Pubblicato il 02/11/2022

N. 14336/2022 REG.PROV.COLL.

N. 00783/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 783 del 2022, proposto da
A T, V M, R C, L C, rappresentati e difesi dall'avvocato F R, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto in Roma, via Gian Giacomo Porro, 18;

contro

Ministero degli Affari esteri e della Cooperazione internazionale, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliato in Roma, via dei Portoghesi, 12;

nei confronti

A P, G P, rappresentati e difesi dall'avvocato A C, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

della procedura di elezione del Comitato degli italiani all'estero (Comites) di Zurigo ed in particolare dei verbali delle operazioni elettorali del seggio n. 1 ZH del 4.12.2021;
dei voti di lista validi ed in particolare per quelli attribuiti alla lista “ Il P ”;
dei n. 104 voti di preferenza espressi per la lista “ Il P ” ma che sono stati dichiarati invalidi;
del verbale delle operazioni del Comitato elettorale circoscrizionale del 5.12.2021 Comites Zurigo nella parte in cui indica il numero dei voti di lista validi, ed in particolare per quelli attribuiti alla lista “ Il P ” per un numero pari a 1.107 voti validi di lista e, quindi, per il mancato conteggio, in aggiunta, di 104 schede dichiarate nulle e, di conseguenza, nella parte in cui sono stati attribuiti i seggi, attraverso i resti, in favore della lista “ Rete Italia ”, oltre che per quelli attribuiti alla lista “ Il P ”, alla lista “ Centro destra unito in Svizzera ” ed alla lista “ Per la creazione di un Comites migliore ”, nonché in riferimento all’elezione dei relativi candidati.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero degli Affari esteri e della Cooperazione internazionale e dei signori A P e G P;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 25 ottobre 2022 il dott. A F e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

I signori A T, V M, R C, L C hanno impugnato e chiesto l’annullamento della procedura di elezione del Comitato degli italiani all'estero (Comites) di Zurigo ed in particolare dei verbali delle operazioni elettorali del seggio n. 1 ZH del 4.12.2021;
dei voti di lista validi ed in particolare per quelli attribuiti alla lista “ Il P ”;
dei n. 104 voti di preferenza espressi per la lista “ Il P ” ma che sono stati dichiarati invalidi;
del verbale delle operazioni del Comitato elettorale circoscrizionale del 5.12.2021 Comites Zurigo nella parte in cui indica il numero dei voti di lista validi, ed in particolare per quelli attribuiti alla lista “ Il P ” per un numero pari a 1.107 voti validi di lista e, quindi, per il mancato conteggio, in aggiunta, di 104 schede dichiarate nulle e, di conseguenza, nella parte in cui sono stati attribuiti i seggi, attraverso i resti, in favore della lista “ Rete Italia ”, oltre che per quelli attribuiti alla lista “ Il P ”, alla lista “ Centro destra unito in Svizzera ” ed alla lista “ Per la creazione di un Comites migliore ”, nonché in riferimento all’elezione dei relativi candidati.

I ricorrenti hanno, inoltre, chiesto l’accertamento, tramite riconteggio, dei seggi da attribuire alle liste partecipanti e quindi anche degli eventuali resti con la conseguenziale nomina dell’eventuale nuovo e diverso candidato;
hanno, infine, chiesto l’annullamento del verbale del “ Comitato elettorale circoscrizionale del riesame dei voti contestati e provvisoriamente non assegnati dai verbali dei seggi ”;
del provvedimento di costituzione del Comites Zurigo e del verbale della prima riunione del Comites del 15.12.2021, oltre che della nomina del Presidente del Comites e del Comitato esecutivo.

In sintesi è accaduto: che con decreto n. 66 del 3.9.2021 del Consolato Generale d’Italia in Zurigo sono state indette le elezioni del Comitato degli italiani all’estero di Zurigo e del Comitato degli italiani all’estero di San Gallo;
che dopo la presentazione delle liste e la costituzione del Comitato elettorale circoscrizionale (CEC) hanno partecipato alla tornata elettorale le seguenti liste: 1) Il P;
2) Rete Italia;
3) Centro Destra Unito in Svizzera;
4) Per la creazione di un Comites migliore;
che qualche giorno prima del 3.12.2021 (ultimo giorno per la ricezione delle schede votate presso il Consolato, e ciò ai fini dello spoglio previsto per i successivi giorni 4 e 5 dicembre 2021), esattamente il 16.11.2021, il Ministero è venuto a conoscenza che il corrispondente consolare, sig. Aurelio C, avrebbe inviato delle lettere ad un numero indeterminato di connazionali aventi diritto al voto nella circoscrizione consolare di Zurigo, nella quale, con espressione inequivoca (avendo scritto, infatti: “ io le suggerisco le seguenti tre candidature ”), avrebbe invitato a votare la lista “ Il P ” e ad esprimere preferenze per i candidati signori Canonico, Chirichella e Maurello;
di tale episodio la Direzione Generale per gli Italiani all’Estero e le Politiche Migratorie (DGIT) ha subitaneamente informato il Console Generale in Zurigo, il quale, con altrettanto subitaneo decreto n. 87 del 17.11.2021, ha revocato il predetto corrispondente consolare;
con nota del 23.11.2021 lo stesso Console Generale ha reso noto che il giorno precedente, in occasione di una riunione della CEC, si sarebbe stigmatizzato l’indebito vantaggio determinatosi in favore dei tre candidati della lista “ Il P ” tanto che sarebbe emersa la proposta – veicolata da alcuni rappresentanti delle associazioni – di dover dichiarare nulle tutte le schede “ che dovessero riportare l’indicazione della preferenza dei 2 o più dei tre candidati menzionati nella lettera di propaganda illegittima ”;
il Ministero, nondimeno, ha precisato in data 24.11.2021 che per la valutazione delle schede non si sarebbero potuti applicare criteri diversi da quelli previsti dalla legge 286/2003 e dal DPR 361/1957;
è, però, accaduto che in sede di spoglio il presidente di seggio e gli scrutatori non espressi dalla lista “ Il P ” hanno contestato l’attribuzione delle schede contenenti le preferenze ai tre candidati indicati nella missiva del corrispondente consolare, rinviando alla CEC, competente a riesaminare i voti contestati, la decisione circa i voti dei predetti candidati;
tale commissione – nonostante la formale opposizione del Presidente (Console Generale Altana) – ha deciso, a maggioranza, di non riesaminare le schede in questione e, pertanto, lo stesso Presidente ha dovuto provvedere alla proclamazione degli eletti, denunciando la violazione a suo avviso consumatasi alla Procura della Repubblica presso il Tribunale di Roma;
per effetto del mancato conteggio delle schede (104) relative ai candidati della lista “ Il P ” il risultato elettorale ha determinato l’attribuzione 8 seggi (invece di 9, come sarebbe avvenuto se i voti oggetto di contestazione fossero stati conteggiati) a tale lista e, a dire dei ricorrenti, un seggio in più alla lista “ Rete Italia ” (la quale, nell’ipotesi prima indicata, vedrebbe ridotto il numero degli eletti da 4 a 3).

A fondamento del ricorso è stata dedotta, con unico e articolato motivo, la violazione degli artt. 18 e 20 della legge 286/2003, dell’art. 22 del DPR 395/2003, dell’art. 48 della Costituzione, del principio di espressione della volontà elettorale e dell’espressione del voto, nonché l’eccesso di potere per difetto di motivazione, sviamento, contraddittorietà, disparità di trattamento e violazione del principio di proporzionalità.

In particolare, i ricorrenti hanno lamentato che “ il presidente del seggio di Zurigo non ha ritenuto valide n. 104 schede di voto per il solo fatto che dette schede avrebbero riportato due dei tre nominativi indicati nella lettera inviata dal corrispondente consolare C ” (cfr. pag. 9);
che “ il CEC non ha provveduto in seguito di svolgere una specifica verifica e quindi il riesame dei 104 voti non attribuiti come previsto dall’art. 20 comma 4 della L. n. 286/2003 ” (cfr. pag. 10);
che il motivo della esclusione delle 104 schede dal conteggio “ non rientra in nessun dei casi previsti dalla specifica normativa che regola l’elezione dei Comites, atteso che per quanto emerge dalla contestazione l’espressione di voto è stata correttamente manifestata in favore di due candidati della lista Il P ” (cfr. pag. 11);
che, di contro, nell’ipotesi in cui fossero stati considerati validi e conteggiati i voti in questione, il risultato sarebbe il seguente: “ lista 1): 1211 voti, il calcolo dei membri attribuiti è: 1211/141= 8,59;
lista 2): 454 voti, il calcolo dei membri attribuiti è: 454/141= 3,22;
lista 3): 166 voti, il calcolo dei membri attribuiti è: 166/141= 1,17;
lista 4): 704 voti, il calcolo dei membri attribuiti è: 704/141= 4,99”, cosicché “in questo caso avrebbero un membro in più: la lista 4) che ha un resto di 0,99 e, successivamente, la lista 1) che ha un resto di 0,59” e, pertanto, “il risultato finale sarebbe stato il seguente: Lista 1): 9 membri, Lista 2): 3 membri, Lista 3): 1 membro, Lista 4): 5 membri ”.

Si è costituito in giudizio il Ministero degli Affari esteri e della Cooperazione internazionale (31.1.2022), evidenziando, in esito all’esame degli accadimenti che hanno condotto all’adozione dei provvedimenti impugnati, che “ il ricorso sembrerebbe fondato, laddove si richiede: di disporre la verifica delle 104 schede contestate, ai fini della loro corretta attribuzione all’una o all’altra lista o, eventualmente, dell’annullamento in base alle disposizioni di legge applicabili;
di disporre conseguentemente l’eventuale riconteggio dei voti complessivamente validi ottenuti da ciascuna lista e le preferenze validamente ottenute da ciascun candidato;
di rideterminare quale conseguenza l’attribuzione dei seggi a ciascuna lista e rettificare la proclamazione degli eletti ” (cfr. pag. 10).

Si sono costituiti in giudizio, in data 11.3.2022, la sig.ra A P, rappresentante della lista elettorale n. 2 “ Rete Italia ” ed il sig. G P, rappresentante della lista elettorale n. 4 “ Per la creazione di un Comites migliore ”, i quali hanno premesso che “ il comitato elettorale circoscrizionale non ha ritenuto di escludere l’intera lista “Il P” né di escludere i tre candidati propagandati, ma ha dato indicazioni relative alla nullità del voto qualora contenesse preferenze per due o più dei tre candidati menzionati nella lettera. Questa decisione è stata votata da cinque membri del comitato su sette e quindi con la maggioranza richiesta dalla legge ” (cfr. pag. 3);
hanno eccepito l’inammissibilità del ricorso per difetto di legittimazione e interesse dei ricorrenti, e ciò sull’assunto che “ V M, R C e L C (…) invocano unicamente la loro qualità di candidati ”, mentre “ A T, agisce, invece, non solo nella qualità di candidato, ma anche di rappresentante della lista elettorale Il P ” (cfr. pagg. 6 – 7);
sempre in via preliminare hanno eccepito l’inammissibilità del ricorso per omessa impugnazione “ del verbale del CEC del 22 novembre 2021 (…) nel quale è stato stabilito di dichiarare nulli i voti espressi in favore di due o più dei tre candidati menzionati nella lettera di propaganda illegittima ” (cfr. pag. 7);
nel merito hanno censurato “ la propaganda elettorale (…) svolta da un soggetto non legittimato a farla – trattandosi di un corrispondente consolare e cioè di una persona immediatamente identificabile con l’autorità – e per di più la lettera di propaganda, nella quale egli invitava inopportunamente a esprimere il voto per tre candidati della lista “Il P”, è stata recapitata agli elettori contestualmente al plico che conteneva la scheda per l’espressione di voto ” (cfr. pag. 10);
hanno opposto, inoltre, che “ il risultato utile ottenuto dalla lista “Il P” con il comportamento non consentito è certamente superiore rispetto alle centoquattro schede dichiarate nulle, poiché la propaganda illegittima ha comunque favorito l’intera lista e non solo i tre candidati indicati ” (cfr. pag. 13) e hanno contestato la prova di resistenza dedotta nel ricorso in ordine alle conseguenze del computo delle schede oggetto del contendere.

Con ordinanza collegiale n. 8532 del 23 giugno 2022 la Sezione – alla quale la trattazione della controversia è stata assegnata dopo che, con ordinanza collegiale n. 3066 del 17.3.2022, la Sezione II bis ha evidenziato di non avere “ competenza alla trattazione dell’affare ” – ha rilevato che “ ai sensi dell’art. 20, comma 4 della legge 286/2003 “il comitato elettorale circoscrizionale procede al riesame delle schede contenenti voti contestati e provvisoriamente non assegnati e, tenendo presenti le annotazioni riportate a verbale nonché le contestazioni e i reclami presentati, decide sull’assegnazione dei voti stessi”;
(…) che il comitato elettorale circoscrizionale, pure a fronte dell’opposizione del Presidente e di un altro componente, non ha proceduto al riesame dei 104 voti contestati e provvisoriamente non assegnati dal seggio elettorale alla lista “Il P”, provvedendo alla proclamazione degli eletti, e ciò – a giudizio del Collegio – proprio in violazione del predetto art. 20 della legge 286/2003 ”;
ed ha, pertanto, “ ritenuto necessario disporre una verificazione a cura del Direttore Centrale del Ministero degli Affari esteri e della Cooperazione internazionale – Direzione centrale per i Servizi Consolari e Visti, Servizi agli Italiani all’estero, e ciò al fine: 1) di esaminare le n. 104 schede riportanti i voti alla lista “Il P” onde accertare la validità delle stesse;
2) di procedere al conseguente riconteggio dei voti assegnati a tutte le liste partecipanti e di procedere, in base all’esito di tale operazione, all’attribuzione dei seggi alle stesse liste”;
ha fissato le modalità di esecuzione della verificazione e, nel contempo, ha “valutato opportuno, in esito ad una completa ponderazione degli interessi coinvolti, non sospendere l’efficacia degli atti impugnati nelle more dell’espletamento della disposta verificazione ”.

La verificazione è stata eseguita e le relative risultanze sono state depositate in data 8.9.2022.

In vista dell’udienza di discussione del ricorso nel merito, fissata per il 25 ottobre 2022, i controinteressati A P e G P hanno ribadito le eccezioni preliminari e di merito (memoria depositata il 23.9.2022) ed i ricorrenti hanno replicato a tali eccezioni nella memoria depositata il 28.9.2022;
a tale udienza la causa è stata trattenuta per la decisione.

Preliminarmente, va respinta l’eccezione di inammissibilità del ricorso per difetto di legittimazione e interesse dei ricorrenti, opposta dai controinteressati: essendo controversa la legittimità della manifestazione di voti espressi in favore della lista “ Il P ” risulta pienamente sostanziato la legittimazione dei ricorrenti, tutti candidati di tale lista, a dedurre la nullità delle operazioni elettorali;
e, in quanto tutti candidati, risulta, parimenti, sostanziato l’interesse qualificato ad ottenere l’elezione nel Comites Zurigo.

Infondata è, altresì, l’ulteriore eccezione di inammissibilità del ricorso, motivata sempre dai controinteressati sull’assunto dell’omessa impugnazione del verbale del CEC del 22.11.2022, nel quale risulta che “ la proposta di esclusione dei tre candidati “segnalati” da C ” ha registrato “ nessuna opinione favorevole ” e che “ sulla proposta di considerare nulle le schede recanti i nominativi di due o più dei tre candidati di cui sopra ” si sono registrate “ n. 5 opinioni favorevoli ”: invero, poiché per entrambe le proposte non si è addivenuti ad alcuna determinazione, il verbale in questione non presenta alcuna efficacia lesiva per i ricorrenti, la cui situazione attiva, al contrario, risulta incisa:

a) dal contenuto del verbale delle operazioni elettorali del 4.12.2021, ritualmente impugnato, ove, a pag. 25, si è fatto espresso riferimento a 104 voti “ contestati e provvisoriamente non assegnati ”;

b) dal contenuto del verbale delle operazioni elettorali del 5.12.2021, ritualmente impugnato, ove sono stati determinati i voti e la graduatoria finale dei candidati: esito definitosi nel successivo verbale del CEC pure a fronte dell’espressa contrarietà del Console generale.

Occorre, da ultimo, rilevare che la disposta verificazione – le cui operazioni sono state puntualmente indicate nella relazione depositata dal verificatore, dott. Daniele Bianchi, Segretario di Legazione, Capo della Cancelleria Consolare d’Italia a Berna – ha messo in evidenza: “ che le schede contestate dal seggio e non riesaminate dal CEC sono 105 (centocinque) e che 101 (centouno) sono da considerarsi voti da attribuire validamente alla lista Il P, mentre per 4 (quattro) ricorrerebbero ipotesi di nullità stabilite dalla legge. Ciò comporterebbe l’attribuzione di un seggio in più alla lista Il P e un seggio in meno alla lista Rete Italia. A livello di preferenze ai candidati il risultato finale cambia soltanto in relazione all’elezione di M I (Il P). L’attribuzione di un seggio in meno a Rete Italia comporterebbe la decadenza di F G ”.

Il che conferma l’attendibilità della prova di resistenza prospettata dai ricorrenti nell’atto introduttivo del giudizio, tale da radicare un interesse concreto e attuale all’annullamento delle operazioni elettorali nei confronti della lista “ Il P ”.

Nel merito, il ricorso è fondato e, pertanto, va accolto.

La disciplina dei Comitati degli Italiani all’Estero, organi di rappresentanza degli italiani all'estero nei rapporti con le rappresentanze diplomatico-consolari, è improntata ad una precisa e non derogabile procedimentalizzazione, regolata dalla legge 23 ottobre 2003, n. 286, (recante “ norme relative alla disciplina dei Comitati degli italiani all'estero ”).

Tale legge ha previsto che, con decreto del Ministro degli affari esteri di concerto con il Ministro per gli italiani nel mondo, in ogni circoscrizione consolare ove risiedono almeno tremila cittadini italiani iscritti nell'elenco aggiornato di cui all'articolo 5, comma 1, della legge 27 dicembre 2001, n. 459, possa essere istituito un “ Com.it.es .” quale organo di rappresentanza degli italiani all'estero nei rapporti con le rappresentanze diplomatico-consolari (art. 1).

I Comitati in questione - composti da dodici membri per le comunità fino a 100.000 cittadini italiani e da diciotto membri per quelle composte da più di 100.000 cittadini italiani (art. 5) – sono eletti dai cittadini italiani residenti da almeno sei mesi nella circoscrizione consolare di riferimento, purché essi siano anche elettori ai sensi del testo unico delle leggi per la disciplina dell'elettorato attivo e per la tenuta e la revisione delle liste elettorali, di cui al decreto del Presidente della Repubblica 20 marzo 1967, n. 223, e successive modificazioni (art. 13). I medesimi requisiti sono richiesti per l’elettorato passivo (art. 5).

Per quanto più interessa i fatti di causa, il procedimento elettorale prende avvio con l’indizione delle consultazioni, a cura del capo dell'ufficio consolare, tre mesi prima del termine di scadenza del precedente Comitato (art. 15, comma 1), ed entro i trenta giorni successivi alla indizione delle elezioni possono essere presentate le liste dei candidati, sottoscritte da un numero di elettori non inferiore a cento per le collettività composte da un numero di cittadini italiani fino a cinquantamila, ed a duecento per quelle composte da un numero di cittadini italiani superiore a cinquantamila (art. 15, comma 3). Anche i sottoscrittori delle liste devono essere iscritti nell'elenco aggiornato di cui all'articolo 5, comma 1, della legge 27 dicembre 2001, n. 459, e non possono essere candidati (art. 15, comma 4).

Con il medesimo decreto di indizione delle elezioni, il capo dell’ufficio consolare istituisce un ufficio elettorale – presieduto dal capo dell'ufficio o da un suo rappresentante – con il compito di accettare le liste presentate mentre – con decreto del capo dell'ufficio consolare adottato entro il quinto giorno successivo alla scadenza del termine stabilito per la presentazione delle liste (art. 15 del DPR 395/2003 contenente “ regolamento di attuazione della legge 23 ottobre 2003, n. 286 ”) – è costituito il comitato elettorale circoscrizionale, avente il compito di controllare la validità delle firme e delle liste presentate (art. 16 della legge n. 286/2003).

Il comitato elettorale circoscrizionale – composto da rappresentanti designati dai presentatori delle liste di candidati e da rappresentanti delle associazioni degli emigrati italiani, ai sensi dell’art. 15 del regolamento di attuazione – assume le proprie determinazioni a maggioranza dei componenti con prevalenza, in caso di parità, del voto del presidente.

Pregiudiziali alla trasparenza delle operazioni elettorali sono, infine, due disposizioni.

La prima è l’art. 18 del regolamento di cui al DPR 395/2003, rubricato “ espressione del voto ”, in cui è previsto che, ai sensi dell’art. 18, comma 1 della legge 286/2003 “ l'elettore esprime il voto mediante penna di colore nero o blu, pena l'annullamento della scheda ” (comma 1), soggiungendosi: che “ è nullo il voto di preferenza nel quale il candidato non è indicato con la chiarezza necessaria a distinguerlo da ogni altro candidato della medesima lista ” (comma 2);
che “ sono nulle le preferenze per candidati compresi in una lista diversa da quella votata ” (comma 3);
che “ le preferenze espresse in eccedenza al numero stabilito per il Comitato sono nulle, rimanendo valide le prime ” (comma 4).

La seconda disposizione rilevante è, appunto, l’art. 20 della legge 286/2003, che al comma 4 prevede che “ il comitato elettorale circoscrizionale procede al riesame delle schede contenenti voti contestati e provvisoriamente non assegnati e, tenendo presenti le annotazioni riportate a verbale nonché le contestazioni e i reclami presentati, decide sull'assegnazione dei voti stessi ”.

Come risulta palese, sono tassative le ipotesi di nullità dei voti, dovendosi tali fattispecie rapportare all’inequivocità dell’espressione della volontà elettorale, e ciò sia in termini sostanziali (mancanza di chiarezza nell’indicazione del nome del candidato), sia in termini di manifestazione del consenso (preferenza per un candidato compreso in una lista diversa da quella votata), sia, infine, in termini procedurali (preferenze espresse in eccedenza rispetto al numero stabilito per il comitato).

A tali, puntuali, parametri, dunque, va correlato l’ambito di verifica correlato al riesame delle schede (e dei voti) oggetto di contestazione.

Nella specie, è stato accertato dal verificatore che nessuna delle cause tipiche di nullità ha attinto la stragrande maggioranza (101) delle 105 (e non 104) schede non esaminate dal CEC, ravvisandosi la nullità – secondo le tipiche cause di legge – soltanto per 4 schede (nn. 13, 38, 83 e 84).

Pertanto, le operazioni oggetto di impugnazione sono viziate da nullità nella parte in cui non sono stati considerati 101 voti, con conseguente annullamento delle operazioni elettorali e del risultato determinatosi, nel senso che, come evidenziato dal verificatore, l’aumento dei seggi da assegnare alla lista “ Il P ” (da 8 a 9) debba condurre all’elezione della sig.ra M I e, di converso, la riduzione dei seggi della lista “ Rete Italia ” (da 4 a 3) debba comportare la decadenza del sig. F G.

Il che integra l’effetto conformativo a carico del Ministero resistente derivante dalla presente sentenza.

In conclusione, il ricorso va accolto nei sensi e nei limiti espressi in motivazione.

La novità delle questioni esaminate giustifica la compensazione delle spese processuali.

Pone a carico del Ministero degli Affari esteri e della Cooperazione internazionale il compenso da corrispondere al verificatore, quantificato in €. 800,00.