Pubblicato il 13/06/2023

N. 10031/2023 REG.PROV.COLL.

N. 09194/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 9194 del 2022, integrato da motivi aggiunti, proposto da Quattro "A" S.r.l., Cerchio Chiuso S.r.l. e Fontana Larga S.r.l., in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore , rappresentati e difesi dagli avvocati C C, F P, M Z e E E P, con domicilio digitale come da p.e.c. da Registri di Giustizia;

contro

Regione Lazio, in persona del Presidente della Giunta regionale in carica, rappresentata e difesa dall'avvocato G M, con domicilio digitale come da p.e.c. da Registri di Giustizia e domicilio eletto in Roma, via Marcantonio Colonna, n. 27;

nei confronti

Roma Capitale, in persona del Sindaco in carica, rappresentata e difesa dall’avvocato Antonio Ciavarella, con domicilio digitale come da p.e.c. da Registri di Giustizia;
Comune di Riano (Rm), non costituito in giudizio;

per l'annullamento

I. Per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

- della delibera di Giunta Regionale del Lazio del 21 giugno 2022, n. 456 recante “ Modifica ed integrazione alla D.G.R. n. 239 del 17/04/2009, concernente l'approvazione dei criteri generali per la prestazione delle garanzie finanziarie conseguenti al rilascio delle autorizzazioni agli impianti di discarica – ai sensi dell'art. 14 del d.lgs. n. 36/2003 e dell'articolo 208 del d.lgs. n. 152/2006 ”, pubblicata sul BUR ordinario Regione Lazio n. 54 del 18 giugno 2022;

- nonché di ogni altro atto presupposto, connesso e comunque consequenziale.

II. Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati da Quattro "A" S.r.l. il 4 gennaio 2023:

per l’annullamento in parte qua

della delibera di Giunta Regionale del Lazio n. 995 del 4 novembre 2022 recante “ Modifica ed integrazione alla D.G.R. n. 456 del 21 giugno 2022 e alla D.G.R. n. 239 del 18 aprile 2022, concernente l'approvazione dei criteri generali per la prestazione delle garanzie finanziarie conseguenti al rilascio delle autorizzazioni agli impianti di discarica - ai sensi dell'’art. 14 del d.lgs. n. 36/2003 e dell'articolo 208 del d.lgs. n. 152/2006 ” pubblicata sul BUR ordinario Regione Lazio n. 93 del 10 novembre 2022;
nonché di ogni altro atto presupposto, connesso e comunque consequenziale, ancorché di data e tenore sconosciuto, che incida sfavorevolmente sulla posizione giuridica delle ricorrenti;

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Regione Lazio e di Roma Capitale;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore la dott.ssa Rosaria Palma nell'udienza pubblica del giorno 8 marzo 2023 e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con il ricorso introduttivo, notificato a mezzo p.e.c. il 29 luglio 2022 e depositato il 1° agosto 2022, le società ricorrenti, come in epigrafe indicate, agiscono per l’annullamento della delibera di Giunta Regionale del Lazio del 21 giugno 2022, n. 456 di modifica ed integrazione al precedente deliberato giuntale n. 239 del 17 aprile 2009, concernente l’approvazione dei criteri generali per la prestazione delle garanzie finanziarie conseguenti al rilascio delle autorizzazioni agli impianti di discarica ai sensi dell'art. 14 del d.lgs. n. 36/2003 e dell'articolo 208 del d.lgs. n. 152/2006, pubblicata sul BUR ordinario della Regione Lazio n. 54 del 18 giugno 2022.

2. Premesso, in punto di legittimazione e di interesse, di essere tutte società da tempo regolarmente autorizzate alla gestione di impianti di discarica di rifiuti inerti e operanti nel Comune di Roma (QUATTRO A S.r.l., CERCHIO CHIUSO S.r.l.), e nel Comune di Riano (FONTANA LARGA S.r.l) avverso le determinazioni regionali le ricorrenti hanno formulato i seguenti motivi:

1. Violazione di legge per erronea o falsa applicazione dell’art. 3, comma 2bis, del d.l. n. 196/2010, convertito con modificazioni con l. n. 1/2011 - Violazione di legge per erronea o falsa applicazione dell’art. 8, comma 1, lettera m), del d.lgs. 36/2003 - Violazione di legge per erronea o falsa applicazione dell’art. 195, comma 2, lettera g), del d.lgs. 152/2006 - Violazione dell’art. 117, comma 2, lettera s), Cost: la deliberazione di Giunta avversata sarebbe illegittima in quanto disapplica l’art. 3 comma 2 bis del d.lgs, n. 196/2010 che prevede una riduzione delle garanzie finanziarie pari al 50% per le imprese registrate EMAS ed al 40% per le imprese in possesso di certificazione ISO 14001, violando, così, la competenza esclusiva dello Stato in materia ambientale e l’obbligo di applicazione della disciplina anzidetta su tutto il territorio nazionale.

2. Incompetenza - Violazione dell’art. 208 del d.lgs. n. 152/2006 - Violazione dell’art. 14 d.lgs. n. 36/2003 - Violazione delle disposizioni di parte VI, Titolo III, in ispecie degli artt. 311 e 318 del d.lgs. 152/2006 - violazione dell’art. 117, comma 2, lettera s), Cost., in quanto l’art. 2, punto 1, dell’Allegato A, avrebbe introdotto, in violazione di legge, in capo ai gestori l’obbligo di dotarsi di una polizza assicurativa della responsabilità civile da inquinamento (con massimali minimi assicurati secondo parametri volumetrici), per la copertura, in particolare, degli “ulteriori” danni derivanti all’ambiente in dipendenza dell’attività svolta e determinata da inadempienze o da qualsiasi atto o fatto colposo, doloso o accidentale.

3. Eccesso di potere per: difetto o quantomeno grave carenza di istruttoria - manifesta illogicità per mancata ponderazione di fattori anche legati al quadro economico ed alla contingente crisi di mercato nonché di tendenze generali dell’ordinamento nazionale ed eurounitario - Disparità di trattamento per illegittima equiparazione fra discariche di tipologia e contenuti assai differenti - Contraddittorietà a motivo della applicazione di orientamenti e misure in palese e insanabile contrasto con altre emanate dalla stessa regione in materia di rifiuti - Violazione dei principi di ragionevolezza e proporzionalità. Parte ricorrente evidenzia profili di difetto di istruttoria sotto plurimi profili (tecnico- istruttorio, per assenza di un confronto preventivo con gli operatori del settore, per eccessiva onerosità degli obblighi imposti e loro concreta inattuabilità nel rapporto con le compagnie assicuratrici, per assenza di ricadute effettivamente positive per la tutela ambientale;
per la cancellazione del favor normativo verso le imprese Registrate EMAS III o certificate ISO 14001, per l’applicazione della nuova disciplina per le imprese, come le ricorrenti, già operative che hanno già esaurito una parte consistente dei conferimenti su cui poter caricare gli aggravi di oneri correlati alle maggiori garanzie richieste).

Il provvedimento impugnato in ogni caso sarebbe iniquo in quanto prevede il medesimo trattamento sia per le discariche di inerti che per le discariche di rifiuti speciali ed addirittura pericolosi, penalizzando le imprese più virtuose che operano in linea con le direttrici europee, violando l’impianto complessivo del Piano Regionale Rifiuti (DCR Lazio n. 4/2020).

Secondo la prospettazione ricorsuale, inoltre, la delibera di Giunta n. 456/2022 contrasterebbe con i principi di ragionevolezza e proporzionalità, in relazione: a) allo scadenziario degli adempimenti adeguativi imposto alle imprese del comparto (soli 90 giorni totali, con un primo step a 45 giorni in pieno agosto, cui consegue la necessità di procedere ad un complesso sforzo di ridisegno di un nuovo Piano economico finanziario e di reperimento delle adeguate garanzie sul mercato);
b) all’omessa valutazione dei fattori di contesto, inerenti al grado di saturazione degli impianti nonché alla tipologia dei materiali trattati, in violazione dell’art. 14, commi 5 e 6, del d.lgs. n. 36/2003;
c) alla valutazione dei dati riportati e analizzati dallo stesso Piano Regionale di Gestione dei Rifiuti circa la dislocazione delle discariche di inerti nel territorio regionale laziale (solo 10 in tutta la regione) ed alla concentrazione di capacità produttiva residua (gli impianti delle due delle odierne ricorrenti coprirebbero da sole quasi il 50% della capacità residua regionale ed il fabbisogno di conferimento.

Le ricorrenti evidenziano ulteriori motivi di illegittimità e/o irragionevolezza della delibera n. 456/2022:

per violazione dell’art. 14 comma 3 d.lgs. n. 36/2003, laddove prevede l’attivazione immediata della garanzia per la fase di post gestione della discarica quale condizione per ottenere l’autorizzazione all’esercizio dello smaltimento dell’impianto in discarica;

per la previsione di una procedura di escussione della garanzia priva del benché minimo contraddittorio con l’ente gestore e in riferimento al diritto al ricarico dei costi di garanzia sui rifiuti introitati per le discariche che hanno già ricevuto conferimenti o li abbiano quasi terminati;

per la possibilità di opzione per il deposito cauzionale (alternativa alla polizza fideiussoria) che impone un “ accantonamento progressivo delle somme a garanzia tramite versamenti con cadenza trimestrali in un conto corrente bancario fruttifero vincolato a favore dell’Ente competente al rilascio dell’autorizzazione, di una somma pari a quanto previsto nell’ambito della tariffa di conferimento per un importo pari alla quantità di rifiuto effettivamente smaltito in discarica nel precedente trimestre di riferimento ”;

per i parametri di calcolo della garanzia finanziaria in quanto l’atto giuntale non prevede che l’importo da garantire per la gestione operativa comprenda solo le spese non correlate ad una corrispondente maturazione di ricavi, quali quelle per la ricomposizione ambientale del sito.

3. Con decreto presidenziale n. 4985 del 2 agosto 2022 è stata respinta l’istanza di adozione della tutela cautelare monocratica.

4. Si sono costituite in resistenza la Regione Lazio e Roma Capitale.

5. La domanda cautelare (in ragione della peculiarità delle questioni dedotte in giudizio e soprattutto della necessità di attendere la conclusione del tavolo tecnico attivato, nelle more, dalla Regione per addivenire ad una modifica – anche, come si vedrà, in parte concordata- della delibera n. 456/2022), sentite e su assenso delle parti presenti, è stata abbinata al merito calendarizzato per l’8 marzo 2023.

6. Indi, la Regione Lazio, previa consultazione con le associazioni rappresentative degli operatori del settore, ha adottato la delibera giuntale n. 995/2022 con la quale ha in parte modificato ed integrato la precedente D.G.R. n. 456 del 21 giugno 2022 (oggetto del ricorso introduttivo) e la connessa D.G.R. n. 239 del 18 aprile 2022, relative all’approvazione dei criteri generali per la prestazione delle garanzie finanziarie conseguenti al rilascio delle autorizzazioni agli impianti di discarica - ai sensi dell'articolo 14 del d.lgs n. 36/2003 e dell'art. 208 del d.lgs. n. 152/2006.

7. In particolare, a chiusura del tavolo tecnico (in data 2 settembre 2022), la Regione ha chiesto alle associazioni di categoria di proporre un testo alternativo relativamente agli aspetti di interesse, ai fini dei dovuti approfondimenti finalizzati ad un eventuale aggiornamento della D.G.R. 456/2022.

8. Ora, con il nuovo provvedimento - DGR n. 995/2022 - l’Amministrazione regionale Regione ha accolto solo in parte le modifiche proposte dagli operatori del settore così determinandosi:

I. in riferimento esclusivo alle discariche di inerti:

a) che la verifica dello stato ambientale del corpo dei rifiuti abbancati, procedimento di cui al c.6 bis dell’art 13 del D.lgs 36/2003 avvenga a seguito del primo periodo di post gestione quinquennale e prima dell’eventuale presentazione della garanzia per il successivo quinquennio, qualora il gestore intenda procedere a garantire l’amministrazione con Garanzie finanziarie;

b) che l’importo del massimale minimo da garantire per la “Polizza assicurativa della responsabilità civile inquinamento” (polizza aggiuntiva introdotta dalla DGR 456/2021) sia proporzionato con riferimento agli importi previsti per le discariche per rifiuti non pericolosi e pericolosi tenendo conto della differenza tra le tariffe medie di conferimento delle discariche per rifiuti inerti rispetto a quelle delle discariche per rifiuti non pericolosi e pericolosi;

II. in relazione, invece, a tutte le discariche è stato previsto:

c) che l’importo minimo da garantire per la “Polizza assicurativa della responsabilità civile inquinamento” (polizza aggiuntiva introdotta dalla DGR 456/2021) sia ripartito con riferimento alla tipologia di discarica e con riferimento agli importi minimi già indicati in casi analoghi sul territorio nazionale (Regione Veneto);

d) che per l’escussione della garanzia prestata si proceda ad inviare al gestore un avviso di inizio del procedimento concedendogli un termine per eventuali osservazioni, procedendo, conseguentemente, all’escussione nel caso di inadempimento o adempimento non conforme agli obblighi di legge;

e) che la garanzia da calcolare Gfo per l'attivazione e la gestione operativa della discarica, comprese le procedure di chiusura deve essere prestata per una somma commisurata ai costi di gestione operativa calcolati nel piano finanziario, relativi alle attività per la messa in sicurezza del sito, la chiusura ed il ripristino ambientale della discarica (IPR);

f) che, coerentemente alla motivazione indicata nelle premesse della D.G.R. n. 456/2022 relativamente alla modifica del comma 3 dell’art. 2 del documento tecnico allegato alla D.G.R. n. 239 del 18/04/2009 (ovvero con l’eliminazione della scontistica per certificazione ambientale per le discariche) la scontistica per certificazione ambientale (ISO 14001 ed EMAS di cui al Regolamento CE n. 761/2001 del Parlamento Europeo e del Consiglio del 19 marzo 2001) sia applicata esclusivamente laddove la garanzia finanziaria da prestare risulti essere quella relativa al calcolo forfettario previsto dalla precedente D.G.R. n. 239/2009 fermo restando che l’importo ridotto sia comunque non inferiore a quello calcolato con il nuovo sistema (ovvero calcolato secondo i costi effettivi previsti dal Piano Finanziario di cui alla lettera m), comma 1, art. 8 ed al punto 6 dell’Allegato 2 al D.lgs. 36/2003 contenuto nel progetto di discarica approvato ovvero nel Piano di Adeguamento presentato ai sensi dell’art. 17 del D.lgs. n. 36/2003, ed approvato dall’Autorità competente), poiché le somme garantite con il nuovo metodo sono quantificate da perizia pari al costo degli eventuali interventi a carico della Amministrazione pubblica al fine degli interventi di tutela della salute e dell’ambiente in caso di inadempienza del soggetto gestore;

9. La Regione non ha, invece, accolto le richieste degli operatori in relazione:

alla possibilità di presentare le garanzie di gestione post operativa a conclusione della fase operativa di discarica (come consentiva la precedente DGR 239/2009) in quanto in contrasto con la normativa nazionale;

alla possibilità di calcolare l’importo delle garanzie finanziarie per le discariche per inerti per soli 5 anni (e non per 30 anni) con la possibilità di svincolo in ogni momento laddove il gestore presenti uno studio che verifica e dimostri che il corpo di discarica non comporta rischi per la salute e per l’ambiente, nel rispetto di quanto indicato al comma 6-bis dell’art. 13 del d.lgs. n. 36/2003;

che anche per le discariche, senza limitazioni, sia prevista la riduzione degli importi delle garanzie finanziarie da prestare in caso di società dotate di certificazione ambientale (ISO 14001 ed EMAS di cui al Regolamento CE n. 761/2001 del Parlamento Europeo e del Consiglio del 19 marzo 2001) anche se calcolato con il nuovo sistema di calcolo effettivo degli importi da garantire: tale disposizione non è stata ritenuta accettabile poiché le somme garantite con il nuovo metodo sono quantificate da perizia pari al costo degli eventuali interventi a carico della Amministrazione pubblica al fine degli interventi di tutela della salute e dell’ambiente in caso di inadempienza del soggetto gestore.

10. Con motivi aggiunti notificati il 4 gennaio 2023 le ricorrenti hanno quindi esteso l’impugnativa, per quanto di interesse, alla nuova delibera n. 995/2022.

11. Queste le censure articolate con il ricorso per motivi aggiunti:

1. Illegittimità derivata dal contestato provvedimento dgr Lazio 456/22 : parte ricorrente richiama e ribadisce i primi tre motivi del ricorso introduttivo;

2. Violazione di legge per erronea o falsa applicazione dell’art. 3, comma 2bis, del d.l. n. 196/2010, convertito con modificazioni con l. n. 1/2011 - Violazione di legge per erronea o falsa applicazione dell’art. 8, comma 1, lettera m), del d.lgs. 36/2003 - Violazione di legge per erronea o falsa applicazione dell’art. 195, comma 2, lettera g), del d.lgs. 152/2006 - violazione dell’art. 117, comma 2, lettera s), Cost. – Alterazione del mercato e della concorrenza: in quanto rimarrebbero inalterati i profili di illegittimità, contestati anche con il ricorso introduttivo, del meccanismo di esclusione dal beneficio della riduzione dell’importo della garanzia laddove la Regione ha previsto che “ L’applicazione delle riduzioni degli importi delle garanzie finanziarie per gli impianti di discarica è consentita esclusivamente laddove la garanzia da presentare sia quella di cui all’art. 3, comma 1, lettera c) dell’allegato A, fermo restando che l’importo ridotto per certificazione sia comunque non inferiore a quello calcolato ai sensi all’art. 3, comma 1, lettera a) dell’allegato A. ”

3. Incompetenza - Violazione dell’art. 208 del d.lgs. n. 152/2006 - Violazione dell’art. 14 d.lgs. n. 36/2003 - Violazione delle disposizioni di parte VI, Titolo III, in ispecie degli artt. 311 e 318 del d.lgs. 152/2006 - Violazione dell’art. 117, comma 2, lettera s), Cost., alterazione del mercato e della concorrenza: poiché permarrebbero a carico dei gestori delle discariche l’obbligo della polizza assicurativa della responsabilità civile da inquinamento, quale polizza aggiuntiva ritenendo, a tal riguardo, insufficiente che la Regione, a modifica del precedente atto, abbia previsto che l’importo minimo da garantire sia differenziato con riferimento alla tipologia di discarica e in relazione agli importi minimi già indicati in casi analoghi sul territorio nazionale (Regione Veneto).

4. Eccesso di potere per: difetto o quantomeno permanenza di insufficiente istruttoria - Manifesta illogicità per mancata ponderazione di fattori anche legati al quadro economico ed alla contingente crisi di mercato nonché di tendenze generali dell’ordinamento nazionale ed eurounitario - Disparità di trattamento quanto agli impianti esistenti - Violazione dei principi di ragionevolezza, proporzionalità ed esigibilità – Violazione dei principi di irretroattività degli atti amministrativi.

Con tale ultimo motivo vengono dedotti plurimi profili di illegittimità e/o arbitrarietà della delibera 995/2022 sostanzialmente riproponendo quasi puntualmente, specie in riferimento alla tempistica ed alle modalità di attivazione delle garanzie ed alla generale arbitrarietà delle scelte solo in parte concordate con le associazioni, le censure contenute nel IV motivo del ricorso introduttivo.

12. Nell’approssimarsi della trattazione del merito sono state depositate memorie ex art. 73 c.p.a. e all’udienza pubblica dell’8 marzo 2023, la causa, sentiti i difensori presenti, è stata trattenuta in decisione.

13. In via preliminare, va esaminata l’eccezione di difetto di legittimazione attiva formulata dalla difesa regionale sul rilievo della non immediata lesività dei provvedimenti regionali contenenti prescrizioni generali ed astratte in quanto concernenti l’approvazione dei criteri generali per la prestazione delle garanzie finanziarie conseguenti al rilascio delle autorizzazioni ad impianti di discarica.

14. L’eccezione è infondata.

15. Gli atti impugnati, invero, contengono puntuali prescrizioni conformative delle attività dei ricorrenti (ad es. obbligo di prestazione delle garanzie post gestione con adempimenti e scadenze specifiche), che il Collegio ritiene immediatamente operanti per le ricorrenti (essendo peraltro incontestata in giudizio la loro qualità di gestori di discariche) a prescindere da eventuali e successivi atti di diffida dell’Amministrazione.

16. Ciò posto, e nel merito, il ricorso ed i motivi aggiunti, le cui censure in quanto strettamente connesse possono essere esaminate congiuntamente anche in deroga all’ordine originario di trattazione, sono solo in parte fondati.

17. In primis , il Collegio rileva che è priva di fondamento la censura con la quale parte ricorrente lamenta la violazione del riparto delle competenze Stato- Regioni (questione che, peraltro, permea integralmente la ricostruzione ricorsuale).

18. I provvedimenti gravati, invero, non ledono la competenza esclusiva statale prevista in materia ambientale dall’art. 117 comma 2 lett. s) della Cost., in ragione del comma 5 bis dell’art. 195 del d.lgs. n. 152/2006, introdotto dal d.lgs. n. 116/2020 a mente del quale “ Nelle more dell'esercizio da parte dello Stato delle competenze di cui al comma 2, lettere a) e g), le Regioni e le Province autonome di Trento e Bolzano possono disciplinare comunque tali aspetti, con l'obbligo di adeguamento alle sopravvenute norme nazionali entro 6 mesi ”.

19. Si tratta, a ben vedere, di una prescrizione specifica di delega alle Regioni, connessa alla mancata adozione di una disciplina nazionale - anche- in materia di garanzie finanziarie (art. 195 comma 2 lett. g) a cui rinvia l’art. 195 comma 5 bis d.lgs. n. 152/2006), dell’esercizio di funzioni statali ai sensi dell’art. 117 comma 6 Cost., con valore, peraltro, di ratifica degli effetti già prodotti dalla nota ministeriale del 2014 (in termini Tar Lazio, Roma, Sez. V, 12 maggio 2022, n. 5937).

20. Parimenti non sono meritevoli di pregio le contestazioni mosse avverso la decisione della Regione dapprima di escludere tout court i gestori delle discariche (in possesso di registrazione EMAS o certificazione UNI EN ISO 14001 dalla scontistica prevista dall’art. 3, comma 2 bis del d.l. n. 196/2010, per poi, con le modifiche - in parte concordate- contenute nella