Pubblicato il 03/05/2023

N. 07555/2023 REG.PROV.COLL.

N. 14617/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 14617 del 2022, proposto da Fc Handling S.r.l. e Airport Global Services S.p.A., in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore , rappresentate e difese dall’avvocato L V, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Roma, Piazzale delle Belle Arti, 2;

contro

Enac - Ente Nazionale per l’Aviazione Civile, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati M D G, E P R e A S, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso la Direzione analisi giuridiche e contenzioso dell’Enac in Roma, viale del Castro Pretorio, 118;

per l’annullamento

in parte qua del Regolamento Enac di certificazione dei prestatori di servizi aeroportuali di assistenza a terra Edizione n. 7 – Emendamento 1, pubblicato il 7 novembre 2022 nel sito ufficiale dell’ENAC e di ogni atto presupposto, connesso e/o consequenziale, con richiesta di sospensiva ai sensi dell’art. 56 o 55 c.p.a.;
in via gradata, per l’accertamento ai sensi dell’art. 112, comma 2, lett. b) , c.p.a., dell’inefficacia delle disposizioni del Regolamento oggetto di specifica impugnazione per inottemperanza dell’Ordinanza n. 09631/2022 REG.RIC. del 19/09/2022.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio di Enac - Ente Nazionale per l’Aviazione Civile;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 8 marzo 2023 il dott. Luca Biffaro e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Fc Handling S.r.l. e Airport Global Services S.p.A. esponevano che l’Ente Nazionale per l’Aviazione Civile (“ Enac ”), in data 9 maggio 2022, aveva emanato una nuova edizione del regolamento in materia di certificazione dei prestatori di servizi aeroportuali di assistenza a terra (“ 7ª edizione del regolamento handling ”).

1.1. Le società esponenti rappresentavano che l’Enac, con la 7ª edizione del regolamento handling , aveva sostanzialmente reintrodotto le medesime tipologie di restrizioni all’utilizzo dell’istituto del subappalto già contenute nelle precedenti edizioni del regolamento handling , ossia quella del 2018 e quella del 2021.

In proposito, le società esponenti osservavano che l’edizione del 2018 del regolamento handling era stata annullata da questo Tribunale con sentenza n. 11180 del 2 novembre 2021 (passata in giudicato), mentre con riguardo all’edizione del 2021 era intervenuta la sentenza n. 8079 del 16 giugno 2022, con la quale questo Tribunale aveva dichiarato l’improcedibilità dell’interposto gravame per cessazione della materia del contendere, avendo l’Enac dichiarato in giudizio il ritiro dell’impugnato regolamento.

1.2. Le società esponenti evidenziavano di aver impugnato la 7ª edizione del regolamento handling e che questo Tribunale, con l’ordinanza n. 5948 del 19 settembre 2022, ne aveva disposto la sospensione dell’efficacia.

1.3. L’Enac, successivamente all’adozione della suddetta ordinanza cautelare e senza procedere ad alcuna consultazione pubblica, con delibera del Consiglio di Amministrazione n. 31 del 17 ottobre 2022 aveva approvato un nuovo regolamento handling (“ emendamento 1 alla 7ª edizione del regolamento handling ”), introducendo, a detta delle società esponenti, nuove limitazioni all’utilizzo dell’istituto del subappalto.

2. Le società ricorrenti, con la proposizione del presente ricorso, affidato a sei distinti mezzi di gravame, insorgevano avverso l’emendamento 1 alla 7ª edizione del regolamento handling , contestando la legittimità delle previsioni di cui all’articolo 10, commi 3, 4 e 5, all’articolo 11, commi 1 e 2, all’articolo 15, comma 9, nonché all’articolo 16, comma 6, per violazione di legge ed eccesso di potere sotto diversi profili, e ne chiedevano l’annullamento.

2.1. L’Enac si costituiva in giudizio per resistere al ricorso in esame ed eccepiva, in via preliminare, l’inammissibilità per tardività delle censure volte a contestare la legittimità degli articoli 11, commi 1 e 2, 15, comma 9, nonché 16, comma 6, dell’impugnato regolamento, ritenendo che si trattasse di disposizioni già contenute nella precedente edizione e non gravate nel rispetto del termine decadenziale previsto dalla legge. L’Enac, inoltre, eccepiva l’infondatezza nel merito del ricorso proposto da Fc Handling S.r.l. e Airport Global Services S.p.A.

2.2. La Sezione, con ordinanza n. 7995 del 30 dicembre 2022, confermando solo in parte il decreto del Presidente della Sezione Terza n. 7341 del 30 novembre 2022, accoglieva parzialmente la domanda cautelare proposta dalle società ricorrenti e, per l’effetto, sospendeva l’efficacia dell’articolo 10, commi 3, 4 e 5, nonché dell’articolo 16, comma 6, dell’impugnato regolamento.

2.3. Le società ricorrenti, in vista dell’udienza pubblica dell’8 marzo 2023, depositavano una memoria con la quale controdeducevano alle eccezioni sollevate dall’Enac con la propria memoria di costituzione, ritiravano espressamente la censura riferibile all’art. 15, comma 9, e insistevano per l’accoglimento del ricorso.

2.4. L’Enac, in data 7 marzo 2023, depositava un documento denominato “ appunto – edizione 8 regolamento handling ”, recante possibili modifiche agli articoli: i) 1, comma 3; ii) 4, comma 7; iii) 5, comma 2; iv) 9; v) 10; vi) 15, comma 9; vii) 23.

2.5. All’udienza pubblica dell’8 marzo 2023 la causa veniva discussa e poi trattenuta in decisione.

3. Il Collegio, in via preliminare, ritiene che l’eccezione di tardività sollevata dall’Enac non sia meritevole di pregio in quanto, sebbene l’articolo 11, commi 1 e 2, l’articolo 15, comma 9 e l’art. 16, comma 6, dell’impugnato regolamento fossero già presenti, nell’attuale formulazione, nella precedente edizione del regolamento handling (ossia, quella adottata il 9 maggio 2022), la giurisprudenza amministrativa, proprio con riferimento a questa tipologia di regolamento, ha già ripetutamente affermato che l’adozione di un nuovo testo regolamentare presenta un carattere complessivamente novativo (cfr. T.A.R. Lazio, sez. III, sent. n. 11180 del 2 novembre 2021;
T.A.R. Lazio, sez. III- ter , sent. n. 12995 del 9 dicembre 2012). Da ciò, pertanto, discende l’assoggettamento dell’intero atto regolamentare a un nuovo termine decadenziale di impugnazione, il cui dies a quo va individuato nella data di pubblicazione dell’emendamento 1 alla 7ª edizione del regolamento handling .

3.1. Il Collegio, sempre in via preliminare, prende atto della rinuncia al quinto motivo di ricorso e, parzialmente, al sesto motivo di ricorso nella parte relativa alle censure articolate avverso le previsioni dell’art. 15, comma 9, del gravato regolamento. In proposito, infatti, le società ricorrenti, con la memoria depositata in data 4 febbraio 2023, hanno espressamente dichiarato di “ ritirare la censura riferibile all’art. 15, comma 9, del Regolamento ”.

4. Il Collegio, prima di analizzare nel merito le censure articolate dalle società ricorrenti, ritiene opportuno evidenziare che il libero accesso al mercato dei servizi di handling nell’ordinamento giuridico italiano è stato garantito grazie agli interventi legislativi di liberalizzazione avutisi a partire dalla trasposizione della direttiva 96/67/CE del Consiglio del 15 ottobre 1996, relativa all’accesso al mercato dei servizi di assistenza a terra negli aeroporti della Comunità, per mezzo del citato d.lgs. n. 18/1999 che, a sua volta, risponde ai principi e ai criteri direttivi di cui all’art. 24 della legge 24 aprile 1998, n. 128 (c.d. legge comunitaria 1995-1997).

4.1. In particolare, nel preambolo della direttiva 96/67/CE – che dal 1° gennaio 2001 si applica ad ogni aeroporto avente un traffico annuale superiore o pari a 2 milioni di movimenti passeggeri o a 50.000 tonnellate di merci – si afferma che i servizi di assistenza a terra sono indispensabili per il buon funzionamento del trasporto aereo ed essenziali per l’efficiente utilizzazione della infrastruttura aeroportuale (4° considerando). Nell’11° considerando, poi, viene osservato che “ per alcune categorie di servizi, l’accesso al mercato e l’effettuazione dell’autoassistenza possono essere ostacolati da vincoli di sicurezza, di capacità e di spazio disponibile;
che è pertanto necessario poter limitare il numero dei prestatori autorizzati a fornire queste categorie di servizi; […]”. Nel 14° considerando viene affermato che i vincoli di sicurezza, capacità e di spazio disponibile possono anche giustificare limitazioni all’accesso al mercato “ a condizione che tali limitazioni abbiano un carattere pertinente, obiettivo, trasparente e non discriminatorio ”.

4.2. Le considerazioni contenute nel preambolo della direttiva 96/67/CE hanno assunto valore cogente attraverso le prescrizioni normative contenute nell’articolato di tale fonte eurounitaria (in particolare, negli articoli 1, 6, 7 e 9 per quel che rileva ai fini del presente giudizio).

Vale, inoltre, evidenziare che l’art. 14, comma 1, della suddetta direttiva stabilisce che “ Gli Stati membri possono subordinare l’attività di un prestatore di servizi di assistenza o di un utente che effettua l’autoassistenza in un aeroporto all’ottenimento di un riconoscimento di idoneità rilasciato da un’autorità pubblica indipendente dall’ente di gestione di tale aeroporto ”.

4.3. Il d.lgs. n. 18/1999, per quanto di interesse in questa sede, ha previsto all’art. 4, comma 1, che “ Dalla data di entrata in vigore del presente decreto […] è riconosciuto il libero accesso al mercato dei servizi di assistenza a terra ai prestatori di servizi sulla base dei requisiti previsti dall’art. 13 ”. All’art. 4, comma 2, è invece stato stabilito che “[L] ’E.N.A.C., per motivate ragioni inerenti alla sicurezza, alla capacità o allo spazio disponibile nell’aeroporto, può limitare il numero dei prestatori per le categorie di servizi di assistenza bagagli, assistenza operazioni in pista, assistenza carburante e olio, assistenza merci e posta per quanto riguarda il trattamento fisico delle merci e della posta in arrivo, in partenza e in transito, tra l’aerostazione e l’aeromobile. In ogni caso il numero di prestatori non può essere inferiore a due, per ciascuna delle categorie di servizi sottoposte a limitazione. È comunque garantita a tutti gli utenti, indipendentemente dalle parti di aeroporto a loro assegnate, l’effettiva scelta tra almeno due prestatori di servizi di assistenza a terra ”.

L’art. 12 del d.lgs. n. 18/1999 attribuisce all’Enac il potere di autorizzare l’ente di gestione dell’infrastruttura aeroportuale a limitare l’accesso degli handler o a riservare a sé determinate categorie di servizi di handling , in presenza di vincoli specifici di spazio o di capacità disponibile.

L’art. 13 del d.lgs. n. 18/1999, rubricato “ Requisiti di idoneità dei prestatori ”, stabilisce che “[L] ’E.N.A.C. verifica l’idoneità dei prestatori di servizi di assistenza a terra subordinata al rispetto del tipo di contratto che regola il rapporto di lavoro dei dipendenti delle aziende di gestione e dei servizi aeroportuali di assistenza a terra ed al possesso dei seguenti requisiti: a) capitale sociale almeno pari ad un quarto del presumibile giro di affari derivante dalle attività da svolgere;
b) risorse strumentali e capacità organizzative idonee in relazione alle categorie di servizio richieste;
c) attestato comprovante il rispetto degli obblighi derivanti dalla legislazione sociale e sulla sicurezza del lavoro;
d) copertura assicurativa adeguata ai rischi connessi all’attività da svolgere ”.

L’allegato A del d.lgs. n. 18/1999 contiene, poi, l’indicazione di undici categorie, suddivise in sottocategorie, dei servizi di assistenza a terra che rientrano nell’ambito delle attività liberalizzate.

4.4. In estrema sintesi, gli interventi legislativi, europei e nazionali, di liberalizzazione del mercato dei servizi di handling hanno determinato il venir meno delle barriere di ingresso di tipo amministrativo che, in passato, avevano ostacolato l’accesso e il libero svolgersi del confronto concorrenziale in tale mercato.

In ragione delle peculiarità che caratterizzano la prestazione dei servizi di handling , con particolare riferimento al fatto che gli stessi vengono erogati all’interno della infrastruttura aeroportuale, il legislatore ha comunque operato un bilanciamento tra gli interessi pubblici sottesi ai principi di liberalizzazione e concorrenza e l’esigenza di garantire la sicurezza aeroportuale, anche tenuto conto dei vincoli di capacità e spazio disponibile. Per questo all’Enac è stato attribuito, in presenza di motivate ragioni, sia il potere di limitare il numero degli handler per determinate categorie di servizi, sia il potere di verificare l’idoneità dei prestatori di servizi di assistenza a terra mediante il rilascio di un’apposita certificazione, sia il potere di autorizzare il gestore a limitare il numero di tali operatori o a riservare a sé alcune categorie di servizi di handling .

4.5. Con riguardo ai poteri e al ruolo dell’Enac vale, in generale, richiamare l’art. 2 del d.lgs. 25 luglio 1997, n. 250 che al comma 1, lett. a) , stabilisce che tale ente provvede alla “ regolamentazione tecnica ed attività ispettiva, sanzionatoria, di certificazione, di autorizzazione, di coordinamento e di controllo, nonché tenuta dei registri e degli albi nelle materie di competenza ”.

Del pari, l’art. 687 del r.d. 30 marzo 1942, n. 327 e s.m.i., recante “ Approvazione del testo definitivo del Codice della navigazione ”, stabilisce che l’Enac “[…] agisce come autorità di regolazione tecnica, certificazione, vigilanza e controllo nel settore dell’aviazione civile […]”.

Anche l’art. 2 dello statuto dell’Enac, approvato con d.m. 3 giugno 1999, stabilisce che tale ente svolge funzioni di regolamentazione tecnica, certificazione, controllo, ispezione e sanzionatoria.

5. Il Collegio, anche sulla scorta della breve disamina innanzi svolta in ordine al quadro normativo rilevante ai fini della decisione della presente controversia, ritiene di poter esaminare congiuntamente i primi tre motivi di ricorso, in ragione del fatto che le censure in essi articolate mirano a contestare, ancorché sotto distinti profili, la legittimità delle previsioni di cui all’art. 10, commi 3, 4 e 5, del gravato regolamento.

Si anticipa sin da ora che tali censure risultano fondate e, dunque, meritano di essere accolte per le ragioni di diritto che verranno di seguito esposte.

5.1. Le società ricorrenti, con il primo motivo di ricorso, hanno contestato la legittimità delle disposizioni di cui agli articoli 10, commi 3, 4 e 5, e 11, commi 1 e 2, del gravato regolamento handling per “ Violazione degli artt. 1, 2, lett. e), 4, 10, 12, 13 del d.lgs. n. 18 del 1999 e degli artt. 2, lett. e), 6, 9, 14 e 16 della direttiva 96/97/CE;
eccesso di poter, irragionevolezza e ingiustizia manifesta. Violazione art. 3 L. 241/1990, difetto di motivazione ”.

In particolare, con tale mezzo di gravame, le società ricorrenti hanno prospettato il contrasto tra le predette disposizioni regolamentari e le norme del d.lgs. 13 gennaio 1999, n. 18 – recante “ Attuazione della direttiva 96/97/CE relativa al libero accesso al mercato dei servizi di assistenza a terra negli aeroporti della Comunità ” – che consentono all’Enac di limitare l’accesso ai servizi di handling solo per ragioni inerenti alla sicurezza ovvero alla presenza di vincoli specifici di spazio o capacità (si considerino, in particolare, gli articoli 4 e 12 del d.lgs. n. 18/1999).

L’Enac, per converso, avrebbe introdotto indebite restrizioni in materia di subappalto dei servizi di handling con riferimento al quantum delle prestazioni subappaltabili (art. 10, comma 3), alle categorie e sottocategorie per le quali è consentito l’affidamento a terzi (l’art. 10, comma 4, vieta, in via generale, il subappalto dei servizi di cui alla sottocategoria 5.4 e alla categoria 7) e al divieto del c.d. subappalto a cascata (art. 10, comma 5).

Le ricorrenti, inoltre, hanno contestato anche la legittimità della scelta dell’Enac di introdurre tali limitazioni in assenza di motivazione, con efficacia generale e astratta, nonché per mezzo di un veicolo di carattere regolamentare. L’Enac, secondo la prospettazione delle società ricorrenti, avrebbe dovuto motivare l’introduzione di tali restrizioni e disporle all’esito della procedura di rilascio della certificazione ai singoli handler richiedenti, in modo da poter debitamente tener conto delle specificità del contesto aeroportuale interessato.

5.1.1. Le società ricorrenti, con il secondo motivo di ricorso, hanno contestato la legittimità delle disposizioni di cui agli articoli 10, commi 3, 4 e 5, e 11, commi 1 e 2, del gravato regolamento handling per “ Violazione degli artt 49 e 56 TFEU. Violazione del principio di proporzionalità. Eccesso di potere sotto il profilo dello sviamento dalla causa tipica e dall’interesse pubblico ”.

In particolare, con tale mezzo di gravame, le società ricorrenti hanno lamentato il fatto che l’Enac abbia travalicato i propri poteri di regolazione introducendo limiti generali all’accesso al mercato, tanto in violazione del d.lgs. n. 18/1999, quanto in assenza di una concreta giustificazione.

Le società ricorrenti hanno anche prospettato il contrasto tra le gravate disposizioni regolamentari e le norme del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea in materia di libera circolazione di merci e servizi, nonché di libertà di stabilimento (artt. 49 e 56 TFUE).

Con tale mezzo di gravame è stata altresì contestata l’assenza di proporzionalità delle misure introdotte dall’Enac in materia di subappalto dei servizi di handling , prospettandone anche il carattere discriminatorio a danno delle imprese di minori dimensioni e dei potenziali nuovi entranti nel mercato, in contrasto con il favor del legislatore comunitario per un effettivo accesso al mercato da parte delle medie, piccole e micro imprese, come si evincerebbe anche dalle più recenti pronunce della Corte di Giustizia dell’Unione europea in materia di subappalto nei contratti pubblici.

5.1.2. Le società ricorrenti, con il terzo motivo di ricorso, hanno contestato la legittimità delle disposizioni di cui all’articolo 10, commi 3 e 4, del gravato regolamento handling per “ Violazione dell’art. 41 della Costituzione. Violazione e falsa applicazione degli artt. 34 e 37 della legge 214/2011. Violazione del d.lgs. 25 luglio 1997, n. 250. Violazione del principio di proporzionalità. Eccesso di potere sotto il profilo dello sviamento dalla causa tipica e dall’interesse pubblico, difetto di motivazione ”.

In particolare, con tale mezzo di gravame, le società ricorrenti hanno contestato il fatto che le restrizioni in materia di subappalto introdotte dall’Enac limiterebbero la libertà delle imprese di handling , impedendo il ricorso a uno strumento di autoorganizzazione in assenza di esigenze di utilità sociale e in violazione dei principi di concorrenza, accesso e svolgimento delle attività economiche.

5.2. Il Collegio osserva che l’Enac, nell’esercizio del suo potere di regolazione tecnica, ha adottato un apposito regolamento per il rilascio della certificazione di prestatore di servizi aeroportuali di assistenza a terra, la cui prima versione è stata approvata con delibera del Consiglio di amministrazione dell’8 novembre 2006. Il certificato rilasciato dall’Enac attesta che l’ handler possiede i requisiti di idoneità previsti dall’art. 13 del d.lgs. n. 18/1999, atti a garantire adeguati standard di sicurezza e di qualità dei servizi di handling (cfr. art. 2, comma 1, del gravato regolamento). Tale regolamento è stato più volte modificato nel corso degli anni fino a giungere alla versione impugnata con il ricorso in esame.

5.2.1. Con specifico riferimento all’emendamento 1 alla 7ª edizione del regolamento handling , l’art. 10, comma 1, stabilisce che “ L’affidamento di servizi oggetto di certificazione è consentito sia tra prestatori certificati, sia tra prestatori e soggetti in possesso di attestazione di idoneità tecnica, rilasciata dall’ENAC, che attesta che l’impresa possiede i requisiti necessari a garantire adeguati standard di sicurezza, qualità e tutela ambientale nello svolgimento delle operazioni aeroportuali ”. Il successivo comma 2 prevede che “ Ai fini del rilascio dell’attestazione di idoneità tecnica, l’impresa deve presentare una istanza all’ENAC con la quale dimostri il possesso dei requisiti organizzativi e tecnici di cui all’art. 8, comma 1 del presente Regolamento, con esclusione di quanto previsto dalla lettera g). La durata dell’attestato è analoga alla durata del certificato del prestatore che affida il servizio ”.

5.2.2. L’Enac, tuttavia, pur riconoscendo formalmente la possibilità, per gli handler certificati, di affidare – ovvero subappaltare – i servizi oggetto di certificazione in favore di operatori terzi che siano in possesso dell’attestazione di idoneità tecnica rilasciata dallo stesso Enac, con gli impugnati commi 3, 4 e 5 del citato articolo 10 dell’emendamento 1 alla 7ª edizione del regolamento handling ha introdotto una serie di restrizioni che limitano il ricorso all’istituto del subappalto.

5.2.3. In particolare, l’Enac, in base a quanto previsto dall’art. 10, comma 3, ha limitato quantitativamente il ricorso al subappalto con riguardo a ciascuna categoria di servizi di handling di cui all’allegato A del d.lgs. n. 18/1999, stabilendo che i servizi in esse ricompresi non possano essere affidati per intero e almeno una sottocategoria o attività (in assenza di sottocategorie) debba essere svolta direttamente dall’ handler certificato.

L’art. 10, comma 4, dell’impugnato regolamento ha, invece, escluso completamente il subappalto per la sottocategoria 5.4 e per l’intera categoria 7, al dichiarato fine di garantire la “ safety e l’operatività aeroportuale ”.

Infine, l’art. 10, comma 5, dell’emendamento 1 alla 7ª edizione del regolamento handling ha escluso che l’affidatario possa, a sua volta, delegare a terzi i servizi già oggetto di affidamento da parte dell’ handler certificato, così introducendo un divieto di c.d. subappalto a cascata.

5.3. Ad avviso del Collegio, innanzitutto, coglie nel segno la censura con la quale le società ricorrenti lamentano il contrasto dell’impugnato regolamento con le prescrizioni del d.lgs. n. 18/1999 rilevanti ai fini del presente giudizio.

In proposito giova evidenziare che il giudice amministrativo, in pronunce relative a precedenti edizioni del regolamento handling , pure caratterizzate dalla presenza di restrizioni in materia di subappalto, ha già avuto modo di chiarire che “ la norma primaria di cui al d.lgs. cit. [ossia l’art. 4, comma 2, del d.lgs. n. 18/1999, n.d.r.] non introduce distinzioni nell’ambito dei poteri di restrizione all’accesso, sia pure motivato da ragioni di spazio e sicurezza, tra prestatori ‘certificati’ e altri operatori, facendo riferimento genericamente a prestatori di servizi di ‘handling’, laddove richiama il potere di limitare il ‘numero dei prestatori’, senza null’altro aggiungere ” (cfr. T.A.R. Lazio, sez. III, sent. n. 11180 del 2 novembre 2021, passata in giudicato).

5.3.1. La normativa primaria, ossia il citato d.lgs. n. 18/1999, liberalizza il mercato dei servizi di handling con riferimento a tutte le attività ricomprese nelle categorie e sottocategorie di prestazioni di cui al richiamato allegato A del medesimo decreto legislativo, rimuovendo, in via generale, le barriere di carattere amministrativo all’accesso a tale mercato. A ciò fa eccezione il potere di certificazione dell’idoneità tecnica-organizzativa degli handler , riconosciuto all’Enac dal legislatore nazionale che, con riferimento a tale aspetto, ha inteso esercitare, in sede di recepimento della normativa eurounitaria, la facoltà prevista dall’art. 14, comma 1, della direttiva 96/67/CE.

5.3.2. L’Enac, quindi, al netto di tale potere di certificazione – e al di fuori delle ipotesi nelle quali può limitare il numero di handler o autorizzare temporaneamente il gestore aeroportuale a limitare o a riservare a sé specifici servizi di handling in considerazione di specifici vincoli di sicurezza, operatività, capacità e spazio disponibile all’interno della infrastruttura aeroportuale – non gode del potere di adottare prescrizioni di carattere generale e astratto per via regolamentare con il fine di regolare aspetti del mercato dei servizi di handling che non afferiscono a profili tecnici connessi con gli interessi affidati ex lege alla sua cura, bensì all’assetto concorrenziale del mercato e alla insindacabile sfera di autonomia imprenditoriale e negoziale dei singoli operatori.

5.3.3. Le restrizioni contenute nei commi 3, 4 e 5 dell’art. 10 dell’impugnato regolamento, infatti, non sono riconducibili all’esercizio della potestà regolamentare di natura tecnica che rientra nelle attribuzioni dell’Enac sia in forza della normativa primaria sopra richiamata (art. 2 del d.lgs. n. 250/1997 e art. 687 del codice della navigazione), sia alla luce di quanto previsto dallo statuto dell’ente.

Tali gravate previsioni regolamentari, invero, introducono limitazioni che ostacolano l’accesso degli operatori di handling al mercato dei servizi aeroportuali di assistenza a terra, ponendosi in contrasto con il principio di liberalizzazione sancito dalla direttiva 96/67/CE e dall’art. 4, comma 1, del d.lgs. n. 18/1999. Si tratta, infatti, di restrizioni quali-quantitative che impattano negativamente sulle dinamiche concorrenziali del mercato dei servizi di handling , con il duplice combinato effetto di limitare in maniera indebita sia la libertà di iniziativa economica degli handler – in primis sul versante delle scelte organizzative del servizio – in contrasto con l’art. 41 della Costituzione, sia la loro autonomia negoziale. Risultano, dunque, meritevoli di favorevole considerazione, sotto tale divisato profilo, le censure articolate dalle società ricorrenti con il terzo motivo di ricorso.

5.3.3.1. Con riferimento a tale specifico profilo, inoltre, vale segnalare che mentre le prescrizioni di cui ai commi 3 e 4 dell’art. 10 incidono negativamente, nonché in maniera ingiustificata, sulla libertà degli handler certificati di fissare il contenuto del contratto di subappalto (in violazione dell’art. 1322, comma 1, del codice civile), il divieto di cui al successivo comma 5 si risolve in un obbligo di non contrarre che comprime la sfera di autonomia degli handler terzi, ai quali gli handler certificati hanno inteso affidare in subappalto specifiche prestazioni aeroportuali di assistenza a terra. Tale ultima disposizione regolamentare, pertanto, dà luogo alla violazione di uno dei principi cardine dell’autonomia privata, in forza del quale i privati sono liberi di concludere o meno un contratto, salvo quanto da essi previsto in sede negoziale ovvero in presenza di precipue limitazioni legislative, non ricorrenti nel caso di specie.

5.4. Il carattere illegittimo delle prescrizioni regolamentari che limitano il ricorso allo strumento negoziale del subappalto, oltre a riconnettersi alla violazione del principio di liberalizzazione sancito dal d.lgs. n. 18/1999, si riannoda anche alla assoluta carenza di motivazione che caratterizza le restrizioni di cui all’art. 10, commi 3 e 5.

5.4.1. In proposito, vale in prima battuta evidenziare che la giurisprudenza amministrativa ha affermato la piena sindacabilità degli atti regolamentari da parte del giudice amministrativo, avvertendo la “ necessità di una corretta lettura dell’art. 3, co. 2, l. n. 241/1990 che, nell’escludere l’obbligo di motivazione per gli atti normativi e a contenuto generale, si riferisce a quegli atti che trovano già nella norma primaria il parametro di verifica della loro legittimità […] ovvero trovano il fondamento della loro emanazione in precedenti e presupposti atti amministrativi, dove l’amministrazione da conto delle ragioni che la determinano all’adozione di un atto a contenuto generale […] Nel caso in cui, invece, l’esercizio del potere normativo dell’amministrazione non risulta sorretto da chiare e pregnanti indicazioni e criteri da parte della norma primaria, occorre che sia lo stesso potere normativo a ‘giustificare’, all’atto del suo esercizio, le ragioni delle scelte effettuate e delle norme introdotte ” (cfr. Cons. Stato, sez. IV, sent. n. 3475 del 3 maggio 2021).

Nel caso di specie, nel quale l’impugnato regolamento è stato adottato dall’Enac nell’esercizio del suo generale potere di regolamentazione tecnica, una specifica motivazione delle restrizioni introdotte in materia di subappalto, pur risultando assolutamente necessaria stante l’assenza di specifiche indicazioni e criteri ad opera della normativa primaria, risulta del tutto assente con riferimento alle limitazioni di cui all’art. 10, commi 3 e 5, dell’impugnato regolamento e, quindi, tali disposizioni regolamentari risultano illegittime anche sotto tale contestato profilo.

5.5. Per quel che concerne, invece, l’art. 10, comma 4, del gravato regolamento, il fatto che l’Enac abbia motivato l’introduzione del divieto di affidare a terzi la sottocategoria 5.4 e l’intera categoria 7 dei servizi di handling di cui all’allegato A del d.lgs. n. 18/1999, sulla scorta di ragioni di safety e operatività aeroportuale, non risulta sufficiente a giustificare l’introduzione di una siffatta restrizione, essendo la stessa contenuta in uno strumento, quale il regolamento oggetto di impugnazione, che per sua natura risulta inadeguato a soddisfare l’interesse pubblico della sicurezza aeroportuale nel bilanciato contemperamento degli opposti interessi in giuoco.

5.5.1. Infatti, come visto, il d.lgs. n. 18/1999 attribuisce all’Enac il potere di adottare specifici provvedimenti di limitazione all’accesso dei prestatori di servizi di handling per ragioni inerenti alla sicurezza, alla capacità o allo spazio disponibile nell’aeroporto.

A riguardo, la giurisprudenza amministrativa ha affermato che “ Lo stesso riferimento al singolare ‘aeroporto’ sta a significare […] che l’operatività regolamentare in tali casi può essere riferita a scali aeroportuali singoli in cui l’ENAC ritiene, per i motivi suindicati, che l’accesso di un numero non delimitabile di prestatori, sia in contrasto con le suddette ragioni, senza potere estendere però la disciplina a tutti gli ‘aeroporti’ indistintamente, altrimenti incidendo illegittimamente in maniera restrittiva proprio sul principio di ‘liberalizzazione’ come introdotto ” (cfr. T.A.R. Lazio, sez. III, sent. n. 11180/2021, cit.).

5.5.2. L’Enac, dunque, non può legittimamente limitare in maniera generalizzata il ricorso al subappalto da parte degli handler certificati, ma solo limitare, con provvedimenti puntuali e in presenza di specifiche e attuali ragioni di sicurezza od operatività aeroportuale, il numero dei prestatori di servizi di assistenza a terra secondo quanto previsto dagli artt. 4, 5, 11 e 12 del d.lgs. n. 18/1999.

Di contro, non risulta giustificata l’introduzione di prescrizioni regolamentari restrittive del ricorso al subappalto in quanto le stesse, mutuando i caratteri propri del regolamento, presentano una portata generale e astratta, risultando suscettibili di essere applicate ripetutamente nel tempo e indistintamente in tutti gli aeroporti a prescindere dalla effettiva sussistenza di quelle specifiche ragioni che, in base a quanto previsto dalla normativa primaria, consentono di limitare la concorrenza nel mercato liberalizzato di cui si tratta.

Oltretutto, come chiarito dal giudice amministrativo in relazione a una precedente edizione del regolamento handling (cfr. T.A.R. Lazio, sez. III, sent. n. 11182 del 2 novembre 2021, passata in giudicato), un altro indice di illegittimità delle restrizioni all’istituto del subappalto introdotte per via regolamentare dall’Enac, risiede nella finalità prevalentemente preventiva che caratterizza questa tipologia di intervento dell’ente regolatore.

5.5.3. Una aprioristica e generalizzata limitazione dell’istituto del subappalto si risolve, pertanto, in una indebita, non ragionevole e non proporzionata restrizione della concorrenza, risultando estremamente rarefatte, se non addirittura meramente ipotetiche, le eventuali ragioni legate ai vincoli di sicurezza, capacità o spazio disponibile nell’aeroporto, suscettibili di giustificare misure che comportano significative limitazioni all’accesso al mercato dei servizi di handling e alla stessa operatività degli handler , comprimendo le scelte imprenditoriali di tali imprese, sia sotto il profilo gestionale, sia sotto quello organizzativo.

5.6. In definitiva, alla luce delle previsioni contenute nella normativa primaria e tenuto conto della necessità di bilanciare i principi di liberalizzazione e concorrenza con l’esigenza di soddisfare gli interessi pubblici affidati alla cura dell’Enac, risulta illegittima l’introduzione per via regolamentare di restrizioni all’utilizzo dello strumento negoziale del subappalto.

Le esigenze pubblicistiche solo parzialmente invocate dall’ente resistente, invero, possono essere pienamente e legittimamente soddisfatte attraverso l’esercizio del potere di intervento previsto dalla legge (artt. 4, 5, 11 e 12 del d.lgs. n. 18/1999) con riferimento a specifici casi concreti. Infatti, come ampiamente evidenziato in precedenza, all’Enac è ex lege attribuito il potere di disporre, in presenza di ragioni di sicurezza, ovvero di vincoli di spazio e disponibilità aeroportuale, limitazioni ad hoc del numero dei prestatori di servizi di handling . Si tratta, invero di un potere più volte esercitato dall’Enac – come, peraltro, risulta dalle relazioni concernenti l’andamento del processo di liberalizzazione dei servizi a terra negli aeroporti civili di cui all’art. 50, comma 1, della legge 23 luglio 2009, n. 99 – e che risulta più confacente alle attribuzioni istituzionali di tale ente e alla potestà regolamentare tecnica di cui dispone, in quanto l’esercizio di tale potere, riguardando il singolo aeroporto, consente di tener conto non solo della sua conformazione, ma anche delle eventuali specifiche criticità che possono essere sorte nell’erogazione dei servizi di handling o con riferimento all’attività di determinati handler .

5.6.1. Ancora, su tali aspetti giova osservare che la giurisprudenza amministrativa ha affermato che “all’ENAC è riconoscibile il potere di restringere il numero di operatori all’interno di individuati aeroporti, ma nel quadro del rispetto di regole e di procedure volte a contemperare le problematiche di spazio con l’esigenza comunque di garantire un adeguato livello di concorrenza (TAR Lazio, Sez. III, 9.2.12, n. 1295). […] l’ENAC, proponendo una normativa generalizzata, non ha approfondito il secondo aspetto legato alla garanzia di un adeguato livello di concorrenza, principio cardine della normativa come recepita con il d.lgs. n. 18/1999, attraverso gli artt. 4 e 12, applicabili a qualunque categoria di ‘handler’ e che richiedono motivate ragioni di limitazione ” (cfr. T.A.R. Lazio, sez. III, sent. n. 11181/2021, cit.).

5.7. La limitazione generalizzata dello strumento negoziale del subappalto nei termini previsti dall’art. 10, commi 3, 4 e 5, del gravato regolamento, risulta peraltro contraddittoria rispetto a quanto previsto dai primi due commi di tale articolo, posto che l’Enac, in linea con le finalità di liberalizzazione del mercato, ammette che anche operatori non certificati, ma in possesso di una attestazione di idoneità tecnica, possano erogare i servizi di handling .

5.7.1. L’Enac, infatti, con il gravato regolamento ha ripristinato, proprio in relazione agli handler che operano in subappalto, il sistema della attestazione di idoneità mediante il quale tale ente attesta “ che l’impresa possiede i requisiti necessari a garantire adeguati standard di sicurezza, qualità e tutela ambientale nello svolgimento delle operazioni aeroportuali ”.

Un simile sistema – che risulta coerente con quanto previsto dalla direttiva 96/67/CE e dal d.lgs. n. 18/1999, nonché legittimo in quanto in linea con i poteri che la legge attribuisce all’Enac – consente all’Enac di svolgere un controllo preventivo anche con riguardo ai terzi affidatari dei servizi aeroportuali di assistenza a terra, concorrendo ad assicurare la sicurezza in fase di erogazione del servizio e il rispetto degli standard qualitativi richiesti dalla legge.

5.7.2. Risultano, quindi, fondate anche le censure articolate dalle società ricorrenti con il secondo motivo di ricorso, in quanto l’indebita introduzione di limitazioni al ricorso allo strumento negoziale del subappalto, non compensate dal ripristino del sistema di attestazione di idoneità di cui all’art. 10, commi 1 e 2, limita in maniera ingiustificata l’esercizio della fondamentale libertà di circolazione dei servizi prevista in generale dal Trattato sul funzionamento dell’Unione europea e più nello specifico, per quel che concerne i servizi di handling negli aeroporti dell’Unione europea, dal diritto eurounionale derivato, a partire dalla liberalizzazione del settore avutasi con la direttiva 96/67/CE. Analoghe considerazioni possono svolgersi anche con riferimento all’impatto delle restrizioni impugnate sulla libertà di stabilimento.

5.7.3. In proposito vale ulteriormente osservare che, nella prospettiva della libera circolazione dei servizi nel mercato interno e della libertà di stabilimento, le limitazioni all’istituto del subappalto introdotte dall’Enac configurano misure indistintamente applicabili, riguardando sia gli operatori nazionali, sia quelli che operano in regime di stabilimento o di libera circolazione.

5.7.3.1. Quando l’introduzione di tali misure si risolve nella frapposizione di ostacoli all’esercizio delle libertà fondamentali sancite dal Trattato – nel caso di specie risulta sufficiente considerare che il divieto di affidare a terzi i servizi di handling contemplati nella categoria 5.4 risulta particolarmente impattante sull’attività degli handler , venendo in rilievo servizi strettamente correlati con la prestazione del servizio di trasporto aereo, quali il caricamento e lo scaricamento dell’aereo, la fornitura e messa in opera dei mezzi necessari, il trasporto dell’equipaggio e dei passeggeri tra l’aereo e l’aerostazione, nonché il trasporto dei bagagli tra l’aeromobile e l’aerostazione – la deroga al principio della libera circolazione si ammette solo in caso di ricorso cumulativo delle condizioni previste dalla nota formula “Cassis de Dijon” (CGUE, 20 febbraio 1979, in C-120/78, Rewe-Zentral AG