Pubblicato il 01/07/2020

N. 01194/2020 REG.PROV.COLL.

N. 01775/2019 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Calabria

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1775 del 2019, integrato da motivi aggiunti, proposto da
Associazione Italiana Assistenza S.p.a.stici Sez. di Cetraro O.n.l.u.s., Lumen Cooperativa Sociale a r.l., Coop. Soc. O.n.l.u.s. "Il Potere dell'Amore Misericordioso", Associazione Costruire il Domani O.n.l.u.s., Casa Albergo Villa Amalia di Marano Norma &
C. S.a.s., Associazione di Bambini ed Adulti Disabili La Speranza, Società Cooperativa a r.l. Paideia, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore , rappresentati e difesi dall'avvocato A G, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo Studio, in Catanzaro, alla via Vittorio Veneto, n. 48;

contro

Regione Calabria, in persona del Presidente in carica, rappresentata e difesa dall'avvocato Angela Marafioti, domiciliata presso l’Avvocatura regionale, in Catanzaro, alla Cittadella regionale;

nei confronti

Comune di Catanzaro, in persona del Sindaco in carica, rappresentato e difeso dagli avvocati Santa Durante, Saverio Molica e Giacomo Farrelli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il proprio Ufficio legale, in Catanzaro, alla via Giovanni Jannoni, n. 68;
Cooperativa Sociale "Kyosei", Progetto Sud, Associazione Piccola Opera Papa Giovanni, non costituiti in giudizio;

e con l'intervento di

ad opponendum :
Centro Diversabili Prisma O.n.l.u.s., Centro Calabrese di Solidarietà Catanzaro, Social Service, Gratal S.r.l., Associazione Esperia O.n.l.u.s., Coop. Sociale O.n.l.u.s. Crisalide a r.l., in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore , rappresentati e difesi dall'avvocato Antonio Torchia, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo Studio, in Catanzaro, alla via A. De Gasperi, n. 48;

per l'annullamento

con il ricorso principale:

della delibera della Giunta regionale del 9 settembre 2019, n. 423, unitamente agli allegati (“Regolamento per le procedure di autorizzazione, accreditamento e vigilanza delle strutture a ciclo residenziale e semiresidenziale socio assistenziali, nonché dei servizi domiciliari, territoriali e di prossimità” ; “Requisiti generali strutturali, professionali, organizzativi delle strutture socio assistenziali, tipologia di utenza capacità ricettiva e modalità di accesso/dimissioni” ; “Tipologie strutture – rette – modalità di calcolo” ), nonché degli allegati stessi e di ogni altro atto presupposto, connesso o consequenziale;

con i motivi aggiunti:

dell’ulteriore delibera della Giunta Regionale del 25 ottobre 2019, n. 503, e relativi allegati, recante modifiche ed integrazioni agli atti già impugnati e presa atto del parere della Commissione Consiliare n. 54/10^, nonché del Regolamento Regionale n. 22/2019, di ogni altro atto presupposto, connesso o consequenziale, anche dell’allegato alla delibera impugnata quale “Regolamento” ove il testo identico venisse “ripubblicato” con autonoma numerazione.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Regione Calabria e del Comune di Catanzaro;

Visto l’intervento ad opponendum del Centro Diversabili Prisma O.n.l.u.s., del Centro Calabrese di Solidarietà Catanzaro, del Social Service, di Gratal S.r.l., dell’Associazione Esperia O.n.l.u.s., della Coop. Sociale O.n.l.u.s. Crisalide a r.l.

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 10 giugno 2020 il dott. F T e trattenuta la causa in decisione ai sensi dell’art. 84, comma 5 d.l. 17 marzo 2020, n. 18, conv. con mod. con l. 24 aprile 2020, n. 27;

Rilevato in fatto e ritenuto in diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. – Con la l. 8 novembre 2000, n. 328, è stata emanata la disciplina quadro per la realizzazione del sistema integrato di interventi e servizi sociali.

1.1. – Per quel che rileva in questa sede contenziosa, l’art. 1, comma 3 stabilisce che la programmazione e l'organizzazione del sistema integrato di interventi e servizi sociali compete agli Enti locali, alle Regioni ed allo Stato, secondo i principi di sussidiarietà, cooperazione, efficacia, efficienza ed economicità, omogeneità, copertura finanziaria e patrimoniale, responsabilità ed unicità dell'amministrazione, autonomia organizzativa e regolamentare degli enti locali.

L’art. 3, comma 1 precisa che, per la realizzazione degli interventi e dei servizi sociali, in forma unitaria ed integrata, è adottato il metodo della programmazione degli interventi e delle risorse, dell'operatività per progetti, della verifica sistematica dei risultati in termini di qualità e di efficacia delle prestazioni, nonché della valutazione di impatto di genere.

A tal fine, debbono essere rispettati i principi di coordinamento ed integrazione con gli interventi sanitari e dell'istruzione nonché con le politiche attive di formazione, di avviamento e di reinserimento al lavoro;
e di concertazione e cooperazione tra i diversi livelli istituzionali, tra questi e gli operatori.

1.2. – L’art. 4 disciplina il sistema di finanziamento delle politiche sociali, statuendo che la realizzazione del sistema integrato di interventi e servizi sociali si avvale di un finanziamento plurimo a cui concorrono, secondo competenze differenziate e con dotazioni finanziarie afferenti ai rispettivi bilanci, Enti locali, Regioni e Stato.

In particolare, sono a carico dei Comuni, singoli e associati, le spese di attivazione degli interventi e dei servizi sociali a favore della persona e della comunità, fatta salva la competenza dello Stato alla definizione e alla ripartizione del Fondo nazionale per le politiche sociali, la spesa per pensioni, assegni e indennità considerati a carico del comparto assistenziale, nonché eventuali progetti di settore individuati ai sensi del Piano nazionale.

Dal canto loro, le Regioni, secondo le loro competenze, provvedono alla ripartizione dei finanziamenti assegnati dallo Stato per obiettivi ed interventi di settore, nonché, in forma sussidiaria, a cofinanziare interventi e servizi sociali derivanti dai provvedimenti regionali di trasferimento delle competenze agli enti locali.

Il comma 4 chiarisce che le spese da sostenere da parte dei Comuni e delle Regioni sono a carico delle risorse loro assegnate del Fondo nazionale per le politiche, nonché degli autonomi stanziamenti a carico dei propri bilanci.

1.3. – Gli artt. 6 e seguenti ripartiscono le competenze amministrative.

I Comuni sono titolari delle funzioni amministrative concernenti gli interventi sociali svolti a livello locale e concorrono alla programmazione regionale. Tali funzioni sono esercitate dai Comuni adottando sul piano territoriale gli assetti più funzionali alla gestione, alla spesa ed al rapporto con i cittadini.

Le Regioni esercitano le funzioni di programmazione, coordinamento e indirizzo degli interventi sociali nonché di verifica della rispettiva attuazione a livello territoriale e disciplinano l'integrazione degli interventi stessi, con particolare riferimento all'attività sanitaria e socio-sanitaria.

2. – La l.cost. 18 ottobre 2001, n. 3, ha quindi riformato il Titolo V della Costituzione, attribuendo alle Regioni, mercé la sostituzione dell’art. 117, la competenza legislativa in materia di servizi sociali, salvo il compito dello Stato di determinare i livelli essenziali delle prestazioni che devono essere garantiti sul territorio nazionale.

In realtà, però, già con l’art. 132 d.lgs. 31 marzo 1998, n. 112, alle Regioni era stata trasferita la competenza a legiferare circa l’individuazione delle funzioni trasferite o delegate ai Comuni ed agli enti locali e di quelle mantenute in capo alle Regioni stesse, con la specificazione che la legge regionale dovesse conferire ai Comuni ed agli altri Enti locali le funzioni ed i compiti amministrativi concernenti i servizi sociali relativi ai minori, i giovani, gli anziani, la famiglia, i portatori di handicap, i tossicodipendenti e alcooldipendenti, gli invalidi civili.

3. – Con l.r. 26 novembre 2003, n. 23, la Regione Calabria ha inteso disciplinare “lo svolgimento di tutte le funzioni e i compiti amministrativi relativi alla materia dei servizi sociali nel rispetto dei principi contenuti nel D.lgs. 31 marzo 1998, n. 112, che ha conferito alle Regioni e agli Enti locali la generalità delle funzioni e i compiti amministrativi anche nella materia dei servizi sociali, e nella Legge-quadro per la realizzazione del sistema integrato di interventi e servizi sociali 8 novembre 2000, n. 328, che ha dettato i principi per la realizzazione di un sistema integrato di interventi e servizi sociali” (art. 2, comma 1).

3.1. – Anche la normativa regionale precisa, all’art. 4, comma 4, che la programmazione e l’organizzazione dei servizi sociali è ispirata ai principi di sussidiarietà, cooperazione, efficacia, efficienza ed economicità, omogeneità, copertura finanziaria e patrimoniale, responsabilità ed unicità dell’amministrazione, autonomia organizzativa e regolamentare degli Enti locali.

Il sistema integrato di interventi e servizi sociali risponde al principio di integrazione dei servizi alla persona e al nucleo familiare, mediante la definizione di percorsi attivi volti ad ottimizzare l’efficacia delle risorse, impedendo così sovrapposizioni di competenze e settorializzazione delle risposte.

Quanto alle competenze, l’art. 9 stabilisce che la Regione programma, coordina e indirizza gli interventi sociali, ne verifica l’attuazione e disciplina l’integrazione degli interventi con particolare riferimento all’attività sociosanitaria.

La programmazione è effettuata sulla base dei Piani di zona prodotti dagli Ambiti territoriali, nei quali i Comuni debbono organizzarsi ai sensi del successivo art. 17.

A monte vi è il Piano regionale degli interventi e dei servizi sociali, che, ai sensi dell’art. 18, comma 4 della legge regionale, è redatto ogni tre anni e costituisce lo strumento di riferimento per la stesura dei Piani di zona

3.2. – Ai Comuni è attribuito, dal citato art. 9, il compito, insieme agli atri Enti locali, di programmare, progettare e realizzare il sistema locale dei servizi sociali a rete, attraverso la concertazione delle risorse umane e finanziarie locali;
inoltre, di progettare e realizzare la rete o il sistema integrato degli interventi e dei servizi sociali ed erogare i servizi e le prestazioni sociali, in aderenza con la programmazione socio-sanitaria, come prevista dal Piano Sanitario regionale, a tutti i soggetti in bisogno, con particolare riferimento a quelli inseriti nei Progetti Obiettivo sanitari e sociali.

Il successivo art. 13 attribuisce sempre ai Comuni il compito di erogare i servizi, le prestazioni economiche, i titoli per l'acquisto di servizi sociali e di attività assistenziali, nonché di provvedere ad autorizzazione, accreditamento e vigilanza dei servizi sociali e delle strutture a ciclo residenziale e semiresidenziale e delle Comunità di tipo famigliare con sede nelle civili abitazioni a gestione pubblica o dei soggetti privati.

3.3. – Dal punto di vista finanziario, la normativa regionale prevede il concorso dell’utenza al costo della prestazione, secondo le modalità indicate dal Piano Regionale degli interventi e dei servizi sociali (art. 3, comma 7 e art. 32).

I criteri generali per la determinazione del concorso da parte degli utenti al costo delle prestazioni del sistema integrato sono definiti con direttiva dalla Giunta regionale, tenuto conto del Piano regionale degli interventi e servizi sociali, sentito il parere della competente Commissione consiliare e della Conferenza Regione-Autonomie Locali.

L’art. 33 prevede che “il sistema integrato di cui alla presente legge si realizza avvalendosi delle risorse degli Enti Locali, di quelle provenienti dal Fondo regionale per le politiche sociali (...) , di quelle del Fondo sanitario regionale, nonché di quelle eventualmente dei soggetti del Terzo Settore, di altri soggetti senza scopo di lucro e delle Aziende pubbliche di servizi alla persona, che concorrono alla realizzazione dei Piani di zona (...) ” .

L’art. 34, infine, stabilisce che “gli interventi e i servizi sociali sono finanziati a valere sui rispettivi bilanci della Regione e degli Enti locali e sul fondo nazionale (...) per le politiche sociali (...) ” , e quindi istituisce il Fondo Regionale per le Politiche Sociali, costituito dalla confluenza delle somme già destinate per la l.r. 26 gennaio 1987, 5, e dalle risorse finanziarie accreditate alla Regione Calabria in seguito al riparto del Fondo Nazionale, così come previsto dalla l. n. 328 del 2000, nonché dalle somme messe a disposizione dagli Enti locali.

Il Fondo Regionale Sociale è ripartito annualmente dalla Giunta regionale secondo i seguenti criteri: 90% ai Comuni per cofinanziare la realizzazione dei Piani di zona, in ragione del numero degli abitanti, dell’estensione territoriale;
10% al Settore Politiche Sociali della Regione per realizzare progetti innovativi e sperimentali, e per finanziare l’aggiornamento e la formazione degli operatori pubblici e privati.

3.4. – L’art. 8, comma 5 e l’art. 28, comma 1 della legge regionale demandano a un regolamento la definizione delle tipologie di servizio sociale, anche al fine del loro accreditamento, e le modalità per l’acquisto da parte dei Comuni dei servizi ed interventi organizzati dai soggetti del Terzo settore.

4. – Oggetto dell’odierno giudizio è, in via principale, la deliberazione della Giunta regionale della Calabria del 9 settembre 2019, n. 423, con cui, a seguito di annullamento da parte di questo Tribunale Amministrativo Regionale di una precedente deliberazione, la Regione Calabria ha provveduto alla riorganizzazione dell’assetto istituzionale del sistema integrato degli interventi in materia di servizi e politiche sociali, allo scopo approvando il regolamento sulle procedure di autorizzazione, accreditamento e vigilanza delle strutture a ciclo residenziale e semiresidenziale socioassistenziali, nonché dei servizi domiciliari, territoriali e di prossimità.

Il regolamento reca due allegati, e cioè l’allegato I, volto a determinare le rette e modalità di calcolo della quota di partecipazione dell’utenza al costo;
e l’allegato A, nel quale sono stati indicati i requisiti generali, strutturali, professionali, organizzativi delle strutture socio –assistenziali, è stata precisata la tipologia di utenza per ciascuna di esse, la capacità ricettiva e le modalità di accesso e dimissioni.

5. – A impugnare la delibera di Giunta regionale, il regolamento e i suoi allegati d’innanzi a questo Tribunale Amministrativo Regionale sono stati l’Associazione italiana assistenza spastici, sezione di Cetraro, che gestisce la Casa famiglia dopo di noi denominata “Il Belvedere”, la Lumen Cooperativa sociale a r.l., che gestisce la Casa famiglia dopo di noi denominata “Peter Pan”, la Cooperativa sociale o.n.l.u.s. Il potere dell’amore misericordioso, l’Associazione Costruire il domani o.n.l.u.s., che gestisce una Casa famiglia dopo di noi in Rogliano, la Casa albergo Violla Amalia di Marano Norma &
C. S.a.s., l’Associazione di bambini e adulti disabili La Speranza, la Società cooperativa a r.l. Paideia, gestore del Centro diurno per disabili mentali “Paideia”.

Ne hanno dedotto l’illegittimità con due complessi motivi di ricorso.

5.1. – Con il primo motivo si deduce la violazione e l’errata applicazione della l.r. n. 23 del 2003, nonché dei principi recati dalla l. 328 del 2000, la violazione e l’errata applicazione della l.r. n. 28 del 2008, l’eccesso di potere per carenza di istruttoria ed erroneità dei presupposti.

In particolare, i ricorrenti assumono quanto di seguito sintetizzato.

a) La disciplina emanata dalla Giunta regionale con la deliberazione impugnata ha disatteso l’obiettivo primario dell’attuazione di un servizio integrato alla persona, prendendo in considerazione esclusivamente i servizi sociali.

b) In violazione dell’art. 32 della legge regionale citata, la deliberazione sarebbe stata emanata senza aver prima ottenuto il parere della competente Commissione consiliare.

c) Il regolamento prevede l’accreditamento provvisorio di tutte le strutture che, al momento della sua entrata in vigore, vantavano una effettiva attività di almeno 12 mesi, senza prevedere alcunché per le strutture operanti da minor tempo.

d) La determinazione impugnata non assicura la copertura finanziaria per i servizi socio-assistenziali. In particolare, la previsione di spesa per gli anni 2020 e 2021 è stata fatta, senza alcuna preventiva analisi dei bisogni, sulla base della previsione di spesa di € 43.210.781,09 relativa all’anno 2019, senza tener conto che l’entrata in vigore del regolamento comporterà l’aumento dei soggetti accreditati. Inoltre, stimata in € 6.600.000 la compartecipazione egli utenti al costo dei servizi, si prevede che, ove mai la compartecipazione dell’utenza non raggiunga tale somma, i costi rimangano a carico degli Ambiti territoriali in cui sono raggruppati i Comuni, così rendendo di fatto insostenibile la spesa. Infine, la prova che non vi è la copertura finanziaria si trova nella previsione per cui “nel caso di, eventuali, minori assegnazioni da parte dello Stato sul Fondo Nazionale delle Politiche Sociali e sul Fondo per le Non Autosufficienza anche negli gli anni successivi al 2019, non prevedibili e tali da non poter garantire la totale copertura finanziaria della spesa di cui alla presente delibera, la Regione adotterà i provvedimenti necessari al fine del riequilibrio finanziario, anche mediante il reperimento di risorse a carico del bilancio regionale e/o la riduzione dei servizi, l’aumento della compartecipazione dei Comuni, l’aumento della compartecipazione degli Utenti” , giacché la capacità di spesa degli utenti e dei Comuni è pari a zero.

e) Particolarmente nebulosa sarebbe poi la previsione sul diritto alla prestazione agevolata da parte dell’utente. Essa dispone la produzione, da parte dell’utente, di ogni documentazione ritenuta necessaria o utile per determinare le sue reali condizioni socio-economiche. Di fatto, ciò comporterebbe la difficoltà delle persone più disagiate ad accedere ai servizi.

5.2. – Con il secondo motivo si deduce l’erroneità dei calcoli nella determinazione delle rette;
l’eccesso di potere per illogicità e difetto di istruttoria e di motivazione.

f) Invero, le rette, così come calcolate, non risulterebbero congrue ai requisiti strutturali e funzionali richiesti. Per esempio, per le strutture con obbligo di cucina interna non sarebbe stato calcolato il costo del personale della cucina, mentre – più in generale - le spese del personale risultano calcolate sul costo lordo in busta paga e non sull’effettivo costo lavoro. Inoltre, i parametri per il calcolo delle altre spese sarebbero irragionevoli e fuori mercato, prevedendo, ad esempio, che per l’igiene personale (lavanderia, materiale di consumo, medicinali, etc.) si spendano € 4,50 mensili per singola persona, mentre per le utenze (energia elettrica, gas, telefono, acqua) si spendano € 83,00.

g) Non sarebbero comprensibili le modalità con cui sono state calcolate le rette, che peraltro comprenderebbero l’eventuale IVA dovuta, così discriminando tra gli operatori che sono soggetti ad essa e gli operatori che non lo sono.

h) Infine, risultano trasferiti agli Uffici di Piano le funzioni di gestione amministrativa e contabile, senza che per gli stessi sia stata prevista la dotazione di un organismo per la gestione contabile né di un conto dedicato per la ricezione dei fondi Regionali.

6. – I ricorrenti hanno quindi integrato il ricorso con motivi aggiunti allorché è sopravvenuta la deliberazione della Giunta della Regione Calabria del 25 ottobre 2019, n. 503, che ha apportato alcune correzioni non essenziali al precedente provvedimento e ha preso atto del parere della competente Commissione consiliare.

Essi hanno dedotto che le modifiche apportate dalla nuova deliberazione non hanno consentito il superamento delle illegittimità già denunciate.

i) Il regolamento ora prevede che le rette saranno riparametrate nei modi previsti dalla legge in relazione agli aggiornamenti dei contratti collettivi di lavoro. Ciò, però, non risolve il fatto che le rette non risultano adeguate all’attuale costo del lavoro.

j) Nonostante la riparametrazione del personale necessario per la gestione delle case famiglia per persone con disabilità grave, la retta rimane non sufficiente a coprire i costi.

k) Grande incertezza vi sarebbe circa le condizioni economiche delle Case rifugio per vittime di tratta con o senza minori.

l) Rimane la previsione che, in caso di assegnazione di minori risorse per il Fondo Nazionale delle Politiche Sociali e sul Fondo per le Non Autosufficienza, si debbano far gravare i costi non coperti sull’utenza.

7. – Si è costituita la Regione Calabria, deducendo l’inammissibilità, per carenza di interesse attuale e concreto, del ricorso, il quale è volto avverso un atto di natura regolamentare, dunque non immediatamente efficace.

Ha altresì eccepito l’inammissibilità del ricorso per mancanza di specificità delle censure.

Nel merito, ha difeso la correttezza del proprio operato.

8. – Il Comune di Catanzaro, cui il ricorso è stato notificato quale soggetto controinteressato, è intervenuto ad adiuvandum , peraltro specificando di aver separatamente anche proposto impugnativa autonoma.

La legittimità del suo intervento è stata contestata dalla Regione Calabria.

9. – Sono invece intervenuti ad opponendum gli operatori del settore dei servizi sociali meglio indicati in epigrafe.

Essi hanno sostenuto la legittimità dell’intervento regionale, la capienza dei finanziamenti stanziati, a fronte di una costante diminuzione nella richiesta di servizi sociali, la congruità delle rette stabilite e dei criteri per il calcolo della quota di compartecipazione dell’utenza ai costi dei servizi.

10. – Il ricorso è stato spedito in decisione ai sensi dell’art. 84, comma 5 d.l. 17 marzo 2020, n. 18, conv. con mod. con l. 24 aprile 2020, n. 27.

11. – L’intervento ad adiuvandum del Comune di Catanzaro, portatore di un interesse proprio, attuale e concreto alla caducazione dei provvedimenti oggetto di lite, non è ammissibile.

Infatti, è inammissibile l'intervento ad adiuvandum spiegato nel processo amministrativo da chi sia ex se legittimato a proporre direttamente il ricorso giurisdizionale in via principale, considerato che in tale ipotesi l'interveniente non fa valere un mero interesse di fatto, bensì un interesse personale all'impugnazione di provvedimenti immediatamente lesivi, che deve essere azionato mediante proposizione di ricorso principale nei prescritti termini decadenziali (cfr., tra le molte, Cons. Stato, Sez. V, 21 novembre 2018 , n. 6578).

12. – Il Tribunale deve preliminarmente ricordare che costituisce consolidato principio della giurisprudenza amministrativa — quale coerente conseguenza delle regole processuali sottese all'impugnazione in sede amministrativa che impongono, ai fini della sua ammissibilità, la sussistenza di un interesse concreto e attuale discendente dalla lesione arrecata dall'atto impugnato alla sfera giuridica del ricorrente — quello secondo il quale le norme regolamentari devono essere immediatamente ed autonomamente impugnate, in osservanza del termine decadenziale, solo laddove le stesse siano suscettibili di produrre, in via diretta ed immediata, una lesione concreta ed attuale della sfera giuridica di un determinato soggetto, mentre, nel caso di volizioni astratte e generali, suscettibili di ripetuta applicazione e che esplichino effetto lesivo solo nel momento in cui è adottato l'atto applicativo, la norma regolamentare non deve essere oggetto di autonoma impugnazione — la quale sarebbe peraltro inammissibile per difetto di una lesione concreta e attuale — ma deve essere impugnata unitamente al provvedimento applicativo di cui costituisce l'atto presupposto, in quanto solo quest'ultimo rende concreta la lesione degli interessi di cui sono portatori i destinatari, potendo, quindi, le norme regolamentari formare oggetto di censura in occasione dell'impugnazione dell'atto che ne fa applicazione (cfr. Cons. Stato, Sez. IV, 27 gennaio 2020, n. 665).

Segnatamente, quando le norme regolamentari si rivolgono direttamente ai privati, essendo immediatamente capaci di costituire un rapporto giuridico con essi, c'è non solo la facoltà, ma l'onere di impugnativa immediata;
quando, invece, le norme non regolamentano la posizione del cittadino ma la condotta dell'amministrazione, che la stessa deve seguire nell'esercizio della sua attività amministrativa, non c'è una lesione immediata per la sfera giuridica del cittadino e la facoltà di impugnazione maturerà solo con l'adozione di un atto applicativo (TAR Campania – Napoli, Sez. VII, 18 gennaio 2019, n. 264).

13. – Nel caso di specie, i ricorrenti non hanno espressamente indicato la lesione immediata che gli atti impugnati avrebbero prodotto.

Trattandosi di operatori socio-assistenziali, si può agevolmente desumere che la lesione possa loro derivare dall’obbligo, su di essi incombente, di adeguarsi ai requisiti richiesti dalla nuova disciplina per l’autorizzazione e l’accreditamento, sicché, non essendovi motivi di ricorso che riguardino specificamente detti requisiti, il ricorso può ritenersi ammissibile solo nella parte in cui è volto alla caducazione integrale degli atti impugnati.

Ma, in difetto di specifiche deduzioni, non sono ammissibili, per difetto di interesse, le censure avverso la previsione che riserva l’accreditamento provvisorio solo alle strutture che vantino una effettiva attività da più di dodici mesi;
avverso le previsioni di carattere finanziario, che potranno rilevare solo all’esito della loro individuazione quali soggetti da cui acquistare, da parte di Comuni, i servizi socio-assistenziali;
avverso la previsione che regola la documentazione che gli utenti sono tenuti a presentare.

A ben vedere, dunque, sono ammissibili solo quelle censure articolate con il primo motivo di ricorso che al § 5.1. sono indicate con le lett. a) e b) , le quali sono, peraltro, sufficientemente specifiche da essere considerate ammissibili anche sotto questo diverso profilo.

14. – La prima delle due censure ammissibili è infondata.

Gli atti oggetto di sindacato, infatti, hanno un oggetto ben delimitato, provvedendo a disciplinare alcuni aspetti amministrativi (trasferimento delle competenze ai Comuni capo-fila degli Ambiti territoriali;
disciplina dell’autorizzazione, accreditamento e vigilanza delle strutture;
organizzazione della funzione amministrativa relativa alle prestazioni socio-assistenziali) e finanziari (determinazione delle rette, calcolo della quota di compartecipazione dell’utenza ai costi) dell’erogazione delle prestazioni socio-assistenziali.

La necessità di integrazione dei vari servizi alla persona, invece, è una finalità generale, che deve essere perseguita dalle amministrazioni e dai soggetti erogatori, ma che non si pone in contraddizione con l’emanazione della disciplina de qua .

15. – Anche la seconda censura non può trovare accoglimento.

Innanzitutto, l’art. 32 della l.r. n. 23 del 2003 richiede il parere della competente Commissione consiliare solo ai fini della determinazione, da parte della Giunta regionale, criteri generali per la determinazione del concorso da parte degli utenti al costo delle prestazioni del sistema integrato.

Il parere, al contrario, non riguarda la regolamentazione degli aspetti amministrativi del sistema socio-assistenziale.

In ogni caso, il parere risulta acquisito successivamente all’emanazione della delibera della Giunta regionale del 9 settembre 2019, n. 423, e i rilievi formulati dalla Commissione sono stati adottati con delibera della Giunta Regionale del 25 ottobre 2019, n. 503.

Eventuali vizi sono rimasti, dunque, sanati.

16. – In conclusione, nella parte in cui è ammissibile il ricorso deve trovare rigetto.

La particolarità e la novità della controversia giustificano l’integrale compensazione delle spese e competenze di lite.