Pubblicato il 05/04/2023

N. 00226/2023 REG.PROV.COLL.

N. 00620/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

sezione staccata di Latina (Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 620 del 2022, proposto da
Se.Ma.Ter. Servizi Marittimi e Terrestri S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Alfredo Zaza D'Aulisio, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Gaeta, Salita Casa Tosti, 2;

contro

Autorità di Sistema Portuale del Mar Tirreno Centro-Settentrionale, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati F L e S A, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento previa sospensione

- della nota n. 0009894 datata 23/08/2022 dell'Autorità di Sistema Portuale del Mar Tirreno Centro Settentrionale, con la quale sono state dichiarate inammissibili/improcedibili le istanze della ricorrente per l'assentimento in concessione del tratto di banchina di ml 72 del molo di sopraflutto della darsena Porto Salvo di Gaeta, tra la bitta n. 47 e la bitta n. 34, al fine di ormeggiare i propri mezzi nautici impiegati per lo svolgimento di servizi portuali;

- di ogni altro atto, antecedente o consequenziale, conosciuto e non, comunque connesso.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio dell’Autorità di Sistema Portuale del Mar Tirreno Centro-Settentrionale, con la relativa documentazione;

Vista l’ordinanza cautelare n. 371/2022 del 29 novembre 2022;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica dell’8 marzo 2023 il dott. Ivo Correale e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con rituale ricorso a questo Tribunale, la Se.Ma.Ter. Servizi Marittimi e Terrestri S.r.l. (“S”) chiedeva l’annullamento, previa sospensione, del provvedimento in epigrafe con il quale l’Autorità di Sistema Portuale del Mar Tirreno Centro-Settentrionale (AdSP”) aveva comunicato il diniego della domanda di rilascio di concessione demaniale marittima presso la banchina di sopraflutto della darsena di Porto Salvo (tratto “B”), da lei presentata.

In sintesi, la ricorrente ricordava di essere titolare dal 2017 di concessione demaniale rilasciata dalla Capitaneria di Porto di Gaeta per svolgere operazioni di antinquinamento e bonifica delle acque nel Porto e nella rada di Gaeta;
di essere titolare di convenzione del 2020 con l’AdSP, per svolgere il servizio di raccolta rifiuti provenienti da navi scalanti nel Porto di Gaeta e il servizio di pulizia e disinquinamento degli specchi acquei della Circoscrizione Portuale di Gaeta;
di essere titolare di autorizzazione ex art. 68 cod.nav. per i servizi portuali a favore delle navi scalanti nel porto e nella rada di Gaeta;
di avere sottoscritto con E.N.I. il contratto quadro, avente scadenza nel 2026, per lo svolgimento di attività di antinquinamento e bonifica delle acque, nonché per lavori marittimi al terminale petrolifero di Gaeta e, con la Base NATO di Gaeta, un contratto quinquennale per il noleggio mezzi di sollevamento per l’alaggio e varo delle imbarcazioni adibite alla sicurezza della Nave Ammiraglia di stanza nel porto Militare S. Antonio Gaeta;
inoltre aveva sottoscritto con l’Ufficio U.S.A. di Capodichino un contratto quinquennale per svolgere attività di apertura e chiusura barriere galleggianti a protezione dello specchio acqueo del porto Militare “S. Antonio di Gaeta”, svolgendo servizi portuali a favore delle Navi della “VI Flotta U.S.A.”, nonché di attività di raccolta, trasporto e smaltimento rifiuti solidi e liquidi, trasporto provviste di bordo e noleggio pontoni per lavori di manutenzione, con certificazioni “ISO 9001:2015 – Qualità;
ISO 14001:2015 – Ambientale;
ISO 45000:2018 – Sicurezza”.

Necessitando, per tali attività, di ulteriori spazi, aveva presentato due istanze concessorie nel febbraio e maggio 2022, orientate a ottenere l’assentimento in concessione, per anni sei, del tratto di banchina di ml 72 del molo di sopraflutto della darsena Porto Salvo di Gaeta, tra la bitta n. 47 e la bitta n. 34, ritenendola indispensabile al fine di ormeggiare in sicurezza i propri mezzi nautici (bettoline, pontoni, rimorchiatori, ecc.), impiegati per lo svolgimento dei vari servizi portuali.

Con il provvedimento impugnato, il Segretario generale dell’Autorità comunicava il relativo diniego – qualificandolo quale “improcedibilità” – essendo lo specchio d’acqua richiesto già oggetto di regolazione da parte di provvedimenti ordinatori a firma congiunta della Capitaneria di Porto e della stessa AdSP che lo destinavano a ormeggio e sosta anche di altre unità per fini commerciali di cui all’art. 2 d.lgs. n. 171/2005.

S, in sintesi, lamentava quanto segue.

“ Violazione di legge – eccesso di potere ”.

Anche i mezzi nautici della ricorrente erano impiegati per lo svolgimento di servizi portuali, quindi, in conformità alla destinazione espressamente prevista nelle ordinanze richiamate ed emanate al fine di dare una coerente sistemazione degli ormeggi, appariva illogica la conclusione di cui al provvedimento impugnato.

“ Incompetenza – violazione di legge ”.

Il provvedimento impugnato era stato adottato dal Segretario Generale dell’AdSP, laddove, ex art. 8, l. n. 84/1994, le competenze concessorie spettano esclusivamente al Presidente dell’Autorità sentito il Comitato di gestione di cui all’art. 9, della stessa legge, qui non interpellato, fermo restando che l’Autorità Marittima Statale, giusta nota n. 8820 datata 29 marzo 2022 della Capitaneria di Porto di Gaeta (sottoscrittrice dell’ordinanza a firma congiunta n. 49/2011 e n. 61/2011), si era espressamente riservata di esprimere in detta sede il proprio parere di competenza.

” Eccesso di potere - violazione di legge ”.

Era lamentata la violazione dell’art. 10-bis, l. n. 241/1990, oltre che dei principi di leale e buona amministrazione, nonché di giusto procedimento, non essendo stato il diniego per presunta inammissibilità/improcedibilità preceduto dall’obbligatorio preavviso, anche ai sensi dell’art. 12, comma 1, del d.l. n. 76/2020, n. 76, convertito nella l. n. 120/2020.

Si costituiva in giudizio l’Autorità intimata, illustrando i motivi a sostegno dell’infondatezza del ricorso in distinta memoria per la camera di consiglio, ove eccepiva anche l’inammissibilità del ricorso e il difetto di legittimazione dell’AdSP e anche della ricorrente sotto diversi profili.

Con l’ordinanza in epigrafe, era fissata la trattazione di merito ai sensi dell’art. 55, comma 10, c.p.a.

In prossimità di quest’ultima, le parti si scambiavano memorie a sostegno delle rispettive tesi difensive e la causa era trattenuta in decisione alla pubblica udienza dell’8 marzo 2023.

DIRITTO

Il primo motivo di ricorso non appare condivisibile, in quanto il fulcro della motivazione del provvedimento impugnato non è basato sulla destinazione in astratto delle banchine ma sull’uso esclusivo che comporterebbe l’accoglimento della richiesta della ricorrente, per cui emerge chiara l’intenzione del firmatario dell’atto non di escludere l’uso per svolgimento di servizi portuali in quanto tali ma la destinazione a servizio della sola ricorrente.

Il Collegio, in proposito, ritiene però non condivisibile l’eccezione di inammissibilità del ricorso e carenza di legittimazione sollevata dall’Autorità, perché atto lesivo non sarebbe quello impugnato bensì l’ordinanza a firma congiunta dell’Autorità Portuale e della Capitaneria di Porto del 22 giugno 2011 che disciplina la destinazione e l’uso della “Darsena Porto Salvo”.

Sostiene l’Autorità che l’applicazione di tale ordinanza non impedisce a S l’utilizzo della banchina, mentre l’assentimento in concessione esclusiva del tratto si porrebbe in contrasto con il disposto dell’ordinanza stessa, in quanto precluderebbe ad altre imprese diverse dalla ricorrente di ormeggiare e sostare nel tratto richiesto, con conseguente difetto di legittimazione passiva dell’AdSP, posto che, ai sensi dell’articolo 10 dell’ordinanza, è in capo all’Autorità Marittima la facoltà di derogare “temporaneamente ed occasionalmente” a quanto disposto con l’ordinanza stessa.

Ebbene, sul punto il Collegio concorda con le osservazioni di parte ricorrente negli ulteriori scritti difensivi, nel senso che una precedente nota di diniego n. 14235 del 2 dicembre 2021 riguardava altra banchina (denominata tratto “E”) destinata a mero “transito” e non a ormeggio stabile, con cambio di destinazione d’uso ritenuto non compatibile.

Per quanto riguarda la banchina in esame (banchina tratto “B”), essa prevede ormeggio e quindi l’istanza della ricorrente non riguardava alcun cambio di destinazione d’uso. Inoltre, la circostanza per la quale esso è destinato sia ad ormeggio “delle unità utilizzate per i servizi portuali”, sia a ormeggio “delle unità da diporto utilizzate per fini commerciali di cui all’art. 2 del D.lgs n. 171/2005”, non appare risolutiva nel senso individuato nel provvedimento impugnato, perché l’ordinanza a firma congiunta in questione, in effetti, all’art. 3 sul tratto “B”, non fissa alcuna percentuale del tratto di banchina in questione da destinare ad ormeggio tra unità destinate a servizi portuali e unità da diporto.

La stessa ordinanza, all’art. 10, prevede la possibilità per l’Autorità marittima di derogare, sia pure temporaneamente e occasionalmente, alle disposizioni ivi previste, informando l’Autorità.

Ebbene, come osservato dalla ricorrente, la stessa Capitaneria di Porto di Gaeta, nel trasmettere l’istanza all’AdSP in data 29 marzo 2022, si era riservata di esprimere il proprio parere in sede di Comitato Portuale, ex art. 9, comma 1, l. n. 84/1994.

Era necessaria, dunque, una adeguata istruttoria che coinvolgesse tutti gli organi preposti, anche solo per esaminare una possibilità di deroga nel senso sopra richiamato, con la conseguenza che l’ordinanza a firma congiunta in questione non costituiva atto ostativo e lesivo per la situazione soggettiva pretensiva di S, tanto da necessitare di impugnazione, perché era proprio una sua interpretazione che poteva portare all’accoglimento, o meno, della specifica richiesta della ricorrente di ormeggio esclusivo.

In tal senso e con questi presupposti, si palesa la fondatezza del secondo motivo di ricorso, in quanto la stessa Capitaneria di Porto aveva trasmesso, con la suddetta nota del marzo 2022, la richiesta della ricorrente all’AdSP, evidenziando che “… l’espressione dei pareri rispetto all’esercizio, da parte del Presidente dall’AdSP, delle funzioni di amministrazione delle aree demaniali marittime ricadenti nella relativa circoscrizione territoriale di competenza, che si sostanziano nell’adozione degli atti di concessione ex art. 36 e ss. cod. nav., compete al Comitato di gestione, in seno al quale, ai sensi del citato art. 9, comma 1, come noto, siede anche un rappresentante dell’Autorità marittima ”.

A ciò si aggiunga che la ricorrente aveva visto rinnovare la concessione per il “disinquinamento” fino al 17 luglio 2025 e che, comunque, come riportato in narrativa, essa era titolare anche di altre attività portuali come elencate, tra cui quella di raccolta dei rifiuti e quelle relative a contratti stipulati con l’Amministrazione N.A.T.O., per cui era pienamente legittimata a proporre l’istanza di cui alla presente controversia.

Ne consegue che era necessario dare luogo a una più approfondita attività istruttoria per valutare tutte le possibili soluzioni, al fine di un corretto bilanciamento degli interessi in gioco, compresi quelli di imprese terze.

Pertanto, tale valutazione di massima era da destinare alla competenza del Presidente dell’AdSP, previo coinvolgimento del Comitato di gestione, e non di quella del Segretario generale, ai sensi e dall’art. 11 del “Regolamento d’uso delle aree demaniali marittime (nei porti di Civitavecchia, Fiumicino e Gaeta)” della stessa AdSP, in conformità a quanto disposto degli artt. 6 ed 8, l. n. 84/1994. Né le modifiche a tale legge, introdotte dal d.lgs. n. 169/2016 e dal d.lgs. n. 232/2017 appaiono idonee a mutare il titolo delle competenze come individuate.

Che il Segretario generale possa avere anche competenze “esterne” è circostanza che non lo legittima a decidere direttamente sulla gestione delle concessioni, limitando la norma in tale caso le sue competenze a compiti istruttori, ai sensi dell’art. 6 bis, comma 1, lett. a), e dell’art. 10, comma 4, lett. b) e c), l. n. 84/1994.

Sulla base di tali presupposti, acquista fondatezza anche il terzo motivo, dato che nel caso di specie – per le ragioni sopra illustrate – non si era al cospetto di un “atto dovuto”, con conseguente applicazione dell’art. 21 octies l. n. 241/90, ma era necessaria la previa comunicazione dei motivi ostativi, ai sensi dell’art. 10 bis l. cit., al fine di dare possibilità alla ricorrente di esprimere le sue deduzioni in merito.

Così pure non è invocabile l’art. 2, comma 1, l. n. 241/90 nella parte in cui prevede che “… Se ravvisano la manifesta irricevibilità, inammissibilità, improcedibilità o infondatezza della domanda, le pubbliche amministrazioni concludono il procedimento con un provvedimento espresso redatto in forma semplificata, la cui motivazione può consistere in un sintetico riferimento al punto di fatto o di diritto ritenuto risolutivo ”, in quanto, nel caso di specie – sempre per le ragioni sopra addotte – non si era al cospetto di irricevibilità, inammissibilità, improcedibilità o infondatezza (dovendosi intendere in tal caso infondatezza “ictu oculi” evidente) della domanda, ma di una situazione complessa che necessitava di una approfondita istruttoria, con il coinvolgimento del Comitato di gestione e del Presidente dell’Autorità.

Alla luce di quanto dedotto, pertanto, il ricorso deve essere accolto e l’AdSP dovrà senza indugio riesaminare la domanda della ricorrente nei sensi ora indicati.

Le spese di lite seguono la soccombenza e sono liquidate come da dispositivo.