei provvedimenti in epigrafe con i quali, a seguito delle intervenute dimissioni dell’On.le A F dallo scranno dell’Assemblea Regionale Siciliana, presso cui quest’ultima era stata eletta ed si era insediata, si è proceduto alla nomina in surroga del controinteressato On.le B M.

Sostiene parte ricorrente, a fronte di un chiaro vuoto normativo per il caso di specie, di cui meglio si dirà d’appresso, che la surroga doveva beneficiare per scorrimento la stessa On.le R B, siccome inserita in seconda posizione nella lista regionale di che trattasi, immediatamente dopo la dimissionaria On.le A F.

L’Assemblea Regionale Siciliana ha proceduto in modo difforme, qui contestato, attribuendo il seggio di che trattasi al controinteressato B M, primo dei non eletti della lista provinciale del “PD”di Palermo cui non erano stati attribuiti seggi con i voti residui.

Occorre procedere alla preliminare delibazione delle eccezioni di inammissibilità e/o improcedibilità sollevate dal controinteressato On.le B M.

Con la prima, quest’ultimo eccepisce l’inammissibilità del ricorso in epigrafe siccome la ricorrente, avverso i medesimi atti, ha già proposto separato giudizio innanzi questo stesso Tribunale Amministrativo Regionale secondo il rito elettorale, identificato con num. Reg. Gen.2442/08.

L’eccezione è da disattendere. La proposizione del primo mezzo non ha consumato il diritto all’impugnativa della parte ove il successivo ricorso –qui in esame- risulti proposto entro i termini decadenziali di cui all’art.21 L.1034/71. Ricorrendone i presupposti, la pendenza di due diversi ricorsi avrebbe potuto comportare la riunione degli stessi: tuttavia è qui di ostacolo la diversità di rito (elettorale per il ricorso R.G.2442/08 cit., ordinario per quello qui in esame).

Va del pari disattesa l’ulteriore eccezione di inammissibilità del mezzo per difetto di giurisdizione del Giudice Amministrativo.

La Cassazione ha infatti affermato che le controversie inerenti non l’eleggibilità degli eletti, bensì la surrogazione dei rinuncianti con i candidati che li seguono nella graduatoria, esulano dalla giurisdizione del giudice ordinario, ai sensi dell’art.82 D.P.R.570/60, e sono devolute alla giurisdizione del Tribunale amministrativo Regionale (Cass Civile, SS.UU., 13 Aprile 1989 m.1758). Tale orientamento è stato ribadito sempre dalle Sezioni Unite della Cassazione con la sentenza 5 marzo 1991 n.2332 che ha riconosciuto appartenere alla giurisdizione del giudice amministrativo le controversie inerenti la pretesa del primo dei non eletti di surrogarsi al consigliere dimissionario, non attenendo la pretesa sostanziale a questioni relative la eleggibilità. Né potrebbe vincolare in senso contrario questo decidente, e costituire presupposto per una diverso radicamento della giurisdizione, l’indicazione inserita a pag.7 della proposta di delibera adottata dalla Commissione per la Verifica per l’attribuzione del seggio di che trattasi, siccome qualifica le situazioni giuridiche soggettive sottostanti quali diritti soggettivi di cognizione del giudice ordinario.

Né la votazione a scrutinio segreto può far assumere alla decisione impugnata il valore di <atto normativo di interpretazione autentica>, ovvero <atto di alta amministrazione>
insindacabile in sede giudiziaria. I relativi profili eccepiti in parte qua dallo stesso controinteressato vanno respinti in quanto infondati, essendo il provvedimento in esame un atto amministrativo con il quale l’organo ha proceduto alla surrogazione di un proprio componente per dimissioni di un deputato eletto.

Nel merito il ricorso si appalesa infondato e non meritorio di accoglimento per le considerazioni che seguono.

L’omogeneità e l’intima connessione di entrambe le censure articolate dalla ricorrente impone una loro contestuale disamina. Con entrambi i mezzi, sinteticamente, la ricorrente contesta: 1) l’errato riferimento alla soglia di sbarramento del 5% anche per la surroga dei deputati inseriti nella lista regionale (c.d. listino);
2) l’illegittimità del criterio adottato dalla Commissione di verifica, avallato dall’Assemblea Regionale Siciliana, secondo cui il listino non può essere utilizzato la surroga della dimissionaria On.le A F.

Il thema decidendum della questione qui dedotta può essere circoscritto alla sola legittimità o meno, per la surroga in parola, del mancato scorrimento sul c.d. listino.

A tal fine appare opportuno procedere ad una preventiva ricostruzione del quadro normativo di riferimento.

Ai sensi della L.R.29/1951, in ultimo modificata ed integrata dalla disposizioni introdotte con L.R.5/2005, si ricava che:

a) il Presidente della Regione fa parte dell’Assemblea Regionale (art.1 co.4);

b) ottanta, dei novanta seggi di cui si compone l’assemblea, sono attribuiti in ragione proporzionale sulla base di liste concorrenti nei collegi elettorali provinciali che abbiano superato, su base regionale, la quota di sbarramento del 5% dei voti validi espressi (co.4 e 5 art.1 bis);

c) il candidato alla carica di Presidente della Regione è il capolista di una lista regionale collegata – a pena di nullità – ad almeno un gruppo di liste validamente presentate con il medesimo contrassegno in non memo di cinque collegi elettorali provinciali (combinato co.6 art.1bis e co.1 art.1ter);

d) ciascuna lista regionale, espressione di un candidato alla Presidenza della Regione, deve comprendere un numero di candidati pari a nove, incluso il capolista: gli stessi candidati inseriti nella lista regionale (c.d. “listino” del Presidente), ad esclusione del capolista, devono essere contestualmente candidati in una delle liste provinciali collegate e devono altresì dichiarare a quale gruppo di liste collegato con la lista regionale aderiscono ed indicare il collegio provinciale di collegamento;

e) il capolista della lista regionale che ottiene il maggior numero di voti in ambito regionale viene proclamato eletto alle cariche di Presidente della Regione e di deputato regionale (co.10 art.1bis e co.2 lett.a art.2 ter);

f) il capolista della lista regionale che ha ottenuto in ambito regionale un numero di voti validi immediatamente inferiore a quello della lista regionale risultata vincitrice è proclamato eletto deputato regionale (co.11 art.1bis e co.2 lett.b art.2ter);

g) residuano quindi otto seggi da assegnare, considerati gli già ottanta distribuiti tra le liste provinciali e i due seggi di cui alle precedenti lett.e) e f): per garantire una stabile maggioranza al Presidente eletto, sono proclamati deputati tanti candidati nella lista regionale risultata la più votata, secondo l’ordine di presentazione nella lista, fino a quando il numero dei seggi così attribuiti, sommato al numero dei seggi conseguiti nei collegi dalle collegate liste provinciali, raggiunga il numero di 54, oltre il Presidente. I seggi eventualmente rimanenti sono ripartiti ai gruppi di liste provinciali che hanno superato la soglia di sbarramento e non collegati alla lista regionale che ha conseguito il maggior numero di voti (co.12 art.1bis), secondo le modalità previste all’art.2ter;

h) se il numero complessivo dei seggi attribuiti a livello provinciale al gruppo di liste collegato alla lista regionale che ha ottenuto (su base ragionale) il maggior numero di voti è pari o superiore a 54, i seggi che residuano sono attribuiti fra i gruppi di liste provinciali, non collegati alla lista regionale risultata la più votata, con le modalità previste dai co.4 e ss. art.2ter;

i) l’art.60 della L.R.29/51, nel testo risultate dalla modifica introdotte con L.R. 7/05, disciplina la surrogazione dei deputati, tuttavia regolamentando espressamente solo il caso di surroga del deputato eletto nella circoscrizione provinciale (co.1 art.60 cit.) e del deputato eletto nella lista regionale (co.4 art. 60 cit.). In tale ultima evenienza, il seggio rimasto vacante <è attribuito al gruppo di liste cui il deputato eletto nella lista regionale aveva dichiarato di aderire nell'atto di accettazione della candidatura, ai sensi del comma 2 dell'articolo 3ter, ed assegnato alla lista del predetto gruppo presentata nel collegio provinciale indicato dal deputato medesimo come proprio collegio di riferimento>, senza quindi procedere a nessuno scorrimento nell’ambito della lista regionale.

Dall’analisi del quadro normativo appena delineato si ricava che, in esito alla consultazione elettorale, la distribuzione dei seggi avviene essenzialmente (con esclusione del Presidente eletto e del candidato alla medesima carica che ha ottenuto un numero di voti immediatamente inferiore) a livello provinciale, salvo il caso di dover garantire una stabile maggioranza al Presidente eletto attraverso l’utilizzo del c.d. listino. Dallo stesso contesto normativo non è dato tuttavia desumere una espressa disposizione atta a regolamentare l’istituto della surroga nel caso di intervenute dimissioni del deputato (ope legis) eletto nella qualità di capolista della lista regionale (anch’esso candidato alla carica di Presidente della Regione, cui non è fatto obbligo di aderire ad alcuna lista provinciale né di indicare un proprio collegio provinciale di riferimento) che ha ottenuto un numero di preferenze immediatamente inferiore a quello della lista (regionale) risultata vincente.

Si premette che la giurisprudenza amministrativa ha riconosciuto la sussistenza di un tendenziale principio in ordine alla necessaria completezza della composizione numerica degli organi collegiali;
principio tendenziale che trova la sua più razionale collocazione in relazione alla composizione della Camera dei Deputati, del Senato della Repubblica e, per quanto qui espressamente rileva, dei consigli regionali (cfr. Consiglio Stato , sez. V, 27 giugno 1989, n. 406): il ché vale a fortiori per l’Assemblea Regionale Siciliana, la cui natura e composizione è disciplinata –in coerenza con la speciale autonomia- dallo Statuto regionale approvato con Legge Costituzionale n.2/1948. Dovendo quindi optare per la necessità di procedere comunque alla surroga di un deputato dimessosi, onde consentire la completa ricomposizione dell’organo assembleare elettivo (come per altro sottolineato dalla stessa Commissione di Verifica dei poteri), in assenza di specifiche norme applicabili non può essere aprioristicamente escluso il legittimo ricorso a ad interpretazioni analogiche (cfr. in tal senso sempre Consiglio Stato , sez. V, 27 giugno 1989, n. 406 che in quella controversia ne ha invero escluso l’applicabilità considerata la specificità della questione dedotta, relativa ad operazioni elettorali per i comuni con popolazione inferiore a cinque mila abitanti per i quali sussiste una disciplina differenziata).

In tal senso, riconosciuta la competenza dell’Assemblea Regionale Siciliana a provvedere in via amministrativa alla surroga del deputato dimissionario, la Commissione per la verifica dei poteri, facendo uso dei criteri ermeneutici dettati dall’art. 12 co.2 disp. prel. al cod. civ., ha ritenuto di avvalersi dell’applicazione analogica del co.5 art.60 L.R.29/51 (nel testo risultante dalla modifiche apportate con l.r.7/2005) in combinato con i precedenti commi 2 e 3 dello stesso articolo, ritenendo – per quanto qui rileva – che il “listino regionale” non sia utilizzabile ai fini della surroga di deputati.

Il criterio seguito dall’Assemblea Regionale, in adesione a quanto sostenuto dalla Commissione per la verifica dei poteri, risulta il più coerente con il quadro normativo appena illustrato.

Va rimarcato che per i candidati (diversi dai capolista) inseriti nella lista regionale, la prospettiva di conseguire un risultato utile con l’attribuzione di un seggio è sottoposta alla duplice condizione che 1) la lista regionale in cui sono inseriti risulti vincitrice della competizione elettorale;
2) che il numero dei seggi conseguiti a livello provinciale dalle liste (provinciali) collegate a quella regionale vincente non superi complessivamente il numero di 54 seggi: ipotesi la prima non riscontrabile nel caso in esame.

A diverse conclusioni non può indurre l’opposta tesi del ricorrente secondo cui si sarebbe dovuto procedere allo scorrimento della lista regionale, senza che possa risultare di ostacolo il mancato superamento della soglia di sbarramento della lista provinciale collegata alla ricorrente, dovendosi privilegiare il ruolo latu sensu <politico>
assegnato al <capo dell’opposizione>
cui spetta ope legis il seggio di cui si discute.

Tale argomentazione tuttavia prova troppo e non risulta coerente con la ratio legis. Ed invero, anche a voler esaltare tale funzione, non è chi non veda che, intervenute le dimissioni il “titolare”, il ruolo di leader dell’opposizione non può essere rimesso ad altri soggetti per mero automatico scorrimento della relativa lista.

La tesi sostenuta dalla ricorrente, inoltre, viene altresì ad essere smentita da una lettura sistematica del quadro normativo di riferimento esteso opportunamente alla disciplina transitoria introdotta, nelle more dell’emanazione di una nuova legge elettorale regionale o di una riforma di quella esistente, con la legge costituzionale 31/1/2001 n.2 che ha apportato significative modifiche alle norma statutarie, prevedendo l’elezione diretta del Presidente della Regione.

Si osserva infatti che, ai sensi del co,3 art.1 L.Cost. n.2/2001 cit., è stata prevista analoga elezione ope legis a Deputato regionale del candidato alla carica di Presidente della Regione che avesse ottenuto un numero di voti validi immediatamente inferiore a quello del Presidente eletto. La norma costituzionale a tal fine individua la <provvista>
su cui l’attribuzione di tale seggio andrà ad incidere. Dispone infatti la norma de quo: “é eletto alla carica di Deputato regionale il candidato capolista alla carica di Presidente della Regione che ha conseguito un numero di voti validi immediatamente inferiore a quello del candidato proclamato eletto Presidente. L'Ufficio centrale regionale riserva, a tale fine, l'ultimo dei seggi eventualmente spettanti alle liste circoscrizionali collegate con il capolista della lista regionale, proclamato alla carica di Deputato, (…) o altrimenti il seggio attribuito con il resto o con la cifra elettorale minore, tra quelli delle stesse liste, in sede di collegio unico regionale per la ripartizione dei seggi circoscrizionali residui”.

Di guisa tale che, ad avviso del Collegio, intervenute le dimissioni del deputato On.le A F eletto nella qualità sopraindicata, appare maggiormente conforme al sistema normativo appena delineato (ed i n mancanza di specifica disposizione normativa di segno inverso) riassegnare il seggio di che trattasi alla <provvista>
da cui era stato tratto.

In altri termini, una lettura sistematica della normativa regionale non consente di poter utilizzare il “listino regionale” per la surroga di deputati eletti nello stesso listino.

Il criterio adottato per l’attribuzione in surroga del seggio lasciato vacante, per dimissioni, dall’On.le Finocchiaro (ripetesi: a conclusione delle operazioni elettorali e dopo la proclamazione degli eletti) risulta coerente con i principi giurisprudenziali sopra evidenziati, considerato altresì che lo stesso criterio non genera squilibri sovvertendo le scelte operate dall'elettore e quindi non incide sulla composizione del collegio, con la conseguente immutabilità della rappresentanza proporzionale di gruppi o liste (cfr. C.d.S. 1989 n.406). Per altro, la stessa giurisprudenza da ultimo richiamata non ha escluso la legittimità del ricorso ad interpretazioni analogiche anche in subiecta materia, “praticabili soltanto in assenza di specifiche norme applicabili”.

In conclusione, il ricorso va respinto siccome infondato.

Considerata la natura e la novità della controversia, sussistono giusti motivi per non far applicazione della regola della soccombenza compensando integralmente tra le parti costituite le spese del presente giudizio.