Pubblicato il 27/09/2023

N. 14324/2023 REG.PROV.COLL.

N. 11272/2017 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Terza Quater)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 11272 del 2017, proposto da
Villa Palma S.r.l., Comunità Francesco S.r.l., Villa Monia S.r.l., Eunos S.a.s. Società in Accomandita Semplice di Fabi Silvio e C., Col.Nav. S.r.l., Associazione Mapsi Villabona, Samadi S.p.A., Villa Von Siebenthal S.r.l., Agorà Salus S.r.l., Associazione Fener Onlus, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi dall'avvocato A T, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, corso Vittorio Emanuele II n. 18;

contro

Commissario ad Acta Sanità per la Regione Lazio, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;
Regione Lazio, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Giuseppe Allocca, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via Marcantonio Colonna 27;

nei confronti

Ministero della Salute, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;
Anci Lazio, Roma Capitale, A.Re.Sa.M. Associazione Regionale per la Salute Mentale Onlus, Asl Roma 6, non costituiti in giudizio;

per l'annullamento

D.G.R.L. n. 395 del 5.7.2017 in materia di compartecipazione alla spesa per le strutture residenziali che erogano prestazioni socio sanitarie riabilitative psichiatriche.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Ministero della Salute e di Commissario ad Acta Sanità per la Regione Lazio e di Regione Lazio;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 22 settembre 2023 la dott.ssa C L e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Le ricorrenti – tutte società che gestiscono Strutture Residenziali Psichiatriche insistenti sul territorio della Regione Lazio e regolarmente autorizzate ed accreditate con il S.S.N. per l’effettuazione delle relative prestazioni – hanno impugnato la Deliberazione della Giunta Regionale del Lazio n. 395 del 5.7.2017 avente ad oggetto “ Disposizioni in materia di compartecipazione alla spesa sociale per le strutture residenziali che erogano prestazioni socio sanitarie riabilitativo-psichiatriche. Legge regionale 10 agosto 2016 n. 12 art. 2 (“Modifiche alla legge regionale 14 luglio 2014 n. 7, relative alle disposizioni in materia di compartecipazione alla spesa sociale per le residenze sanitarie assistenziali (RSA) e per le attività riabilitative erogate in modalità di mantenimento, in regime residenziale e semiresidenziale”), commi da 1 a 3 ” e tutti gli atti connessi.

Le ricorrenti hanno dedotto i seguenti motivi:

1. Violazione degli artt. 1 e 3 septies del d.lgs. 30.12.1992 n. 502. Violazione dell’art. 2, comma 1, lettera n), della l. 30.11.1998, n. 419. Violazione del d.p.r. 10.11.1999 p.o. tutela della salute mentale 1998/2000. Violazione e mancata applicazione dei d.p.c.m. 14.2.2001 e 12.1.2017. Violazione dell’art. 3 l.

7.8.1990 n. 241 s.m.i. violazione degli artt. 3, 32 e 97 Cost. Eccesso di potere per difetto dei presupposti. Carenza di istruttoria. Illogicità. Ingiustizia manifesta. Disparità di trattamento. Difetto di istruttoria. Violazione del giusto procedimento. Difetto di motivazione.

2. Violazione degli artt. 1 e 3 septies del d.lgs. 30.12.1992 n. 502. Violazione dell’art. 2, comma 1, lettera n), della l. 30.11.1998, n. 419. Violazione del d.P.R. 10.11.1999 p.o. tutela della salute mentale 1998/2000. Violazione della legge n. 328 del 8.11.2000. Violazione degli artt. 181 e ss. E 191 e ss. del d.lgs. 18.8.2000 n. 267. Violazione e falsa applicazione dei d.p.c.m. 14.2.2001 e 29.11.2001. Violazione dell’art. 3 l.

7.8.1990 n. 241 s.m.i. violazione degli artt. 3, 32 e 97 Cost. Eccesso di potere per difetto dei presupposti. Carenza di istruttoria. Difetto di motivazione. Motivazione perplessa e contraddittoria.

3. Violazione dell’art. 8 e ss. del d.lgs. 30.12.1992 n. 502 s.m.i. violazione dell’art. 7 e ss. della l.

7.8.1990 n. 241 s.m.i. eccesso di potere per violazione del giusto procedimento. Mancata comunicazione di avvio del procedimento. Mancata partecipazione dei ricorrenti al procedimento.

Sostiene la ricorrente:

- che la DGR qui impugnata non solo non cita mai, quale fonte od anche solo quale premessa delle proprie disposizioni, il nuovo DPCM sui LEA, ma addirittura continua a citare il precedente provvedimento che nel lontano 2001 fissava i livelli essenziali di assistenza e che viceversa è stato formalmente abrogato dall’art. 64 del

DPCM

12.1.2017. In più, nell’allegato 1 alla DGR, vengono riportati integralmente alcuni passi del vecchio DPCM, dimostrando in modo plateale come l’impianto della DGR 395/2017 sia ampiamente superato e non adeguato e corrispondente al nuovo assetto normativo oggi vigente;

- che aver definito una percentuale che introduce una quota a carico dell’utente o del Comune pari al 40% per l’anno 2017 ed al 60% dall’1.1.2018, comporta una palese violazione della normativa nazionale in materia di LEA;

- che il provvedimento impugnato, pur stabilendo la decorrenza della contribuzione dallo scorso 1.7.2017 – e quindi di fatto differendo il termine da ultimo posto dal DCA 234/2016 che lo fissava all’1.1.2017 – lascia, di fatto, non definiti in modo puntuale i criteri per l'individuazione del Comune cui spetterà, quando non sarà a carico dell’utente stesso o della sua famiglia, il pagamento della quota di compartecipazione;

- che la Regione non ha minimamente coinvolto, come la legge avrebbe richiesto, le Strutture ricorrenti, né attraverso la rappresentanza delle associazioni di categoria né, tanto meno, attraverso un confronto singolo.

La Regione si è costituita con memoria del 25 luglio 2023, eccependo l’inammissibilità del ricorso della sola ricorrente Villa Palma per sopravvenuta carenza di interesse, alla luce della sottoscrizione del relativo accordo contrattuale in virtù dell’efficacia della clausola di salvaguardia.

Le ricorrenti hanno chiesto lo stralcio della memoria e dei documenti depositati dalla Regione in data 25 luglio 2023, poiché detto deposito non rispetta i termini di cui all’art. 73, comma 1, c.p.a.

All’udienza di smaltimento del 22 settembre 2023 la difesa della Regione ha riportato a verbale l’eccezione già formulata.

È da rilevare anzitutto che va disposto lo stralcio della memoria e della documentazione depositata dalla Regione in quanto, in base all’alrt. 73 c.p.a., sono tardivi il deposito della documentazione e della memoria intervenuti rispettivamente oltre il termine di 40 giorni e 30 giorni liberi prima dell’udienza di discussione del ricorso, con la conseguenza che l’eccezione, reiterata anche oralmente, deve essere respinta in quanto non comprovata documentalmente.

Nel merito il ricorso è fondato sulla base di quanto già rilevato da questa Sezione con la sentenza n. 14562/2022, per la quale << Il ricorso è fondato sulla base della decisione n. 8608/2019 del Consiglio di Stato con la quale è stato disposto l’annullamento della sentenza di questo Tribunale che aveva rigettato un ricorso avente ad oggetto i medesimi provvedimenti impugnati nel presente giudizio.

In particolare, il Consiglio di Stato ha ritenuto:

1.4. Così riepilogati i motivi di impugnazione, il Collegio ritiene che essi siano fondati, nei limiti e per le ragioni che di seguito si vanno a illustrare.

1.5. Occorre premettere che il DCA n. 562/2015 – sviluppando una impostazione poi ampiamente ricalcata nella memoria difensiva regionale depositata il 12 aprile 2019:

a) illustra lo schema delle strutture SRSR a elevata (24 ore/24), media (12 ore/24) e bassa intensità assistenziale socio-sanitaria, come previste nei DCA n. 101/2010 e n. 8/2011, individuando il fattore ad esse comune nell’erogazione di prestazioni di supporto socio-riabilitativo a carattere non prevalentemente terapeutico (pag. 7);

b) elenca le nuove tre tipologie di struttura residenziale individuate dall’Accordo Nazionale n. 116/CU del 17.10.2013 e differenziate in SRP1 (per trattamenti terapeutico riabilitativi a carattere intensivo), SRP2 (per trattamenti terapeutico riabilitativi a carattere estensivo) ed SRP3 (per interventi socio riabilitativi ripartiti in tre sottolivelli di intensità assistenziale su 24, 12 ore e fasce orarie) (pag. 8);

c) evidenzia la corrispondenza tra i due sistemi a confronto, mediante una tabella nella quale tutte le preesistenti SRSR (24h, 12h e fasce orarie) confluiscono nelle attuali SRP3 (pag. 9): da tale schema si evince che le SRSR e le SRP3 condividono la funzione di erogare esclusivamente prestazioni a carattere socio-riabilitativo;

d) dà atto che, ai sensi del DPCM del 2001 (definizione dei livelli essenziali di assistenza) “i trattamenti residenziali socio riabilitativi (sono) a carico del Servizio Sanitario Nazionale per una quota pari al 40% della tariffa giornaliera”, diversamente dai “trattamenti residenziali terapeutico-riabilitativi intensivi ed estensivi totalmente a carico del Servizio Sanitario Nazionale” (pag. 9);

e) applica, infine, la regola della compartecipazione alla spesa a carico dell’utente o del Comune a tutte le tipologie di SRSR, ivi incluse quelle 24h/24 ad elevata intensità assistenziale (pag. 11).

1.6. Si tratta a questo punto di appurare quale sia la linea di ragionamento che interpreta i DPCM del 2001 nel senso che l’obbligo di compartecipazione a carico dell’utente o del Comune riguarda tutti i “trattamenti residenziali socio-riabilitativi” (pag. 9 del DCA 562/2015) e non già le sole prestazioni “socio riabilitative a bassa intensità assistenziale”.

Il punto critico è rappresentato, infatti, dall’inquadramento dei servizi resi 12h/24 e 24h/24 presso le SRSR (ora confluite tra le SRP3) tra quelli a “bassa intensità assistenziale”.

1.7. Va premesso che le prestazioni “socio - riabilitative” rientrano tra quelle a carattere “socio-sanitario” (quindi non puramente assistenziale), nelle quali la componente sanitaria non è nettamente distinguibile da quella sociale: è questa la ragione per la quale tali prestazioni non possono gravare interamente sul cittadino o sul Comune - pur potendosi ammettere, a certe condizioni, un concorso alla spesa da parte dell’utente del servizio.

1.8. La seconda premessa è che il DPCM del 14 febbraio 2001 (atto di indirizzo e coordinamento in materia di prestazioni sociosanitarie) prevede per le “patologie psichiatriche” l’eventuale compartecipazione dei Comuni per la sola accoglienza in strutture “a bassa intensità assistenziale e programmi di reinserimento sociale e lavorativo” (tabella prevista dall’art. 4, comma 1 del decreto). A seguire ed in coerenza con il precedente atto di indirizzo, il