TAR Ancona, sez. I, sentenza 2024-02-19, n. 202400151

Pubblicato il 19/02/2024

N. 00151/2024 REG.PROV.COLL.

N. 00418/2007 REG.RIC.

REPUBBLICA INA

IN NOME DEL POPOLO INO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per le Marche

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

S

sul ricorso numero di registro generale 418 del 2007, proposto da
I M, rappresentata e difesa dall'avvocato L G, con domicilio eletto presso lo studio dell’Avv. A V, in Ancona, corso Garibaldi, 111;

contro

Comune di Fratte Rosa, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati M P e N P, con domicilio eletto presso lo studio dell’Avv. Domenico D'Alessio, in Ancona, via Giannelli, 36;

per l'accertamento

del diritto all'esenzione dal pagamento dei contributi concessori relativi all'intervento assentito con concessione edilizia n. 19 del 18 ottobre 2000,

nonché, per quanto occorrere possa, per l’annullamento del provvedimento comunale prot. n. 891 del 1° marzo 2007, notificato in data 15 marzo 2007, avente ad oggetto la domanda di recupero dei contributi concessori relativi all'intervento edilizio di cui alla concessione edilizia n. 19 del 18 ottobre 2000,

e per la condanna

del Comune di Fratte Rosa al risarcimento dei danni.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Fratte Rosa;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 24 gennaio 2024 il dott. T C e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La sig.ra Mi, nella spiegata veste di ex proprietaria di un immobile ricadente nel territorio del Comune di Fratte Rosa, agisce in questa sede per l’accertamento del suo diritto all’esenzione dal pagamento dei contributi concessori relativamente all’intervento assentito dal Comune con concessione edilizia n. 19 del 18 ottobre 2000, previo, se necessario, annullamento della nota comunale prot. n. 891 del 1° marzo 2007, notificatale il successivo 15 marzo 2007, avente ad oggetto la richiesta di versamento dei suddetti oneri concessori. La ricorrente chiede altresì la condanna del Comune al risarcimento dei danni.

2. In punto di fatto nel ricorso si espone quanto segue.

Nel dicembre 1999 la sig.ra Mi aveva acquistato l’immobile per cui è causa (ricadente in via dei Valli s.n.c., in zona classificata agricola dal vigente P.R.G.) e il terreno circostante dal sig. Rodolfo Rosatelli, il quale era un coltivatore diretto che utilizzava quindi l’immobile in parte come abitazione del proprio nucleo familiare e in parte per finalità legate alla conduzione del fondo.

Poiché l’immobile versava in cattivo stato di manutenzione, poco dopo l'acquisto la ricorrente chiedeva al Comune di Fratte Rosa il rilascio di una concessione edilizia avente ad oggetto la ristrutturazione del fabbricato, il quale, dopo i lavori, sarebbe stato destinato unicamente alla residenza della proprietaria. Il Comune rilasciava la concessione edilizia n. 19 del 18 ottobre 2000, in cui l’amministrazione, in stretta applicazione dell’art. 3 della L. n. 10/1977 (oggi trasfuso nell’art. 16 del D.P.R. n. 380/2001), dichiarava l’intervento non soggetto al pagamento degli oneri concessori.

I lavori avevano inizio regolarmente e nel giro di alcuni anni l’immobile veniva completamente ristrutturato. In seguito, per motivi personali legati alle difficoltà di utilizzo del fabbricato, la sig.ra Mi, con atto dell’8 febbraio 2007, lo alienava, determinando il prezzo di vendita senza computare la somma dovuta a titolo di oneri concessori che il Comune ha richiesto con l’atto impugnato.

Del tutto inaspettatamente, dunque, e dopo che erano trascorsi sette anni dal rilascio della concessione edilizia e nonostante il fatto che la ricorrente avesse nel frattempo alienato il fabbricato, con l’atto del 1° marzo 2007 oggetto del presente giudizio il Comune di Fratte Rosa richiedeva alla sig.ra Mi il pagamento degli oneri concessori, quantificati in complessivi € 3.649,60, di cui € 2.720,35 a titolo di oneri di urbanizzazione ed € 929,25 a titolo di costo di costruzione.

Dal tenore del provvedimento impugnato non è possibile conoscere quali ragioni hanno indotto l'amministrazione a richiedere solo nel 2007 il pagamento dei contributi concessori, così come non è dato comprendere in base a quali calcoli il Comune sia pervenuto alla quantificazione della somma pretesa.

Per questi motivi

, in data 17 aprile 2007 il tecnico progettista delle opere depositava presso gli uffici comunali, per conto della ricorrente, un’istanza di chiarimenti alla quale, alla data di notifica del ricorso, l’amministrazione non aveva ancora dato riscontro.

3. Ritenendo illegittimo l’operato del Comune, la sig.ra Mi ha quindi proposto il presente ricorso, articolando, come detto, sia la domanda di accertamento negativo della debenza degli oneri concessori, sia la domanda di annullamento dell’atto con cui l’amministrazione intimata ha chiesto il versamento delle somme de quibus (riservando al riguardo la proposizione di motivi aggiunti una volta che il Comune avesse reso nota la motivazione dettagliata dell’atto impugnato), sia la domanda di condanna del Comune al risarcimento dei danni, esponendo in punto di diritto quanto segue.

A) La richiesta di pagamento degli oneri concessori formulata dal Comune di Fratte Rosa è illegittima per palese violazione dell'art. 16 T.U. Edilizia, norma con la quale il legislatore ha introdotto nell'ordinamento il principio per cui il contributo relativo agli oneri di urbanizzazione e al costo di costruzione va determinato al momento del rilascio del titolo.

La norma prevede, è vero, che le due tipologie di contributi possono differire tra loro per quanto attiene alle modalità di pagamento, ma la genesi dell'obbligazione contributiva risale, in entrambi i casi, alla data del rilascio del titolo abilitativo.

L’art. 16, così interpretato, è stato del resto introdotto al fine di consentire al soggetto che richiede il rilascio di un titolo di edilizio di conoscere ex ante quale sacrificio economico dovrà sostenere per l’esercizio del ius aedificandi e di determinarsi di conseguenza. E anche la giurisprudenza conferma che questa è la ratio della norma, avendo chiarito che “ …il privato, al momento del rilascio del provvedimento concessorio dovrebbe essere posto nelle condizioni di valutare consapevolmente l’onere finanziario che affronta e quindi l’effettiva convenienza dell’attività che si accinge a compiere… ” (così T.A.R. Sicilia - Catania, n. 604/1999).

Tale principio generale non è scalfito dall’orientamento giurisprudenziale che riconosce al Comune il potere di “rideterminare” l’importo degli oneri concessori laddove esso sia stato erroneamente quantificato al momento del rilascio del titolo, poiché questo orientamento muove dal presupposto che l’amministrazione abbia comunque determinato l’onerosità della concessione edilizia, di modo che la “rideterminazione” è finalizzata unicamente a stabilire l’esatto ammontare del contributo di cui all’art. 16 del T.U. n. 380/2001.

Nel caso di specie, al contrario, avendo il Comune di Fratte Rosa stabilito che nulla era dovuto a titolo di oneri concessori, il potere di determinare la debenza del contributo è stato interamente consumato, per cui non si comprende nemmeno quale tipo di azione abbia inteso esercitare l’amministrazione con il provvedimento impugnato, visto che:

- il potere di “determinazione” degli oneri concessori, alla luce del chiaro disposto dell’art. 16, è da ritenere consumato;

- il termine di prescrizione decennale, che la giurisprudenza individua come momento oltre il quale l’Ente perde il diritto di domandare il pagamento degli oneri concessori, ha ad oggetto senza dubbio l’esercizio dell’azione con cui il Comune domanda l’adempimento di un’obbligazione già venuta ad esistenza all’atto del rilascio del titolo edilizio (al riguardo la ricorrente richiama la sentenza di questo T.A.R. n. 143/2004).

Una volta esercitato il potere di determinare gli oneri ai sensi dell’art. 16 del T.U. (nella specie “in negativo”, ossia dichiarando che l’intervento non era soggetto al pagamento del contributo), il Comune perde la possibilità di riesercitare il potere, per cui l’unica strada percorribile è eventualmente quella di agire nei riguardi del privato ai sensi dell’art. 2041 c.c., sempre che ne sussistano i presupposti.

In ogni caso, però, l’amministrazione sarebbe comunque tenuta a risarcire i danni colposamente arrecati al titolare del permesso edilizio, il che nella specie implica la responsabilità del Comune di Fratte Rosa per avere impedito alla ricorrente di determinare in modo corretto il prezzo della rivendita dell’immobile de quo , includendovi anche gli oneri concessori.

I limiti all’esercizio del potere comunale di “rideterminazione” (o “determinazione” con effetti ex tunc ) degli oneri concessori sono stati ribaditi anche dalla (recente, all’epoca dei fatti) sentenza del C.G.A.R.S. n. 64/2007, in cui si chiarisce che l’esercizio del potere di autotutela che incide su rapporti paritetici tra amministrazione e privato, come è quello in questione, non può non risultare condizionato anche dalle disposizioni del codice civile in materia di obbligazioni e contratti, fra cui l’art. 1236 c.c.;
infatti, poiché ai sensi dell’art. 16 del T.U. Edilizia l’obbligazione contributiva sorge al momento del rilascio del titolo edilizio, se il Comune ritiene non dovuto il contributo concessorio ciò vuol dire che l’ente ha rinunciato al proprio diritto di credito, il che, come è noto, implica l’estinzione dell’obbligazione.

Dal tenore del provvedimento impugnato sembra di capire che il Comune ritenga di essere incorso in errore nell’interpretazione dell’art. 3 ( rectius , 9) della L. n. 10/1977 nel momento in cui ha dichiarato la non debenza degli oneri concessori, e pertanto occorre valutare se tale errore sia sufficiente ad elidere il valore estintivo della propria dichiarazione. Anche in questo caso, però, debbono applicarsi i principi del codice civile, ed in particolare quelli desumibili dagli artt. 1429 e 1431 c.c., secondo cui l’errore rileva come causa di annullabilità del contratto purché esso sia essenziale e riconoscibile.

Nel caso di specie, però, non sussiste il requisito della riconoscibilità dell’errore da parte del privato, visto che la determinazione degli oneri concessori spetta unicamente al Comune, il quale è tenuto sia a stabilire periodicamente i criteri di determinazione del contributo sia ad applicare tali criteri, di modo che i privati sono indotti a prestare affidamento sulla correttezza delle determinazioni assunte di volta in volta dall’amministrazione.

Non era dunque possibile che la ricorrente potesse avvedersi dell’errore in cui fosse eventualmente incorso il Comune al momento del rilascio della concessione edilizia, e pertanto il potere di rideterminazione del contributo è stato esercitato in violazione del dovere di correttezza e buona fede.

Del resto, anche in subiecta materia trovano applicazione i principi giurisprudenziali formatisi in tema di recupero di somme indebitamente erogate dalla P.A., ed in particolare il principio secondo cui il relativo potere incontra il triplice limite della buona fede del percipiente, del tempo trascorso dal momento della liquidazione delle relative somme e della tenuità del quantum (limiti che sussistono anche nel caso di specie, essendo trascorsi ben sette anni dalla data di rilascio della concessione edilizia).

Nel caso in esame, poi, esiste anche una circostanza ulteriore che legittima la ricorrente a contestare la pretesa del Comune e a pretendere eventualmente il risarcimento dei danni, ossia il fatto che l’immobile è stato medio tempore alienato senza che la sig.ra Mi abbia potuto traslare sull’acquirente l’importo relativo agli oneri concessori.

B) Il provvedimento di recupero del contributo concessorio emesso dal Comune di Fratte Rosa è inoltre illegittimo, sempre per violazione dell'art. 16 T.U. Edilizia, nella parte in cui esso comprende anche il costo di costruzione, il quale, per giurisprudenza univoca, ha natura tributaria.

Ma se così è, ne consegue che occorre verificare se sono stati rispettati i limiti al libero esercizio del potere di autotutela in materia tributaria.

Ribadito che l’obbligazione contributiva sorge al momento del rilascio del titolo, la risposta al quesito è negativa, come emerge dal consolidato orientamento della Corte di Cassazione ( ex multis , sentenza n. 17576/2002) e dalla citata sentenza del C.G.A.R.S. n. 64/2007.

Nella specie esiste infatti l’affidamento incolpevole del privato, protrattosi per ben sette anni, sulla natura gratuita dell’intervento edilizio de quo , per cui anche sotto questo profilo l’operato del Comune è illegittimo e fonte di responsabilità aquiliana.

C) La domanda di pagamento degli oneri concessori è inoltre illegittima perché la somma richiesta a titolo di oneri concessori è stata determinata prendendo in considerazione l’immobile nella sua totalità, senza tenere in debita considerazione la natura, già parzialmente residenziale, del fabbricato.

Infatti, e sebbene dal provvedimento impugnato non è dato comprendere le modalità di calcolo delle somme pretese dal Comune (non essendo in particolare indicata la superficie utile considerata), sembra potersi desumere che l’amministrazione abbia incluso nel computo anche la parte del fabbricato già adibita ad uso residenziale ad opera del precedente proprietario, mentre è del tutto evidente che l’intervento di ristrutturazione eseguito dalla sig.ra Mi ha modificato la destinazione d’uso solo della parte che era utilizzata per le attività inerenti la conduzione del fondo.

Pertanto, considerato che un intervento edilizio è assoggettato al pagamento degli oneri concessori solo se e in quanto determina un aumento del carico urbanistico, si deve ritenere che, a fronte di un aumento parziale di detto carico, anche gli oneri concessori vanno parzialmente ridotti (al riguardo viene richiamata la sentenza di questo T.A.R. n. 221/2006, relativa a vicenda non proprio identica ma assimilabile).

Il Comune di Fratte Rosa va pertanto condannato in ogni caso a rivedere l’importo del contributo risultante dal provvedimento impugnato, escludendo dal computo i locali del fabbricato che hanno mantenuto la precedente destinazione residenziale.

D) Quanto alla domanda risarcitoria, la ricorrente evidenzia che, a seguito della sentenza della Corte di Cassazione n. 500/1999, la P.A. è tenuta a risarcire i danni cagionati colposamente nell’esercizio del potere.

Nella specie esistono tutti gli elementi dell’illecito civile, ossia:

- l’evento dannoso (danno patrimoniale);

- il nesso di causalità fra la condotta della P.A. e l’evento dannoso;

- la colpa dell’amministrazione, la quale ha violato le regole di imparzialità, di correttezza e di buona amministrazione.