TAR Cagliari, sez. I, sentenza 2021-08-05, n. 202100582

Pubblicato il 05/08/2021

N. 00582/2021 REG.PROV.COLL.

N. 01167/2014 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1167 del 2014, proposto da Salute e Benessere Casteldoria Terme S.p.A. in liquidazione, in persona del legale rappresentante pro tempore e liquidatore D R, rappresentato e difeso dall'avvocato R P, con domicilio eletto presso il suo studio in Cagliari, via Sonnino n. 84, e dagli avvocati L N A, M S, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

Blu e Blu S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, e D R, in qualità di legale rappresentante pro tempore della ATI, costituita dalle suddette società, rappresentati e difesi dagli avvocati L N A, A G, R P, M S, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Sardara, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato G M, con domicilio eletto presso lo studio Carlo Castelli in Cagliari, via Farina 44;

per l’accertamento

- della nullità e/o inefficacia ovvero per dichiarare illegittimi ed annullare gli atti relativi alla vicenda di cui è causa ed in particolare: la comunicazione prot. 1368 racc. n. 13248754214-6, spedita in data 15.2.2011, la Determinazione n. 38 del 7.3.2011, il disciplinare rep. 10/09 del 9.10.2009, la convenzione 26.11.2009;

- della nullità e/o inefficacia, ovvero per annullare e/o dichiarare illegittimi e/o privi di effetti i suddetti atti ed in particolare il contratto (convenzione) 9.10.2009 (rep. n. 10/09) e la convenzione 26.11.2009, sopra richiamati;

- in ogni caso dichiarare il suddetto contratto 9.10.2009 e – ove necessario – quello in data 26.11.2009 risolti per grave inadempimento del Comune di Sardara, ovvero inefficaci e privi di effetto in riferimento all’obbligo di consegnare la struttura nelle condizioni idonee per l’avvio dell’attività;

- dichiarare legittimo (motivato da giusta causa) il recesso delle parti ricorrenti;

- accertare e determinare, secondo quanto indicato nell’espositiva, le spese anticipate ed i danni subiti dalle ricorrenti;

- condannare i resistenti in solido o per le rispettive quote, a pagare a favore delle ricorrenti, in solido o per le rispettive quote, le somme così determinate;

- oltre rivalutazione ed interessi fino al saldo ed oltre interessi anatocistici dalla data della domanda giudiziale;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Sardara;

visti tutti gli atti della causa;

relatore nell'udienza pubblica del giorno 17 febbraio 2021, tenutasi da remoto in videoconferenza ai sensi dell’art. 25 del D.L. 28 ottobre 2020, n. 137, convertito dalla legge 18 dicembre 2020, n. 176, il dott. G R e trattenuto il ricorso in decisione, senza discussione orale;

ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Espongono le ricorrenti di essere risultate vincitrici della procedura aperta bandita dal Comune di Sardara il 16 aprile 2009 per l’affidamento della concessione d’uso dell’albergo termale - di proprietà del Comune medesimo - sito in Località “S. Maria de is Aquas”, comprendente i locali e le attrezzature all’epoca ancora gestiti dalla Hotel Eucalipti Terme S.r.l.

Nell’avviso pubblico l’Amministrazione faceva espressa riserva di stipulare il contratto al momento in cui il suddetto gestore avrebbe provveduto al rilascio della struttura.

Con determina n. 68 del 27 aprile 2009 il Comune assegnava la concessione alla costituenda ATI ricorrente per 10 anni e un canone annuo di € 231.000,00.

In data 30.4.2009 il Responsabile del Settore Tecnico del Comune di Sardara predisponeva una relazione contenente la descrizione, a quel momento, dello stato di consistenza del complesso alberghiero-termale e, in data 14.7.2009, si procedeva allo sgombero e all’immissione in possesso del Comune negli immobili, predisponendosi, nell’occasione, un verbale al quale venivano allegate delle schede con la descrizione dello stato del fabbricato e degli arredi.

Nella medesima data del 14.7.2009 la struttura veniva affidata in custodia alla società Salute e Benessere Casteldoria Terme S.p.a., la quale peraltro, con lettera del 4.8.2009, lamentava l’impossibilità di avviare l’attività a causa delle gravi carenze del complesso.

Alla stessa seguiva, in data 31.8.2009, una “Relazione programmatica per la valutazione degli interventi necessari all’avviamento della nuova gestione”, predisposta dal Responsabile del Settore Tecnico del Comune, nella quale si indicava in euro 343.604,90 il costo delle opere edilizie da eseguire ed analogo importo (ulteriori euro 343.604,90) per la fornitura e l’installazione delle necessarie attrezzature ed arredi.

Le parti davano quindi avvio ad interlocuzioni per realizzare gli interventi necessari all’avvio della nuova gestione della struttura termale.

La Giunta Comunale con delibera n. 164 del 31 agosto 2009 approvava quindi il programma per la realizzazione delle opere ritenute necessarie ed urgenti.

Più in particolare, riferisce ancora la ricorrente, che l’Amministrazione adottava i seguenti provvedimenti:

- con Determinazione n. 186 in data 11.9.2009 affidava all’impresa Fabrizio Corrias la completa ristrutturazione dell’impianto per la produzione e per l’accumulo dell’acqua calda sanitaria;

- con Determinazione n. 189 in data 17.9.2009 affidava all’impresa Si.Da. Colore di Garau Daniele i lavori di tinteggiatura della hall, dei corridoi adiacenti, del locale bar e della cucina;

- con Determinazione n. 192 in data 17.9.2009 affidava all’impresa Casti Lucio i lavori di adeguamento dell’impianto elettrico;

- con Determinazione n. 193 in data 17.9.2009 affidava all’impresa Fabrizio Corrias i lavori di manutenzione degli impianti di condizionamento, di riscaldamento e di pressurizzazione idrica.

La ricorrente Salute e Benessere Casteldoria Terme S.p.a., afferma che, dato il grave ritardo nei lavori gestiti dal Comune, manifestava la sua disponibilità ad effettuare ulteriori lavori, subordinandoli alla concessione, da parte degli istituti di credito, di un mutuo a copertura del necessario importo, provvedendo comunque ad anticipare le somme necessarie per alcuni interventi, nonostante non fossero stati formalizzati i relativi atti e nonostante mancasse un disciplinare (o altro atto formale) per la regolamentazione di tali interventi.

In data 9.10.2009 veniva sottoscritto dal Responsabile dell’Ufficio Tecnico del Comune di Sardara (Ing. P C) e dal rappresentante dell’ATI costituita dalla Salute e Benessere Casteldoria Terme S.p.a. e dalla Blu e Blu S.r.l. (Sig. D R), un atto convenzionale (n. rep. 10/09) contenente la disciplina delle condizioni normative di “gestione” dell’albergo termale di Sardara, nel quale si precisava che:

a) l’Amministrazione comunale di Sardara era proprietaria di un complesso immobiliare denominato “stabilimento termale” sito in Sardara, località “Santa Maria Aquas”;

b) la procedura nella quale le ricorrenti erano risultate aggiudicatarie aveva per oggetto “l’affitto dell’albergo termale”;

c) la durata della “gestione” era stabilita in dieci anni “con decorrenza dalla data di operatività della struttura ed in base ad apposito verbale sottoscritto dalle parti”;

d) per una migliore identificazione delle strutture oggetto del contratto si faceva riferimento agli elaborati planimetrici che “pur non essendo allegati fanno parte integrante dell’atto medesimo”;

e) il canone annuo era pari ad euro 231.000,00, oltre IVA, da corrispondere in quattro rate trimestrali anticipate;

f) tale canone sarebbe stato aggiornato ogni anno automaticamente in misura pari al 100% della variazione dell'indice ISTAT dei prezzi al consumo per le famiglie degli operai e degli impiegati, senza necessità di apposita richiesta in tal senso da parte dell'Ente concedente;

g) il pagamento del canone o di quant'altro dovuto, anche per oneri accessori, “non potrà essere sospeso o ritardato da pretese o eccezioni del conduttore, qualunque ne sia il titolo”;

h) “il mancato pagamento, anche di una sola rata del canone, determinerà, ai sensi dell'articolo 1456 del Codice Civile, la risoluzione di diritto del contratto”;

i) a garanzia degli obblighi previsti nel disciplinare era stato effettuato un deposito cauzionale presso la Tesoreria Comunale, pari ad euro 23.100,00 ed era stata stipulata apposita polizza assicurativa;

j) la “gestione” aveva ad oggetto “gli immobili, gli arredi e le attrezzature nello stato di fatto e di diritto in cui si trovano attualmente, che il concessionario dichiara di ben conoscere e di accettare senza riserve”;

k) “ogni intervento di innovazione, di miglioramento e di addizione riguardante il complesso immobiliare resterà acquisito all'immobile locato e dovrà essere intestato, fin dall'origine, al Comune di Sardara, senza possibilità di pretendere indennità, compensi, rimborsi o risarcimenti, anche parziali”;

l) qualsiasi modifica doveva essere oggetto di preventiva autorizzazione del Comune;

m) nei casi previsti dagli articoli 1583 e 1584 del Codice Civile “la parte conduttrice non avrà diritto a pretendere alcun risarcimento del danno o spese qualora, per qualunque motivo, dovesse risultare limitato l'uso ed il godimento della cosa locata”;

n) alle ricorrenti era fatto obbligo di assumere tutto il personale “attualmente in servizio … con lo stesso regime giuridico sussistente con l’attuale gestore”;

o) alle ricorrenti, inoltre, era fatto divieto assoluto “di cedere il contratto, concedere in uso o affittare a terzi i beni concessi in gestione, o parte di questi”, pena la risoluzione di diritto del contratto;

p) la competenza in via esclusiva per qualsiasi controversia era del Tribunale di Cagliari;

q) per quanto non espressamente contemplato si faceva espresso rinvio alle norme del Codice Civile in materia.

L’efficacia del disciplinare anzidetto – ferma restando, secondo la ricorrente, la sua parziale o totale nullità, invalidità ovvero annullabilità, con particolare riferimento ad alcune delle clausole soprarichiamate (di cui alle lettere d, f, h, j, m, n) - era subordinata, aggiunge la ricorrente, alla consegna (in uno stato idoneo all’utilizzo) del complesso, completo di tutte le strutture, degli impianti e degli arredi destinati all’attività imprenditoriale e quindi alla conseguente possibilità di dare immediato avvio alla medesima.

In nessun atto, prosegue la ricorrente, era infatti previsto l’obbligo, da parte dell’aggiudicatario, di provvedere a lavori o di procedere ad acquisti (in pratica di affrontare ulteriori oneri e spese) per rendere funzionale la struttura, ma esclusivamente l’obbligo di corrispondere il canone con pagamenti trimestrali anticipati e, eventualmente, di effettuare le manutenzioni ordinarie e straordinarie che fossero risultate necessarie successivamente alla formale consegna della struttura ed all’avvio dell’attività.

Con provvedimento n. 214 del 16.11.2019 la G.M., preso atto della volontà manifestata dall’ATI aggiudicataria della concessione nonché del progetto presentato, deliberava sul progetto di manutenzione della struttura ricettiva termale per una spesa di € 481.931,40.

Con la stessa delibera il Comune approvava il programma di spese, per complessivi € 400.000,00, per l’acquisto di attrezzature, mobili ed arredi da destinare al Centro benessere e precisava che sarebbe stata l’ATI, come da accordi, a provvedere “ all’acquisto ed installazione di tali attrezzature, così come individuate nei preventivi di spesa presentati ”. Si dava anche atto che “ a rimborso delle spese sostenute dal Concessionario, il Comune accorda una decurtazione del canone annuo di € 46.349,16, per la durata di anni 10, comprensivo di capitale ed interessi, per un importo complessivo di € 463.491,60 ”.

Con atto in data 26.11.2009, sottoscritto dal Responsabile del Settore Affari Generali del Comune di Sardara e dal legale rappresentante dell’ATI ricorrente, le parti concordavano poi che il Comune medesimo avrebbe potuto utilizzare gratuitamente la sala convegni e che le associazioni sportive locali avrebbero potuto realizzare corsi di nuoto con uno sconto del 20% sul prezzo.

Con delibera del Consiglio Comunale n. 54 del 28.11.2009 il Comune approvava poi il rilascio di una polizza fideiussoria a favore della concessionaria, per un importo di € 400.000,00, al fine di garantire il mutuo che l’ATI avrebbe assunto per l’esecuzione degli interventi, e dava atto che la rata di € 3.862,43 mensile di ammortamento del mutuo sarebbe stata detratta dal canone dovuto al Comune di Sardara per la gestione del Centro benessere.

La società Salute e Benessere non riusciva tuttavia ad ottenere il mutuo e il Consiglio Comunale, con delibera n. 16 del 17 aprile 2010 revocava la polizza fideiussoria.

La società Salute e Benessere eseguiva quindi una parte dei lavori previsti ed altra parte veniva eseguita dal Comune, come accertato in data 16.4.2010, con un verbale relativo anche al completamento delle opere necessarie al ripristino ed alla messa in sicurezza della struttura.

Con lettera in data 2 luglio 2010 il legale delle ricorrenti sollecitava una soluzione che tenesse conto della situazione venutasi a creare;
sollecito che trovava riscontro in una lettera in data 5.8.2010.

Riferisce ancora la ricorrente che, dato il protrarsi dello stato di incertezza, in data 4.11.2010 comunicava la sua indisponibilità a proseguire nella custodia della struttura che aveva assicurato per 14 mesi, con i relativi esborsi, pur mostrandosi favorevole a reperire differenti soluzioni, previa determinazione in suo favore di un corrispettivo mensile per lo svolgimento dell’attività in questione.

Veniva quindi sottoscritto dalle parti, in data 13.1.2011, un verbale di “passaggio della custodia”.

Con comunicazione prot. 1368, racc. n. 13248754214-6, del 15.2.2011, il Responsabile del Settore Tecnico del Comune contestava al Sig. D R (come presidente della Salute e Benessere S.p.a.) una serie di inadempienze, invitando la società a porvi rimedio, pena la risoluzione del contratto.

In particolare, il Comune diffidava la concessionaria ad adempiere tutte le obbligazioni indicate nell’atto, mediante acquisizione di regolarizzazione o sanatoria, produzione dei necessari documenti autorizzativi o nulla osta per l’avvio delle attività, certificati di collaudo e regolare esecuzione delle opere e di procedere alla sottoscrizione del verbale di consegna dell’immobile con tutte le pertinenze ed arredi presenti, dichiarazione di avvio e operatività della struttura nel termine di 15 giorni.

A detta comunicazione la ricorrente dava riscontro con raccomandata in data 28.2.2011, con la quale sosteneva:

- che risultava a carico del Comune di Sardara l’obbligo, richiamato negli artt. 1575 e 1576 C.C. (la cui applicazione era espressamente prevista dall’art. 18 del contratto), non solo di “consegnare” ma anche di “mantenere” la cosa in buono stato, in modo da poter “servire all’uso convenuto” e di “garantire il pacifico godimento”;

- che le vicende intercorse fra la data di aggiudicazione e la operatività del contratto/disciplinare (che avrebbe avuto effetto solo a seguito della formale consegna) non erano regolate dalle specifiche clausole del medesimo contratto, ma dalla normativa di carattere generale;

- che la manifestata disponibilità ad agevolare il verificarsi delle condizioni non aveva fatto sorgere in capo alle ricorrenti obbligazioni e/o responsabilità in ordine all’esecuzione di opere od all’acquisto di beni ed attrezzature necessari per l’operatività della struttura, che, per quanto detto, competeva esclusivamente al Comune di Sardara;

- che gli atti posti in essere al di fuori del contratto - disciplinare erano invalidi, illegittimi e/o inefficaci, atteso che i rapporti fra le parti erano regolati dal contratto medesimo;

- che, per conseguenza, non aveva alcuna validità la diffida del 15.2.2011 e che la parte inadempiente agli obblighi assunti doveva considerarsi unicamente l’Amministrazione Comunale, dovendosi considerare le società ricorrenti come parti danneggiate.

Ma il Responsabile del Settore Tecnico del Comune, con Determinazione n. 38 del 7.3.2011, dichiarava la decadenza della concessione e la risoluzione dell’annessa convenzione del 26.11.2009 per grave inadempimento del concessionario.

Ritenendo i motivi addotti a fondamento della risoluzione infondati, la ricorrente conveniva in giudizio, dinanzi al giudice ordinario, il Comune di Sardara, al fine di ottenere una pronuncia che, previo annullamento o disapplicazione degli atti amministrativi relativi alla concessione in gestione della struttura termale, disponesse la risoluzione per inadempimento del Comune della convenzione-contratto Rep. 10/09 e la condanna dell’Amministrazione al risarcimento dei danni in suo favore.

A seguito di ricorso per regolamento di giurisdizione, definito dalle Sezioni Unite della Corte di Cassazione, con ordinanza n.153030/14, del 04.07.2014, che ha dichiarato sussistente sulla controversia la giurisdizione del giudice amministrativo, la società Salute e Benessere Casteldoria Terme S.p.a. in liquidazione ha depositato dinanzi a questo TA.R. il ricorso in riassunzione con cui ripropone le domande già formulate in sede di giudizio davanti al giudice ordinario.

Si è costituito in giudizio il Comune di Sardara chiedendo il rigetto del ricorso.

E’ seguito lo scambio di memorie difensive con cui ciascuna delle parti ha ulteriormente argomentato le proprie tesi.

All’udienza pubblica del 17 febbraio 2021 la causa è stata trattenuta per la decisione nel merito.

DIRITTO