Pubblicato il 31/05/2021

N. 06408/2021 REG.PROV.COLL.

N. 04805/2020 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Terza Quater)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4805 del 2020, proposto da
-OMISSIS-, rappresentati e difesi dall'avvocato E E, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero della Salute, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;
Regione Piemonte, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato M S, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Regione Liguria, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati M C, A Bzzini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Regione Veneto, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Franco Botteon, Andrea Manzi, Emanuele Mio, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avv.to Andrea Manzi in Roma, via Federico Confalonieri n. 5;
Regione Umbria, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Anna Rita Gobbo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Regione Emilia Romagna, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Maria Rosaria Russo Valentini, Roberto Bonatti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Regione Puglia, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Francesco Maria Settanni, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Regione Basilicata, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Maddalena Bruno, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Regione Autonoma della Sardegna, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Sonia Sau, Floriana Isola, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Conferenza delle Regioni e delle Province Autonome, Regione Lombardia, Regione Autonoma Valle D'Aosta, Regione Autonoma Friuli-Venezia Giulia, Regione Toscana, Regione Marche, Regione Lazio, Regione Abruzzo, Regione Molise, Regione Calabria, Regione Campania, Regione Sicilia, Assessorato Alla Salute della Regione Sicilia, Regione Autonoma Trentino-Alto Adige/Suedtirol, Provincia Autonoma di Trento, Provincia Autonoma di Bolzano, non costituiti in giudizio;

nei confronti

-OMISSIS-, non costituita in giudizio;

per l'annullamento

- dell'avviso per l'ammissione al corso di formazione specifica in medicina generale triennio 2019/2022 tramite graduatoria riservata della Regione Umbria;

- della graduatoria riservata regionale umbra, provvisoria e definitiva, nella parte in cui i ricorrenti sono collocati oltre l'ultimo posto disponibile, e del decreto recante approvazione della graduatoria del concorso per l'ammissione al corso di formazione specifica in Medicina Generale triennio 2019/2022 tramite graduatoria riservata, nonché i decreti contenti modifiche e integrazioni successive della graduatoria;

- di tutti gli altri avvisi pubblicati dalla Regione Umbria con riferimento al bando per l'ammissione al corso di formazione specifica in medicina generale triennio 2019/2022 tramite graduatoria riservata;

- della delibera -OMISSIS-della Conferenza delle Regioni e delle Province Autonome, recante “Linee guida regionali in merito all'attuazione delle disposizioni di cui all'art. 12 della legge -OMISSIS-conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge -OMISSIS-, recante misure emergenziali per il servizio sanitario della regione Calabria e altre misure urgenti in materia sanitaria”;

- della delibera -OMISSIS- della Conferenza delle Regioni e delle Province autonome recante “Riparto dei posti per l'accesso al corso di Medicina generale 2019-2021 in applicazione del d.l. 35/2019 convertito con l. 60/2019”;

- di tutti gli atti istruttori ad essi connessi presupposti e conseguenti ancorché incogniti ivi compresi;

- ove occorra e per quanto di ragione, del decreto Ministero della Salute del -OMISSIS-come modificato dal decreto del Ministero della Salute del -OMISSIS-pubblicato in GURI n. -OMISSIS-;

- ove occorra e per quanto di ragione, degli atti, dei verbali e delle delibere della Conferenza delle Regioni e delle Province Autonome e delle singole Regioni che abbiano disposto un riparto del finanziamento di 2 milioni di euro ex art. 12 c. 3 d.l. n. 35 del 30 aprile 2019, convertito nella legge n. 60 del 25/06/2019, in maniera difforme rispetto alla relazione tecnica allegata alla l. 60/2019;

- degli atti con cui sono stati impegnati e/o utilizzati i fondi stanziati nel d.l. n. 35 del 30 aprile 2019, convertito nella legge n. 60 del 25/06/2019, per il finanziamento dei posti soprannumerari per il corso di formazione in Medicina generale;

- degli atti con cui sono stati calcolate le effettive carenze dei medici di medicina generale sulla base del numero complessivo di incarichi pubblicati e rimasti vacanti;

- di ogni atto presupposto, consequenziale o comunque connesso, anche non conosciuto, rispetto a quelli impugnati;

NONCHE' PER L'ACCERTAMENTO

del diritto di parte ricorrente ad essere immatricolata nel corso di Formazione Specifica in Medicina Generale, tramite graduatoria riservata;

E PER LA CONSEGUENTE CONDANNA

delle Amministrazioni resistenti a risarcire il danno subito da parte ricorrente mediante reintegrazione in forma specifica, tramite l'adozione dei provvedimenti più opportuni per dare esecuzione alla domanda di parte ricorrente e disporre l'immatricolazione nel corso di Formazione Specifica in Medicina Generale, tramite graduatoria riservata, con l'ammissione, nel caso anche con riserva e in sovrannumero, e senza borsa, al corso di formazione per cui è causa e, in via subordinata, per equivalente monetario;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero della Salute, della Regione Piemonte, della Regione Liguria, della Regione Veneto, della Regione Umbria, della Regione Emilia Romagna, della Regione Puglia, della Regione Basilicata e della Regione Autonoma della Sardegna;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 20 aprile 2021 il dott. Paolo Marotta e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. I ricorrenti premettono che il comma 3° dell’art. 12 del cd. “decreto Calabria” (d.l. n. 35/2019, convertito in legge n. 60/2019) stabilisce che “Fino al 31 dicembre 2021 i laureati in medicina e chirurgia abilitati all'esercizio professionale e già risultati idonei al concorso per l'ammissione al corso triennale di formazione specifica in medicina generale, che siano stati incaricati, nell'ambito delle funzioni convenzionali previste dall'accordo collettivo nazionale per la disciplina dei rapporti con i medici di medicina generale per almeno ventiquattro mesi, anche non continuativi, nei dieci anni antecedenti alla data di scadenza della presentazione della domanda di partecipazione al concorso per l'accesso al corso di formazione specifica in medicina generale, accedono al predetto corso, tramite graduatoria riservata, senza borsa di studio”.

Riferiscono che, in data -OMISSIS-, si è riunita la Conferenza delle Regioni e delle Province Autonome, che ha emesso il documento -OMISSIS-recante “Linee guida regionali in merito all’attuazione delle disposizioni di cui all’art. 12 della legge 25/06/2019, n. 60”. Dette Linee guida prevedono, tra le altre cose, che “f) … le risorse destinate a coprire gli oneri derivanti dalla applicazione del comma 3, pari a 2.000.000 €/anno per ciascun triennio attivato con accesso mediante graduatoria riservata, siano ripartite tra le Regioni sulla base delle effettive carenze dei medici di medicina generale calcolate sulla base del numero complessivo di incarichi pubblicati e rimasti vacanti” … “Così come emerge dalla relazione tecnica del Decreto Legge 35/2019 convertito in Legge 60/2019, si prende atto che la quantificazione della spesa complessiva di 2 mln di euro” … “è stata formulata stimando in circa 1000 euro pro capite gli ulteriori costi di organizzazione relativi alla partecipazione di 2000 soprannumerari in ciascun corso triennale”.

Nel documento del -OMISSIS-prot. -OMISSIS-, adottato dalla Conferenza delle Regioni e delle Province Autonome in seguito alla riunione del -OMISSIS-, contenente “Riparto dei posti per l’accesso al corso di Medicina generale 2019-2021 in applicazione del d.l. 35/2019 convertito con l. 60/2019”, si legge che “La relazione tecnica allegata al Decreto di cui sopra stabilisce che <<il costo medio per l’organizzazione dei corsi da parte delle Regioni è di circa 1.000 euro pro-capite, per l’intera durata del percorso formativo>>. Quanto indicato al punto precedente è stato stimato dal Ministero della Salute senza alcuna analisi preliminare presso le Regioni ed essendo evidente che è fortemente sottostimato, si può ragionevolmente intendere che i 1.000 € citati nella relazione riguardino ciascun anno di corso. Pertanto, i 2.000.000 € vengono ripartiti per 3.000 €, determinando un numero di medici ammissibili pari a 666 unità per ciascun anno di applicazione della norma”.

Successivamente, ciascuna Regione ha pubblicato un avviso pubblico per l’ammissione al corso triennale di formazione specifica in medicina generale (2019-2022) tramite graduatoria riservata ex art. 12 comma 3 del d.l. 35/2019, convertito con l. 60/2019. Il contingente di posti messi a bando da ciascuna Regione è quello definito nella predetta nota -OMISSIS-.

Non è stata prevista alcuna prova concorsuale, quindi le graduatorie vengono stilate in base ai titoli presentati, e in particolare in base al punteggio di anzianità di servizio attribuito secondo i criteri previsti dall’Accordo collettivo nazionale vigente.

Nel caso di specie, la Regione Umbria ha approvato l’avviso con determinazione dirigenziale n. -OMISSIS-per un totale di 12 posti.

La graduatoria è stata approvata con determinazione dirigenziale n. -OMISSIS-ed è stata successivamente rettificata con determinazione n. -OMISSIS-.

Gli odierni ricorrenti hanno preso parte alla procedura pubblica per l’ammissione al corso triennale di formazione specifica in medicina generale tramite graduatoria riservata presso la Regione Umbria, risultando idonei, ma classificandosi oltre l’ultimo posto disponibile in base al contingente indicato nell’avviso regionale.

Con il ricorso in esame, notificato in data -OMISSIS-successivo, hanno chiesto l’annullamento, previa sospensione degli effetti, della graduatoria, dei punteggi attribuiti, del bando e degli altri atti indicati in epigrafe.

Oltre all’annullamento degli atti impugnati, i ricorrenti hanno chiesto l’accertamento del loro diritto ad essere immatricolati nel corso di formazione specifica in Medicina Generale, tramite graduatoria riservata, e la conseguente condanna delle Amministrazioni resistenti al risarcimento del danno in forma specifica o, in subordine, per equivalente.

A sostegno delle domande azionate i ricorrenti hanno articolato i seguenti motivi di diritto:

- “Violazione e/o falsa applicazione artt. 3, 4, 33 ult. comma e 97 Cost. Violazione e/o falsa applicazione 24D8" data-article-version-id="b7d40ef2-7fc9-50cf-97a9-e736a928eae2::LRB529DBEC309903F224D8::1999-10-23" href="/norms/laws/itatextzmrapd0t2s39yg/articles/itaartsw1pzg5aqau2xxq?version=b7d40ef2-7fc9-50cf-97a9-e736a928eae2::LRB529DBEC309903F224D8::1999-10-23">artt. 23, 24 e 25 d. lgs. 368/1999. Violazione e/o falsa applicazione del d.l. 35/2019 convertito con l. 60/2019. Violazione e/o falsa applicazione decreto del ministero della salute del 7 marzo 2006. Irragionevolezza, arbitrarietà, carenza di istruttoria e motivazione. Eccesso di potere per erroneità e/o carenza dei presupposti di fatto e di diritto, per illogicità, per ingiustizia manifesta e per disparità di trattamento. Contraddizione tra atti della P.A.”;

- “Violazione e/o falsa applicazione del d.l. 35/2019 convertito con l. 60/2019. Violazione e/o falsa applicazione delle linee guida regionali in merito all’attuazione delle disposizioni di cui all’art. 12 della legge -OMISSIS-conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge -OMISSIS-, recante misure emergenziali per il servizio sanitario della regione Calabria e altre misure urgenti in materia sanitaria. Violazione di legge ed eccesso di potere per erroneità e/o carenza dei presupposti di fatto e di diritto. Contraddittorietà tra atti della P.A.”;

- “Violazione e/o falsa applicazione degli artt. 3, 4 e 97 Cost. Violazione e/o falsa applicazione del d.l. 35/2019 convertito con l. 60/2019. Violazione e/ falsa applicazione del d.lgs. 368/1999 nonché del dm n. 7/3/06. Eccesso di potere per arbitrarietà, illogicità ed irragionevolezza manifesta dell'azione amministrativa, difetto dei presupposti di fatto e di diritto”;

- “Violazione e/o falsa applicazione degli artt. 3, 4 e 97 Cost. Violazione e/o falsa applicazione del d. l. 35/2019 convertito con l. 60/2019. Violazione e/ falsa applicazione del d.lgs. 368/1999 nonché del dm n. 7/3/06. Eccesso di potere per arbitrarietà, illogicità ed irragionevolezza. Violazione dei principi di economicità, trasparenza e pubblicità dell’azione amministrativa”;

- “Difetto assoluto di attribuzione e/o carenza di potere. Violazione e/o falsa applicazione artt. 3, 4, 33 ult. comma, 97, 117, 119 Cost. Violazione e/o falsa applicazione artt. 23, 24 e 25 d. lgs. 368/1999. Violazione e/o falsa applicazione del d.l. 35/2019 convertito con l. 60/2019. Violazione e/o falsa applicazione decreto del Ministero della Salute del 7 marzo 2006. Violazione di legge ed eccesso di potere per erroneità e/o carenza dei presupposti di fatto e di diritto. Contraddizione tra atti della P.A.”;

- “Violazione e falsa applicazione dei principi della Corte Costituzionale 1998 n. 383 e dell’art. 3, 4, 32, 33, 34. Contraddittorietà tra più atti della P.A., violazione dell’art. 2 del protocollo n. 1 della Convenzione per la Salvaguardia dei Diritti dell’Uomo e delle Libertà fondamentali. Violazione e/o falsa applicazione del d.l. 35/2019 convertito con l. 60/2019. Illogicità e ingiustizia manifesta, difetto di motivazione”.

Con ordinanza di questo Tribunale n. -OMISSIS-è stata respinta l’istanza cautelare, presentata in via incidentale dalle parti ricorrenti (la predetta ordinanza è stata riformata dal Consiglio di Stato, con ordinanza n.-OMISSIS-, ai fini della ammissione con riserva dei ricorrenti al predetto corso).

Si sono costituiti in giudizio il Ministero della Salute, la Regione Piemonte, la Regione Liguria, la Regione Veneto, la Regione Umbria, la Regione Emilia Romagna, la Regione Puglia, la Regione Basilicata e la Regione Autonoma della Sardegna, contestando tutto quanto ex adverso dedotto, siccome infondato in fatto ed in diritto, e concludendo per la reiezione del ricorso.

Inoltre, la difesa del Ministero della Salute ha eccepito, in via preliminare, il difetto di legittimazione passiva;
le parti resistenti hanno rilevato l’inammissibilità del ricorso sotto vari profili.

Con note di udienza depositate in data -OMISSIS-, il difensore dei ricorrenti ha evidenziato che alcuni di essi hanno perso interesse alla decisione del ricorso a causa di motivi sopravvenuti, depositando la relativa dichiarazione di sopravvenuta carenza di interesse (-OMISSIS-).

All’udienza pubblica del 20 aprile 2021, la causa è stata introitata per la decisione, ai sensi del combinato disposto di cui agli artt. 4 del decreto-legge 30 aprile 2020, n. 28, e 25 del decreto-legge 28 ottobre 2020, n. 137.

2. Preliminarmente, deve essere dichiarata la improcedibilità del ricorso per sopravvenuto difetto di interesse con riguardo ai ricorrenti: -OMISSIS-.

2.1 Sempre in via preliminare, devono essere scrutinate l’eccezione di difetto di legittimazione passiva (sollevata dal Ministero della Salute) nonché le eccezioni di irricevibilità e/o inammissibilità (sollevate dalle parti resistenti).

Dette eccezioni non possono essere condivise per le ragioni che si vengono ad illustrare.

2.2 Innanzitutto, si rileva che il c.d. difetto di legittimazione passiva può essere opposto dal soggetto citato in giudizio che ritenga di essere estraneo allo stesso.

Orbene, nella fattispecie in esame è stato impugnato, tra gli altri, anche il d.m. -OMISSIS-adottato proprio dal Ministero della Salute. Conseguentemente l’eccezione non può essere accolta.

2.3 Viene, poi, eccepita l’inammissibilità del ricorso nella parte in cui ha ad oggetto l’Avviso pubblico e gli atti prodromici che hanno definito il contingente dei medici da ammettere al Corso, “in quanto il numero di medici da ammettere mediante graduatoria riservata è stato reso noto fin dalla pubblicazione dell’Avviso di riferimento, avvenuta per tutte le Regioni in data 12 novembre 2019 sulla Gazzetta Ufficiale della Repubblica Italiana”.

Ritiene il Collegio che il ricorso sia tempestivo.

Invero, gli atti che hanno ridotto a 666 unità i posti disponibili presentavano una lesività solo potenziale, non essendo stata ancora espletata da parte delle Regioni la procedura di valutazione comparativa delle domande presentate. La lesione della posizione giuridica soggettiva dei ricorrenti si è realizzata in concreto esclusivamente con la pubblicazione della graduatoria.

Il ricorso deve quindi considerarsi tempestivo (tenendo conto della sospensione straordinaria dei termini processuali disposta dalla normativa in materia di Covid).

2.4 È stata eccepita, infine, l’inammissibilità del ricorso nella misura in cui ha per oggetto documenti emanati dalla Conferenza delle Regioni e Province Autonome, che non costituiscono atti amministrativi, bensì “posizioni comuni su temi di interesse delle Regioni”, adottati ai sensi del Regolamento della Conferenza delle Regioni e Province autonome.

Si osserva in proposito che, seppure gli atti della “Conferenza delle Regioni” sono atti di un organismo associativo - e come tali non sono qualificabili alla stregua di provvedimenti amministrativi - l’eccezione è tuttavia superabile in considerazione del fatto che, con il ricorso in esame, sono stati impugnati anche l’avviso pubblico per l’ammissione al Corso triennale in esame, con cui la Regione Umbria ha approvato il predetto avviso, nella sostanza facendo propri i contenuti degli atti della Conferenza delle Regioni.

3. Superate le eccezioni preliminari, è possibile passare allo scrutinio delle censure formulate (con riguardo alla posizione dei ricorrenti per i quali permane l’interesse alla decisione del ricorso nel merito).

4. Le censure dedotte dalle parti ricorrenti possono essere esaminate congiuntamente, attenendo a profili connessi.

5. In estrema sintesi, i ricorrenti premettono che il numero massimo di candidati ammessi al Corso doveva essere determinato entro i limiti consentiti dal finanziamento ministeriale pari a euro 2.000.000,00. Rilevano che la relazione tecnica allegata al decreto Calabria aveva individuato il costo medio per l’organizzazione dei corsi in esame da parte delle Regioni nella misura di circa 1.000,00 euro pro-capite per l’intera durata del percorso formativo e che le Regioni hanno contestato la quantificazione effettuata dal Ministero della Salute, asserendo che un corsista non costerebbe solo € 1.000,00 per l’intero corso, ma € 1.000,00 “all’anno”, e dunque complessivamente € 3.000,00. Censurano quindi i provvedimenti impugnati per avere effettuato una rivalutazione dei costi non suffragata da alcuna motivazione né da alcun passaggio o documento istruttorio.

Le Regioni e il Ministero della Salute controdeducono che i ricorrenti non avrebbero dato alcuna dimostrazione circa i costi effettivi da sostenere;
evidenziano, inoltre, che, ai sensi della normativa vigente, la definizione del numero di posti da ammettere per ciascun corso di formazione specifica in Medicina generale rientrerebbe nelle competenze specifiche delle Regioni, pur sempre nell’ambito delle risorse disponibili, dei limiti concordati con il Ministero e - non ultimo - della capacità recettiva delle strutture a disposizione ove svolgere la formazione pratica.

6. Occorre preliminarmente evidenziare in proposito che l’art. 12, comma 3 del d.l. n. 35 del 30.4.2019, convertito in legge n. 60 del 25.6.2019 (cd. decreto Calabria), ha introdotto, a decorrere dall’edizione concorsuale per il triennio 2019/2022, una forma alternativa di accesso al corso di formazione specifica in Medicina generale, senza borsa di studio, parallela alla forma ordinaria di accesso mediante concorso, come disciplinato dal decreto legislativo 17 agosto 1999, n. 368 e dal decreto ministeriale 7 marzo 2006.

L’ultimo periodo del predetto art. 12 comma 3 prevede che: “Agli oneri derivanti dal presente comma, relativi alle ulteriori spese di organizzazione dei corsi di formazione specifica di medicina generale fino ad un massimo di 2 milioni di euro per ciascuno degli anni 2019, in relazione al corso 2019-2021, 2020, in relazione al corso 2020-2022 e 2021, in relazione al corso 2021-2023, si provvede col vincolo di pari importo delle disponibilità finanziarie ordinarie destinate al fabbisogno sanitario standard nazionale, cui concorre lo Stato, con ripartizione tra le regioni e le Province autonome di Trento e Bolzano sulla base delle effettive carenze dei medici di medicina generale calcolate sulla base del numero complessivo di incarichi pubblicati e rimasti vacanti”.

Ancora, nella relazione tecnica allegata alla legge di conversione del d.l. n. 35/2019, si attesta che “il costo medio per l'organizzazione dei corsi da parte delle Regioni è di circa 1000 euro pro-capite, per l'intera durata del percorso formativo, si è stimata una spesa complessiva di 2 milioni di euro”. La relazione tecnica è stata approvata dalla Ragioneria Generale dello Stato senza formulare alcuna osservazione contraria, come esplicitato nella nota di approvazione.

A fronte di detta previsione normativa, tuttavia, le Regioni, con gli atti oggetto di gravame, hanno ritenuto che i costi di organizzazione fossero stati determinati dal Ministero della Salute in assenza di preliminare confronto con le Regioni e che sarebbero gravemente sottostimati, ed hanno riferito la quantificazione di 1.000,00 euro effettuata dall’Amministrazione statale non all’intero triennio formativo, bensì a ciascuna singola annualità del corso. Conseguentemente, hanno proceduto a ripartire i 2.000.000,00 di euro (stanziamento totale) per 3.000,00 euro (ovvero le spese di organizzazione sostenute per ciascun medico in formazione relative al triennio) ed hanno ridotto il numero di medici ammissibili ai corsi di formazione de quibus da 2.000 a 666 unità per ciascun anno.

Orbene, è bensì vero che, come più volte rilevato dalla giurisprudenza (anche di questa sezione), la definizione del numero di posti da ammettere per ciascun corso di formazione in Medicina generale rientra nelle competenze specifiche delle Regioni, nell’esercizio della propria discrezionalità e tenuto conto delle proprie esigenze formative, capacità ricettive, nonché delle risorse disponibili (in tal senso, ex multis: T.a.r. Lazio n.-OMISSIS-).

Tuttavia, il Consiglio di Stato ha posto limiti stringenti alla predetta discrezionalità tecnica, evidenziando la necessità dello svolgimento di una adeguata istruttoria da parte delle Regioni, che devono illustrare puntualmente il percorso motivazionale seguito nell’individuazione tanto del numero dei posti, quanto dei costi per ciascun partecipante.

Nella fattispecie in esame, contrariamente ai principi giurisprudenziali illustrati, la rivalutazione regionale dei costi non è stata suffragata da alcuna motivazione né da alcun passaggio o documento istruttorio.

Nelle difese prodotte in giudizio, la Regione Umbria si è infatti limitata a riportare soltanto una lunga elencazione di voci di spesa senza tuttavia suffragarla dalla dimostrazione del costo medio pro capite del corso per ogni partecipante;
non è stata quindi fornita la prova che le risorse assegnate dallo Stato alle Regioni per effetto del c.d. “decreto Calabria” non consentissero una maggiore partecipazione ai Corsi de quibus rispetto al numero di posti indicati dalla Conferenza delle Regioni e delle Province Autonome nella riunione del -OMISSIS- (tenendo conto che i soggetti ammessi ai predetti Corsi per effetto del c.d. decreto Calabria non hanno diritto alla corresponsione di una borsa di studio).

In altre parole, non si rinviene, negli atti del procedimento o del presente giudizio, documento alcuno da cui si possano evincere le ragioni della riduzione dei posti da 2.000 a 666 e dell’aumento del costo medio pro capite, per ogni partecipante al corso, da euro 1.000,00 ad euro 3.000,00.

Peraltro, per il principio di vicinanza o di riferibilità della prova, una tale dimostrazione avrebbe dovuto essere prodotta dalle Amministrazioni regionali, nella qualità di soggetti che gestiscono più da vicino tali dati.

Sussiste quindi un grave difetto di istruttoria degli impugnati provvedimenti nella parte in cui mancano del tutto le ragioni giustificative del passaggio da euro 1.000,00 ad euro 3.000,00 dei costi per ciascun corsista.

Per le ragioni su esposte, assorbita ogni altra censura, ritiene il Collegio che gli atti impugnati siano affetti da grave deficit istruttorio e motivazionale.

7. Non può invece essere accolta la domanda di accertamento del diritto dei ricorrenti ad essere immatricolati nel corso di formazione specifica in Medicina Generale, tramite graduatoria riservata, e la conseguente condanna delle Amministrazioni resistenti al risarcimento del danno in forma specifica o, in subordine, per equivalente, in quanto la spettanza del bene della vita cui i ricorrenti aspirano non può prescindere da una riedizione del potere da parte della Pubblica Amministrazione, in esito ad una rinnovata istruttoria.

Al fine di garantire una tutela piena ed effettiva secondo i principi della Costituzione e del diritto europeo, l’art. 31, comma 3, del c.p.a. dispone che: “Il giudice può pronunciare sulla fondatezza della pretesa dedotta in giudizio solo quando si tratta di attività vincolata o quando risulta che non residuano ulteriori margini di esercizio della discrezionalità e non sono necessari adempimenti istruttori che debbano essere compiuti dall’amministrazione”.

Dall’art. 34, comma 2, del c.p.a. – alla cui stregua il giudice non può pronunciarsi che “con riferimento a poteri amministrativi non ancora esercitati” – si desume invece che non sono consentite domande di tutela preventiva dell’interesse legittimo, dirette cioè ad orientare l’azione futura dell’amministrazione, prima che questa abbia ancora provveduto.

Ancora, ai sensi dell’art. 34, comma 1, lett. e), c.p.a., il giudice “dispone le misure idonee ad assicurare l’esecuzione del giudicato”.

Il codice del processo amministrativo affida, dunque, agli articoli sopra richiamati il compito di esplicitare il punto di contemperamento tra il principio di giustiziabilità delle pretese e di effettività della tutela (artt. 24, 103 e 113 Cost., artt. 6 e 13 della Convenzione europea) ed il principio di separazione dei poteri.

È dunque possibile contemperare la regola per cui il processo amministrativo non può attribuire un bene della vita prima di una determinazione della pubblica amministrazione, con l’esigenza di assicurare, sin dove possibile, una tutela piena anche all’interesse pretensivo (per il quale la pronuncia di annullamento raramente si presenta autonomamente satisfattiva), tenuto conto delle specificità correlate al sindacato sul potere pubblico.

Pertanto, nella fattispecie in esame, al fine di garantire una tutela effettiva ai ricorrenti, ferma restando la discrezionalità tecnica dell’Amministrazione che dovrà procedere ad individuare i costi del corso di formazione in esame ed il numero dei posti disponibili all’esito di una adeguata istruttoria, il Collegio ritiene di dover annullare gli atti impugnati nei limiti e per le ragioni di cui si è detto e disporre la prosecuzione della frequentazione del corso in esame da parte dei ricorrenti sino alla riedizione del potere da parte dell’Amministrazione, proprio ai sensi del citato art. 34, comma 1, lettera e), c.p.a.

8. In conclusione, deve invece essere accolta la domanda relativa all’annullamento degli atti in epigrafe, fatti salvi i successivi provvedimenti dell’Amministrazione. È respinta ogni altra domanda.

9. Attesa la complessità della vicenda e la parziale fondatezza delle domande azionate, le spese di giudizio devono essere compensate tra le parti.