Pubblicato il 14/11/2016

N. 01716/2016 REG.PROV.COLL.

N. 01766/2015 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia

Lecce - Sezione Seconda

ha pronunciato la presente

SENTENZA

su ricorso numero di registro generale 1766 del 2015, proposto da:
C C, N G, P C A, V C e V T, in proprio e quale erede di V P, rappresentati e difesi dagli avvocati P F L C.F. LNGPFR76C09E882G, M C C.F. CRSMSM82A06H501X, con domicilio eletto presso Segreteria Tar in Lecce, Via F. Rubichi 23;

contro

Regione Puglia, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dall'avvocato A B C.F. BCCNNA69L63A883L, con domicilio eletto presso lo studio dell’Avv. Giovanni Calasso in Lecce, piazzetta Scipione De Summa, 15;
Comune di Faggiano, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dall'avvocato Angelo D'Abramo C.F. DBRNGL58S29D463G, con domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Adriano Tolomeo in Lecce, Via Guglielmo Oberdan N. 70;
Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti non costituito in giudizio;
Agenzia per la Coesione Territoriale, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difeso per legge dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato di Lecce, presso i cui uffici in Lecce, Via Rubichi, è domiciliata;

per l'esatto adempimento

dell'Accordo di Programma Quadro sottoscritto in data 4.3.2010, attraverso la destinazione della somma di € 574.774,00 - a valere sui Fondi FSC (ex FAS) - al recupero dei 29 alloggi privati nel centro storico del Comune di Faggiano;

in subordine,

per la declaratoria di nullità e, altresì, per l’annullamento

della delibera di G.R. n. 2783 del 30.12.2014 - mai comunicata ai ricorrenti e conosciuta soltanto con nota prot. 2109 del 23.4.2015 - con cui la Regione Puglia relativamente al "FSC 2007-2013, Accordo di Programma Quadro, Settore aree urbane - città", ha revocato il precedente finanziamento disposto per interventi di riqualificazione di immobili di proprietà privata ricadenti nell’Area Bersaglio degli interventi PIRP e, dunque, ha revocato l'aggiudicazione definitiva delle ridette somme ai ricorrenti, in ogni parte ritenuta di interesse per l'odierna impugnativa;

della delibera di G.M. del Comune di Faggiano n. 107 del 18.12.2014, mai notificata ai ricorrenti, con la quale si dà atto dell'Accordo di Programma Quadro sottoscritto tra Regione Puglia e Dipartimento per lo Sviluppo, Coesione Economica del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti di cui alla delibera G.R. n. 2783 del 30.12.2014, in ogni parte ritenuta di interesse per l'odierna impugnativa;

dell'Accordo di Programma Quadro sottoscritto il 23.10.2014 tra la Regione Puglia e il Dipartimento per lo Sviluppo, la Coesione Economica del Ministero Infrastrutture e Trasporti;

di ogni atto connesso, presupposto e/o consequenziale;

per l’accertamento e la declaratoria

del diritto al risarcimento del danno ingiusto subito dai ricorrenti a seguito della revoca del finanziamento e dell’aggiudicazione definitiva delle somme stanziate per l’intervento di recupero dei 29 alloggi privati nel centro storico del Comune di Faggiano d cui all’Accordo di programma Quadro sottoscritto il 4.3.2010;

per la condanna

delle amministrazioni intimate, per quanto di ragione, al pagamento del suindicato risarcimento dei danni;

in ulteriore subordine

per la declaratoria e l’accertamento del diritto dei ricorrenti all’indennizzo conseguente alla revoca del finanziamento e dell’aggiudicazione definitiva delle somme stanziate per l’intervento di recupero dei 29 alloggi privati nel centro storico del Comune di Faggiano di cui all’Accordo di Programma Quadro sottoscritto il 4.3.2010;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Regione Puglia, del Comune di Faggiano e dell’Agenzia per la Coesione Territoriale;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 13 aprile 2016 il Cons. C D e uditi i difensori avv. M C, anche in sostituzione dell'avv. P. F.s L, per i ricorrenti, avv. A B e A. D'Abramo per le PP.AA. e avv. dello Stato S. Libertini;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con delibera di G.R. n.870 del 19 giugno 2006, la Regione Puglia approvava il Bando per la redazione dei P.I.R.P. (Programmi Integrati per la Riqualificazione delle Periferie).

Il Comune di Faggiano, giusta delibera di G.C. 11 dell’1 febbraio 2007, partecipava al succitato bando regionale per la redazione del P.I.R.P., con finanziamenti in parte pubblici a carico degli ex Fondi FAS (oggi FSC.).

Pertanto, con determinazione del Resp. Serv. n. 166 del 10 aprile 2007, l’amministrazione comunale di Faggiano indiceva “ Bando pubblico concorrenziale per la formazione di graduatorie di proposte pubbliche e/o private da inserire nel

PIRP

Faggiano”, il cui Bando n.1 prevedeva lo svolgimento di una gara per “ manifestazioni d’interesse e presentazione di intenti per lo sviluppo dell’occupazione e dell’iniziativa imprenditoriale, di contrasto all’esclusione sociale ed al recupero del patrimonio edilizio pubblico e privato nell’ambito dell’intervento per l’accesso ai finanziamenti per la riqualificazione dell’Area bersaglio” posta nel centro storico e zone limitrofe del Comune, secondo le finalità della D.G.R. n. 870 del 19.6.2006 – art. 11 l.r. n. 20 del 30.12.2005 e D.G.R. n. 1585 del 15.11.2005 – bando di Gara “ P.I.R.P.”.

In particolare, al n. 6 del Disciplinare di partecipazione – pubblicato con determina Resp. UTC n. 42 del 10 aprile 2007 – era prevista la possibilità di presentare “ proposte di interventi privati sulle aree e sugli immobili privati”.

Con riferimento a detta selezione venivano presentate n. 37 domande di partecipazione da parte di privati cittadini tese ad ottenere il predetto contributo per la ristrutturazione di immobili di proprietà ricadenti nell’area di intervento.

Con delibera di G.C. n. 32 del 3.5.2007 veniva pubblicata la graduatoria delle domande definitivamente ammesse al finanziamento, la quale indicava 28 soggetti aggiudicatari definitivi, tra cui gli odierni ricorrenti, per la somma complessiva di € 574.774,00.

In particolare, i ricorrenti risultavano potenziali destinatari delle seguenti somme:

per C C, € 25.000,00;

per N G, € 14.819,00;

per P C A, € 25.000,00;

per V C, € 1.715,24;

per V T, € 8.948, 23.

In data 11 maggio 2007, giusta delibera di Giunta Comunale n. 16, si approvava il progetto PIRP e lo schema di Accordo di Programma Quadro tra la Regione Puglia e il Comune di Faggiano in cui venivano espressamente stanziati € 574.774,00 per la “1b) Edilizia residenziale (a valere sulle risorse FAS) recupero n. 29 alloggi privati nel centro storico”.

Nel medesimo Accordo veniva previsto che (art. 2, comma 3) “il programma sarà attuato nel periodo massimo di mesi 30 a decorrere dalla data di erogazione, da parte della Regione, della quota di finanziamento da valere sui fondi del P.O.

FESR

2007-2013. Ove fossero disponibili in futuro i fondi FAS, la parte di Programma relativa a tali fondi sarà attuata nel periodo massimo di 18 mesi a decorrere dalla data di erogazione, da parte della Regione, del relativo finanziamento”.

Detto accordo veniva dapprima sottoscritto il 4 marzo 2010, poi ratificato dal Comune di Faggiano con delibera di C.C. n. 5 dell’11 marzo 2010 ed infine approvato con decreto del Presidente della Giunta Regionale n. 564 del 17 maggio 2010.

Con delibera di G.C. n. 6 del 28 gennaio 2010, veniva anche approvato il progetto preliminare dell’intervento, secondo le richieste degli uffici regionali.

Successivamente l’art. 4 del D.lgs 88/2011 stabiliva che “il Fondo per le aree sottoutilizzate (FAS), di cui all’articolo 61 della legge 27 dicembre 2002, n. 289, assume la denominazione di Fondo per lo sviluppo e la coesione (FSC)”, determinando un mero cambio di nomenclatura, secondo la tesi dei ricorrenti, ma non implicando una diversa destinazione delle somme.

Ed invero, i Fondi FSC venivano effettivamente sbloccati con la Delibera CIPE n. 92 del 3 agosto 2012 e destinati senza soluzione di continuità alle opere PIRP per cui v’era stata l’aggiudicazione definitiva in favore dei ricorrenti.

La Giunta Regionale, infatti, dapprima con delibera n.2014 dell’11.11.2013 e successivamente con delibera 169 del 19 febbraio 2014, ribadiva lo stanziamento della somma di € 574.774,00 per il recupero di n. 29 alloggi privati nel centro storico per il Comune di Faggiano.

E, tuttavia, una volta appresa informalmente la notizia di un diverso impiego di quelle somme, i ricorrenti si premuravano di effettuare accesso agli atti presso l’Amministrazione comunale, attraverso il quale acquisivano, per la prima volta, la notizia secondo cui il precedente Accordo di Programma Quadro era stato revocato e sostituito con altro Accordo sottoscritto il 23 ottobre 2014 tra la Regione Puglia e il Dipartimento per lo Sviluppo e la Coesione Economica del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, avente ad oggetto la progettazione e realizzazione di altri e diversi interventi a valere sui fondi FSC (ex FAS).

Conferma di siffatto cambio di programma veniva acquisita con l’adozione della delibera di Giunta Comunale n. 107 del 18 dicembre 2014, in cui si rendeva noto esplicitamente che l’ente civico aveva deciso, “ a seguito di riunione informale… di focalizzare l’intervento su zone del centro storico, comunque comprese nella “zona bersaglio” già individuata nel progetto PIRP, da assoggettare a riqualificazione, quali via Paisiello, Via Roma e Via Garibaldi sulle quali insistono fabbricati fatiscenti da acquisire, ristrutturare e recuperare da destinare a ERP”.

I ricorrenti si sono così rivolti al Tar per ottenere, in primo luogo, l’esatto adempimento dell’Accordo di Programma Quadro sottoscritto in data 4 marzo 2010, attraverso la destinazione della somma di € 574.774,00 – a valere sui Fondi FSC (ex FAS) – al recupero dei 29 alloggi privati nel centro storico del Comune di Faggiano.

Gli stessi interessati hanno poi chiesto che il TAR adito pronunci la nullità o l’annullamento degli atti amministrativi, meglio richiamati in epigrafe, attraverso i quali si è manifestata la volontà di dare diversa destinazione ai finanziamenti pubblici sopra citati.

Hanno poi, gli odierni deducenti, insistito per la condanna delle amministrazioni intimate al risarcimento dei danni patiti in conseguenza della presunta revoca del finanziamento e dell’aggiudicazione definitiva delle somme stanziate per il recupero di 29 alloggi privati nel centro storico di Faggiano;
o, in estremo subordine, per l’accertamento del loro diritto all’indennizzo conseguente alla revoca del finanziamento medesimo.

Si è costituito in giudizio il Comune di Faggiano il quale ha chiesto che il ricorso venga dichiarato inammissibile, improcedibile o infondato nel merito.

Si è costituita in giudizio anche la Regione Puglia, la quale ha insistito per il respingimento del gravame attraverso una articolata memoria difensiva versata in atti.

Si è, altresì, costituita in giudizio l’Agenzia per la Coesione Territoriale, la quale ha, del pari, sostenuto la tesi della infondatezza del ricorso nel merito.

La controversia è passata in decisione alla pubblica udienza del 13 aprile 2016.

DIRITTO

Come si è potuto verificare attraverso l’esposizione in fatto, i ricorrenti hanno formulato principalmente domanda volta all’esatta esecuzione dell’Accordo di Programma Quadro sottoscritto il 4 marzo 2010, ratificato dal Comune di Faggiano con delibera di Consiglio Comunale n. 5 dell’11 marzo 2010, ed approvato con Decreto del Presidente della Giunta Regionale n. 564 del 17 maggio 2010, nella parte in cui esso stanzia la somma di € 574.774,00 – riveniente dai fondi FSC – per il recupero di 29 alloggi privati nel centro storico del Comune di Faggiano, tra i quali quelli di loro proprietà.

A sostegno dell’azione di esatto adempimento coltivata, gli interessati deducono trattarsi, in primo luogo, di domanda riconducibile ad una delle ipotesi di giurisdizione esclusiva del G. a., secondo quanto stabilito dall’art. 133, comma 1, lettera a, n.2 del c.p.a.;
rivendicano, altresì, il ruolo di soggetti attuatori del programma di cui all’Accordo, essendo chiamati a curare l’attività materiale di recupero degli alloggi e, in quanto tali, di soggetti legittimati a proporre l’azione in discorso.

I deducenti reclamano la piena esecuzione dell’intervento approvato e trasfuso all’interno dell’Accordo di Programma Quadro del 2010, che reputano non possa essere “ considerato revocato e/o superato dal successivo Accordo di Programma Quadro del 2014”.

La perdurante efficacia dell’Accordo di Programma Quadro del 2010 e la conseguente giuridica possibilità di darvi tutt’ora esecuzione poggerebbe, da un lato, sulla mera modifica nominalistica dei Fondi per le aree sottoutilizzate, intervenuta dopo il varo del D.lgs 88/2011.

In effetti, secondo la prospettazione dei ricorrenti, la diversa denominazione impressa ai FAS, trasformati in FSC – cioè fondi per la coesione sociale - dall’articolo 4 del D. lgs. 88/2011, non avrebbe inciso sulla destinazione delle somme.

Di tanto si trarrebbe conferma in quanto le finalità di un PIRP, così come si evincerebbe dall’art. 4 della legge Regione Puglia 21/2008, rientrerebbero a pieno titolo nel concetto generale di “coesione sociale e territoriale”, che anima l’impiego dei cd Fondi FSC.

Ne deriverebbe l’assunto per il quale anche il recupero di alloggi privati sarebbe riconducibile ad un intervento dettato da finalità di coesione sociale e territoriale o, ancora, dall’esigenza di rimuovere gli squilibri economici del Paese.

Non sarebbe trascurabile, in questa chiave di lettura, il fatto che, nonostante la diversa denominazione assunta dai FAS, la Giunta Regionale aveva ribadito, con due delibere di novembre 2013 e febbraio 2014, lo stanziamento della somma di € 574.774, 00 per il recupero dei 29 alloggi privati nel centro storico di Faggiano dimostrando la totale compatibilità dell’intervento di recupero degli alloggi privati con i fondi FSC.

Occorrerebbe, in secondo luogo, rammentare che l’unico modo per privare di efficacia un accordo tra PP.AA. ex art. 15 legge 241/90 è quello di un contrarius actus, nelle forme del mutuo dissenso manifestato attraverso una nuova determinazione espressa da tutte le amministrazioni contraenti.

L’Accordo siglato nel 2014 tra la Regione Puglia e il Dipartimento per lo Sviluppo e la Coesione Economica del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti sarebbe, pertanto, inidoneo a privare di efficacia il precedente Accordo di Programma Quadro del 2010, essendo quest’ultimo intervenuto tra contraenti diversi.

In altri termini, l’Accordo del 2010 avrebbe potuto essere privato di effetti solo se il successivo Accordo del 2014 fosse stato sottoscritto anche dal Comune di Faggiano rimasto, invece, del tutto estraneo alla ben diversa pattuizione intercorsa tra pubblici contraenti.

A favore dell’azione di esatto adempimento dell’Accordo di Programma Quadro del 4 marzo 2010 militerebbe anche l’avvenuta aggiudicazione definitiva delle somme in favore dei ricorrenti, a seguito di gara pubblica indetta e conclusa dal Comune di Faggiano.

La domanda è infondata.

Giova preliminarmente rilevare che l’Accordo di Programma Quadro sottoscritto il 4 marzo 2010 è stato stipulato tra la Regione Puglia e il Comune di Faggiano.

Deriva da tanto che i privati, in quanto estranei all’accordo di programma, non acquistano posizioni di diritto soggettivo e non possono proporre azioni di esatto adempimento dell’accordo stesso, che tali posizioni presuppongono.

Ma, quand’anche si volesse ammettere una legittimazione in capo agli odierni ricorrenti, per il fatto che costoro siano destinatari, in via mediata, di un beneficio di carattere economico suscettibile di ampliarne la sfera giuridica per la possibilità di attingere alle somme di denaro delle quali si nutrono i FAS , va senz’altro smentita la tesi della perdurante efficacia dell’Accordo di Programma Quadro intervenuto il 4 marzo 2010 tra la Regione Puglia e il Comune di Faggiano, e della stessa possibilità di darvi ancora attuazione.

Ed invero, l’art. 2 del predetto Accordo di Programma prevedeva che la Regione Puglia assumesse l’impegno di attuare il Programma Integrato di Riqualificazione delle Periferie PIRP presentato dal Comune di Faggiano attraverso l’erogazione di un contributo regionale che, per la parte di interesse dei ricorrenti, presupponeva esplicitamente la possibilità di attingere alle risorse FAS (cioè il Fondo per le aree sottoutilizzate).

Il successivo art. 3 chiariva, infatti, che, mentre “ Il Programma sarà attuato nel periodo massimo di mesi trenta a decorrere dalla data di erogazione, da parte della Regione, della quota di finanziamento da valere sui fondi del P.O.